余永林，馬衛(wèi)鵬

(長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，陜西 西安 710054)

引言

近年來，“土地財政”已經(jīng)成為我國宏觀經(jīng)濟運行中的突出問題之一。盡管中央政府出臺了一系列調(diào)控措施，但“土地財政”問題并沒有得到根本解決，宏觀經(jīng)濟風(fēng)險依然存在。深入尋找該問題的癥結(jié)，解決當(dāng)前地方政府對土地財政的依賴成為未來政策著力解決的重要難點。在當(dāng)前中國財政體制條件下，地方政府為什么具有如此強烈的“土地財政”依賴?其背后的推動力是什么?本文從制度、體制、政府行為、經(jīng)濟及外界監(jiān)督等層面尋求地方政府對土地財政形成依賴的因素，并以陜西省為例進行實證分析，以明確地方政府與土地財政的依賴關(guān)系，為更好地解決這一問題提供參考。

一、土地財政的概念與實質(zhì)

“土地財政”是學(xué)界對以地生財?shù)牡胤秸斦杖虢Y(jié)構(gòu)的戲稱，是指地方政府通過各種土地經(jīng)營手段，獲得土地出讓金、土地稅費以及利用土地進行投融資的行為［1］。土地財政實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式［2］。

“土地財政”的表現(xiàn)形式和主要內(nèi)容包括:第一，土地出讓收入。地方政府通過低價征用耕地通過招標(biāo)、拍賣、掛牌將之高價出售給市場，從而獲得巨額土地出讓收入。第二，土地稅費收入。地方政府通過土地及其附著物開發(fā)獲得一些稅費收入。第三，土地投融資。地方政府土地作為抵押獲得的任何一些信貸資源，各地區(qū)紛紛建立各種開發(fā)區(qū)和投融資平臺公司，以地方財政的未來增收和土地收益作為還款來源，從而通過銀行貸款，債券發(fā)行獲得貨幣資源，將之投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。事實上，這成為地方政府變相舉債的方式。

二、地方政府對土地財政依賴的因素分析

從地方政府對土地財政的依賴原因可以看出，地方政府對土地財政的依賴因素主要包括制度因素，主要是現(xiàn)行的土地制度及征地制度;體制因素，主要是分稅制改革導(dǎo)致的財權(quán)與事權(quán)不匹配;政府行為因素，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平因素以及外界監(jiān)督因素等。

1.制度因素

我國現(xiàn)行的土地制度及征地制度是“土地財政”產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，城市土地屬國家所有，實行城市土地有償使用制度，市、縣人民政府作為國有土地所有權(quán)的代表，將本行政區(qū)內(nèi)指定地塊的使用權(quán)按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營、管理。地方政府代表國家行使土地所有權(quán)，也就成為事實上的土地所有者，嚴格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用地制度和法律規(guī)定也為政府利用土地增加收入提供了制度上的保障，使地方政府成為建設(shè)用地一級市場的壟斷者。農(nóng)用地和建設(shè)用地使用價值和投資能力差異明顯，而這種差異之間的收益往往主要被地方政府占有，這就導(dǎo)致地方政府在追求地方發(fā)展的過程中積極推進農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。

地方政府是國有土地事實上的所有者，在分稅制財政體制中，國有土地有償使用收入納入地方的固定收入，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(1997中發(fā)11號)明確規(guī)定原建設(shè)用地的土地收益全部留給地方，1998年修改的《土地管理法》規(guī)定新增建設(shè)用地的有償使用費三分歸中央政府，七分歸地方政府。在實際征收中，中央政府部門往往被地方截流和規(guī)避，減免、緩繳、漏繳、欠繳、少繳的問題相當(dāng)嚴重，地方政府獲得了絕大部門的土地收益，這對不斷增加建設(shè)用地有著較大的激勵作用。

土地收益不合理在地方政府和失地農(nóng)民之間主要表現(xiàn)為征地補償不合理，地方政府獲得土地收益增值部分過多。農(nóng)用地被征用為建設(shè)用地，存在較大的增值收益，地方政府進行土地征用、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的主要目的也就是得到這一增值部分

2.體制因素

分稅制改革導(dǎo)致的財權(quán)與事權(quán)不匹配，是造成地方政府依賴土地財政的根本性體質(zhì)因素。1994年，我國開始實行分稅財政體制，其主要目的是扭轉(zhuǎn)以往中央財政收入占全部財政收入比重過低，中央財政脆弱的局面，到2003年中央財政占全部財政收入的比重由1993年的22%上升到54.6%，也就是說稅制改革后，收入向上集中，地方財政收入的比例減少了。一方面，分稅制改革沒有明確省以下的財政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級財力、市級財力的做法，從而導(dǎo)致基層財力缺失;另一方面，我國基本事權(quán)卻不斷下壓，地方政府財政要負責(zé)義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、社會保障等公共事務(wù)，同時還要在一定程度上支持地方的經(jīng)濟建設(shè)，這些事權(quán)剛性強、欠帳多，所需要支出基數(shù)大、增長快，可壓縮性小。因而，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就必須要自己想辦法加大政府可支配收入來源。

