李愛(ài)玲

【摘要】行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建地方行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的核心內(nèi)容,對(duì)提高地方行政立法質(zhì)量意義重大。根據(jù)社會(huì)主義法治理念和《立法法》的基本要求,考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點(diǎn),單項(xiàng)地方行政立法的質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實(shí)效性等為標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】地方行政立法 質(zhì)量評(píng)價(jià) 合理性 合法性 實(shí)效性

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成,地方行政立法工作的重點(diǎn)必將逐步轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來(lái)。要提高地方行政立法質(zhì)量,需要確定相應(yīng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量尺度。根據(jù)社會(huì)主義法治理念和《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)、《規(guī)章制定程序條例》的基本要求,考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點(diǎn),單項(xiàng)地方行政立法的質(zhì)量評(píng)價(jià),應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實(shí)效性等為標(biāo)準(zhǔn)。

合理性標(biāo)準(zhǔn)

合理性即地方行政立法的科學(xué)性和民主性程度,是衡量立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)考評(píng)的是地方行政立法是否符合社會(huì)主義法治理念和法學(xué)理論的基本要求,能否準(zhǔn)確反映社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,并貫徹立法為民的主旨等深層次質(zhì)量問(wèn)題,評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有:第一,立法事項(xiàng)的得當(dāng)性。地方行政立法是地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的工具。符合人民的利益,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,反映時(shí)代的特征,是其作用有效發(fā)揮的前提。因此,有必要對(duì)立法事項(xiàng)的得當(dāng)性進(jìn)行評(píng)價(jià),以確定該立法文件能否繼續(xù)存在或者是否需要修改。其評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括:一是該事項(xiàng)否屬于本行政區(qū)域發(fā)展過(guò)程中面臨的重要問(wèn)題,或是與人民群眾利益密切相關(guān)的重要事務(wù);二是能否用法律手段來(lái)規(guī)范,并且用法律來(lái)規(guī)范是否最有效率;三是有無(wú)立法空間,能否有效適用,是否存在重復(fù)立法和照搬照抄上位法的情形。第二,立法目的的正當(dāng)性,即是否符合公平正義的基本價(jià)值理念。評(píng)價(jià)立法目的的正當(dāng)性,應(yīng)著重考察該立法文件是否滿足以下條件,即:一,是否符合黨和國(guó)家的大政方針,是否以解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力為出發(fā)點(diǎn),是否符合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律;二,是否充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益,妥當(dāng)處理了各種利益關(guān)系;三,是否有利于維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序,對(duì)人的行為起到了教育、指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、保障等作用。第三,立法內(nèi)容的適當(dāng)性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)的行為提供依據(jù)。這必然要求地方行政立法的內(nèi)容應(yīng)具有適當(dāng)性,即其所設(shè)計(jì)的管理制度和對(duì)權(quán)利義務(wù)的安排應(yīng)當(dāng)合理,有序利用立法資源,遵循并反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和該立法文件所調(diào)整、規(guī)范事項(xiàng)的規(guī)律。評(píng)價(jià)該立法文件的內(nèi)容應(yīng)包括:一是對(duì)實(shí)施主體職責(zé)、權(quán)限的界定,對(duì)相關(guān)部門權(quán)力配置的規(guī)定是否準(zhǔn)確、恰當(dāng);二是對(duì)權(quán)、責(zé)、利尤其是公權(quán)與私權(quán)的配置是否平衡、合理,有無(wú)違法擴(kuò)大部門行政權(quán)力和地方利益的情況;三是制度安排是否合乎常理常識(shí)和人性人情,合乎所規(guī)范事項(xiàng)的實(shí)際特點(diǎn),合乎所規(guī)范事項(xiàng)的管理規(guī)律;四是法律責(zé)任的設(shè)定與違法行為的社會(huì)危害程度是否相適應(yīng),執(zhí)法自由裁量權(quán)的幅度范圍是否必要和適當(dāng)。

合法性標(biāo)準(zhǔn)