稅收分預(yù)算內(nèi)稅收和預(yù)算外稅收，預(yù)算內(nèi)稅收的主要作用是解決地方政府的吃飯問題，要增大這部分收入，地方政府就得在擴大地方稅源上想辦法;預(yù)算外收入是搞建設(shè)的，地方政府要想發(fā)展，創(chuàng)造政績，就必須進行建設(shè)，要建設(shè)就必須增大預(yù)算外收入。這樣地方政府自然就想到城市外延擴張增加土地利用，通過建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)來增加地方稅源，通過土地出讓來增加預(yù)算外收入。

3.政府行為因素

中共中央組織部于1998年下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》和2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》均要求綜合采用各項經(jīng)濟社會指標(biāo)全面考核評價地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部，但相對而言GDP增長率和財政收入增長率等經(jīng)濟指標(biāo)比較容易測度，涉及的監(jiān)督成本最低。因此，實際執(zhí)行中對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價往往偏重于經(jīng)濟指標(biāo)，必然導(dǎo)致地方政府忽略社會發(fā)展指標(biāo)，片面追求經(jīng)濟增長，特別是把財政收入視為最高動力［3］。很多地方政府把GDP視為地方政府的“營業(yè)額”，把財政收入視為地方政府的“營業(yè)利潤”，地方政府猶如一個追求利潤最大化的經(jīng)濟實體，其行為和角色出現(xiàn)企業(yè)化傾向［4］。在這種情況下，為實現(xiàn)GDP和財政收入增長的政績沖動，地方政府必然選擇“土地財政”模式的捷徑。

同時，我國地方政府官員的任命期限都較短 (一屆為五年)，在官員任命期內(nèi)，若想要提高政績，努力發(fā)展地方經(jīng)濟，若只靠常規(guī)財政收入，即預(yù)算內(nèi)收入，很難滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的要求。而靠出讓土地，獲取土地收益來迅速壯大地方財政，發(fā)展經(jīng)濟，就成了地方政府官員提升政績的主要手段。

4.經(jīng)濟因素

地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在很多情況下表現(xiàn)為大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)用以及城市建成區(qū)面積的不斷擴大。大量的新增城市土地通過有償出讓方式由政府提供給使用者或開發(fā)商，土地出讓金為地方政府帶來了更多的財政收入，財政收入又通過基礎(chǔ)設(shè)施投資推進城市化和帶動經(jīng)濟增長［5］。

土地財政帶動地方政府的積極性，也為地方投資和建設(shè)提供了資金來源，成為地區(qū)經(jīng)濟增長的重要動因。第一，以廉價的土地出讓為手段進行招商引資，促進了投資增長和經(jīng)濟擴張。第二，高價出讓土地增加預(yù)算外收入，為城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等融資，推動地區(qū)經(jīng)濟增長。第三，通過土地出讓為城市擴張?zhí)峁┗A(chǔ)和保障，推動房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，帶動稅收收人增加。

政府對土地財政的依賴，極大程度上促進了地區(qū)的GDP增長。2009年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增加2.1308萬億元人民幣，其中有6173.4億元來自于土地出讓收入，比例高達28%。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，城市化水平的不斷提高，在很大程度上都促進了地方政府對土地財政的依賴。

5.外界監(jiān)督

政府強勢介入土地征收，對征地權(quán)的監(jiān)督尤為重要。作為地方國家權(quán)力機關(guān)，地方人大的法定職責(zé)之一就是監(jiān)督同級政府和司法機關(guān)的工作是否合憲。但是，從各地的實踐看，地方人大對同級政府的監(jiān)督明顯不力，以至于地方政府明目張膽的違法征地活動普遍未被及時制止和糾正，客觀上縱容了地方政府的以地生財行為。

據(jù)統(tǒng)計2010年前三季度，全國共發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為3.5萬件，涉及土地面積22.5萬畝;立案查處本期發(fā)生的違法用地案件1.7萬件、涉及土地面積18.3萬畝;依法拆除違法構(gòu)建物898.3萬平方米，沒收構(gòu)建物1318.1萬平方米，收回土地2.2萬畝，罰沒款13.3億元。

目前對于土地違法案件，主要的舉報監(jiān)督還是來自農(nóng)民，然而，農(nóng)民話語權(quán)的缺失，狀告政府無門，而對于有話語權(quán)的監(jiān)督單位，例如地方人大等，又很少能夠站出來，披露政府的非法用地行為。對于上級的檢查，又多是“坐著車子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看”，很難真正去揭露地方政府的土地違法行為。因而，缺乏監(jiān)督，使得地方政府更能夠明目張膽的獲取土地財政收入。