維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)是我國(guó)的一項(xiàng)基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現(xiàn),就是要求地方政府的立法活動(dòng)及其發(fā)布實(shí)施的法律文件具有合法性,即必須把憲法和上位法作為立法依據(jù),做到不超越立法權(quán)限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括:第一,立法主體的合法性。《立法法》對(duì)中央與地方的立法權(quán)限范圍做了劃分,規(guī)定地方人民政府只能就“地方性事務(wù)”立法。因此,本指標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級(jí)人民政府組織法》允許地方政府立法的事項(xiàng),有否存在違背法律優(yōu)先原則、法律保留原則等情形。第二,立法程序的合法性。良法的產(chǎn)生有賴于科學(xué)、民主的立法程序。因此,有必要對(duì)該立法文件的立法程序是否符合法律規(guī)定,是否民主、科學(xué)、合理進(jìn)行考察,具體評(píng)價(jià)內(nèi)容包括該立法文件的立法程序是否完整,立法過(guò)程中是否做到了嚴(yán)格遵守立法程序,所遵守的立法程序本身是否科學(xué)合理等。第三,立法內(nèi)容的合法性。立法內(nèi)容的合法性是立法合法性的核心,其基本要求是地方行政立法要從維護(hù)國(guó)家整體利益、維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)出發(fā),努力做到與憲法、上位法的規(guī)定和基本精神相一致,實(shí)現(xiàn)不抵觸、不越權(quán)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括:一是該立法文件的具體規(guī)定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規(guī)定是否相抵觸。二是該立法文件設(shè)置、規(guī)定的行政許可、行政強(qiáng)制措施、收費(fèi)等具體內(nèi)容是否違反《行政許可法》及有關(guān)法律、行政規(guī)章有關(guān)實(shí)施機(jī)關(guān)、程序、條件和期限等方面的規(guī)定。三是該立法文件規(guī)定的法律責(zé)任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關(guān)法律、行政規(guī)章的規(guī)定。

技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

立法實(shí)際上是一種以精確的方法和技巧來(lái)準(zhǔn)確表述客觀規(guī)律的科學(xué)活動(dòng)和技術(shù)活動(dòng),所以技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為衡量地方行政立法質(zhì)量的重要內(nèi)容,其用來(lái)全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學(xué)原理,是否選擇了適當(dāng)?shù)哪Ｊ?、方法安排其結(jié)構(gòu)安排,并做到文字表述清晰、規(guī)范。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括:第一,文字表述的明確性。法律規(guī)范都是用語(yǔ)言文字表述的。立法文本中法律用語(yǔ)的使用只有做到概念明確,邏輯嚴(yán)密,法律指示清楚且無(wú)歧義,才能保證法律規(guī)范的有效實(shí)施。對(duì)文字表述明確性的考察內(nèi)容包括:一是概念表述是否準(zhǔn)確,有無(wú)概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語(yǔ)言使用是否規(guī)范,且簡(jiǎn)潔易懂。三是句子結(jié)構(gòu)的主謂賓搭配是否妥當(dāng)。四是標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的使用是否規(guī)范。第二,邏輯結(jié)構(gòu)的完整性。這是從立法技術(shù)角度來(lái)考察該立法文件的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是否合理,條文設(shè)計(jì)是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括:在整個(gè)立法文本中,前后條文之間是否相互呼應(yīng),完整體現(xiàn)假定、處理和制裁這三部分內(nèi)容,做到了一定的行為模式配以相應(yīng)的法律后果。立法文件是否對(duì)法律行為,尤其是執(zhí)法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規(guī)定,能指導(dǎo)人們正確地依法辦事。第三,相關(guān)立法間的協(xié)調(diào)性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實(shí)體法與程序法之間協(xié)調(diào)一致、相互配合,形成統(tǒng)一、有序、和諧的整體,有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此,需要通過(guò)對(duì)相關(guān)同位法、配套規(guī)范性文件、其他公共政策等的比對(duì),確定該立法文件的內(nèi)容與本行政區(qū)域內(nèi)的其他地方性立法文件的內(nèi)容是否相協(xié)調(diào)、銜接;通過(guò)比對(duì)該立法文件的條文內(nèi)容,確定各法條之間是否存在相互沖突,以對(duì)該立法文件的協(xié)調(diào)性作出判斷。第四,解決問(wèn)題的針對(duì)性。地方行政立法切實(shí)解決自己特殊問(wèn)題的基礎(chǔ)是符合本地基本情況和現(xiàn)實(shí)狀況。地方行政立法只有認(rèn)真把握針對(duì)性原則,堅(jiān)持因地制宜、因時(shí)制宜,才能獲得較高效益。對(duì)針對(duì)性的評(píng)價(jià),應(yīng)著重于考察該立法文件所規(guī)范的事項(xiàng)是否是本地特有的、比較突出的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的手段是否有本地特色。

實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)檢驗(yàn)地方行政立法設(shè)置的制度在實(shí)施中的實(shí)現(xiàn)程度,使我們得以立足于更廣闊的時(shí)空基點(diǎn)來(lái)觀察該立法文件,為法規(guī)的立、改、廢等提供依據(jù)。評(píng)價(jià)實(shí)效性的基本指標(biāo)如下:第一,行政執(zhí)法的有效性。地方行政立法是為行政執(zhí)法而立的法,行政執(zhí)法的有效性最能反映立法文件在實(shí)施中出現(xiàn)的各種問(wèn)題,在整個(gè)實(shí)效性評(píng)估中占有特別重要的地位,評(píng)價(jià)內(nèi)容包括行政部門執(zhí)法的自覺(jué)性和積極性、行政部門執(zhí)法的難易程度和針對(duì)該行政執(zhí)法行為的行政復(fù)議、行政訴訟或者投訴的數(shù)量。第二,守法的有效性。法律制度高效實(shí)現(xiàn)的表現(xiàn)和重要條件之一是社會(huì)主體的普遍守法。因此,有必要通過(guò)考察該立法文件對(duì)人們行為的規(guī)制狀況,以及公眾對(duì)該立法文件的認(rèn)知和自覺(jué)遵守情況,對(duì)守法有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)人們行為規(guī)制狀況的考察,應(yīng)著重于了解在實(shí)施該立法文件的不同階段內(nèi),違法行為的總數(shù)量和同一行為人重復(fù)違法行為的次數(shù);對(duì)公眾認(rèn)知遵守情況的考察,則可通過(guò)了解本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)基本制度的知曉率、對(duì)立法制度的認(rèn)可度、對(duì)行政執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)和自我守法情況的評(píng)價(jià)等來(lái)完成。第三,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性。地方行政立法功能的實(shí)現(xiàn),在很大程度上取決于立法文件設(shè)立的制度與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展相適應(yīng)的程度。本指標(biāo)通過(guò)對(duì)該立法文件實(shí)施后對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等方面的影響,以及實(shí)施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益情況等的分析,評(píng)價(jià)該立法文件是否基本滿足該立法文件調(diào)整對(duì)象的社會(huì)需求;是否有針對(duì)性地解決了行政管理中存在的問(wèn)題;對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否起到了積極的推動(dòng)作用;預(yù)期的立法目的能否實(shí)現(xiàn)等。

上述四項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),是對(duì)單項(xiàng)地方行政立法進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。在實(shí)際操作中,這四項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用,但并不一定要將所有指標(biāo)逐一考察。我們傾向于評(píng)價(jià)任何一部地方行政立法,都必須對(duì)立法內(nèi)容的適當(dāng)性、合法性,立法的明確性、完整性、協(xié)調(diào)性,行政執(zhí)法的有效性,與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。至于其他指標(biāo),可由評(píng)價(jià)主體根據(jù)被評(píng)價(jià)對(duì)象的具體內(nèi)容與實(shí)際需要,選擇評(píng)價(jià)。

(作者為鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律系副教授)