三、地方政府依賴土地財政的實證分析

近幾年，陜西省經(jīng)濟取得快速發(fā)展，經(jīng)濟總量及財政收入不斷提高，但這很大程度上是依賴于土地出讓金收入。為了分析地方政府對土地的依賴程度，我們選取陜西省為例，對陜西省土地財政狀況進行分析。

1.陜西省土地財政狀況

“十一五”期間，陜西省是中國GDP增速最快的省份之一，位列“金磚四省”，而GDP的增長在很大程度上依賴于政府對土地的依賴?！笆晃濉逼陂g，陜西省累計出讓土地30.4萬畝，取得土地價款高達900多億元。

表1 陜西省出讓土地及土地收益情況 (2002—2009年)

從上表可以看出，2002年以來，陜西省的土地出讓面積大幅度增加，特別是2007年土地出讓面積達45000畝，比上年增加250%。其土地成交價款在2007年也迎來了巨大收入，達到201.5億元，成交均價在2006年達到53.72萬元/畝的高價。

表2 陜西省土地財政收入 (萬元)(1999－2007)

從上表可以看到，土地出讓金占地方財政收入比重近幾年持續(xù)上升。特別是2007年土地出讓金收入為82.83億元，占當(dāng)年財政收入的9.29%。

表3 陜西省土地稅收狀況 (1999－2007)

由上表可看出，土地稅收 (直接稅收和間接稅收)一直呈現(xiàn)上升趨勢，說明近年來，陜西省稅收收入很大程度上依賴于土地收入，并且，這種依賴狀況不斷地呈上升趨勢。

表4 陜西省財政收支狀況 (1999－2007年)

由上表可以看出，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，陜西省財政缺口越來越大，財政收支嚴重不平衡，在這種情況下，地方政府想要發(fā)展地方經(jīng)濟，需要獲得大量的資金，而土地收入又是獲取資金速度最快、獲得資金額較大的一種方式，因而，財政缺口的不斷擴大，為地方政府選擇土地財政產(chǎn)生了極大的刺激作用。

由上面的分析可以看出，陜西省要獲得地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，在西部大開發(fā)中獲得長足發(fā)展，引領(lǐng)西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，地方政府選擇財政收入似乎成為了一種可能。但是，各種因素，如分權(quán)制、經(jīng)濟因素等，在地方政府選擇土地財政的道路中是如何相互作用的，還需要進一步的探討。本文在對土地財政問題成因做了理論分析之后，意欲通過計量經(jīng)濟的定量分析方法探尋經(jīng)驗數(shù)據(jù)的實際指向，驗證上述土地財政的成因分析。

2.“土地財政”與地方政府“標(biāo)尺競爭”關(guān)系檢驗

(1)數(shù)據(jù)說明

本文設(shè)定三個衡量地方政府標(biāo)尺競爭的指標(biāo)，分別為城市化率、一般預(yù)算收入和地區(qū)經(jīng)濟增長率。城市化率是衡量地區(qū)城市化水平的常用指標(biāo)，代表地方政府在發(fā)展城市總體狀況方面的績效，用ur表示。一般預(yù)算收入是政府預(yù)算內(nèi)財政收入的總稱，用來衡量政府的財政收入狀況，用ave表示。地區(qū)經(jīng)濟增長率用gdpr表示，代表實際GDP增長率，該項指標(biāo)是以1978年的居民消費品價格為基期價格計算的實際GDP的逐年增長率，計算公式為GDPRt=GDPt/GDPt－1－1.土地財政指標(biāo)用lf表示，包括土地出讓金、土地直接稅和土地間接稅三個部分。

本文用于實證研究的樣本數(shù)據(jù)城市化率ur、一般預(yù)算收入ave以及地區(qū)經(jīng)濟增長率gdpr均來源于2000～2008年《陜西省統(tǒng)計年鑒》和《陜西省財政年鑒》;土地財政lf由于數(shù)據(jù)的可得性較差，其中2002～2008年數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)《陜西省財政年鑒》、《陜西省統(tǒng)計年鑒》、《陜西省稅務(wù)年鑒》、《陜西省國土資源年鑒》、《中國稅務(wù)年檢》和《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》等整理而得。

此外，由于本文采用的數(shù)據(jù)為時間序列數(shù)據(jù)，故通過取自然對數(shù)的方法，在保持原序列協(xié)整關(guān)系的前提下，消除序列中可能存在的異方差。取自然對數(shù)后的數(shù)列表示為lnlf，lngdpr，lnur，lnave.

表5 陜西省土地財政、城市化水平和經(jīng)濟狀況 (1999－2007年)

依據(jù)前文的分析，土地財政主要受到地方政府間“標(biāo)尺競爭”的驅(qū)動，那么建立土地財政與標(biāo)尺競爭指標(biāo)的回歸方程如下:

其中，ξ為方程殘差;D為虛擬變量，用以消除土地財政lf出現(xiàn)的異常值。

(2)平穩(wěn)性檢驗

本文對變量的平穩(wěn)性采用ADF檢驗，檢驗結(jié)果見表所示:

表6 模型中各變量ADF檢驗結(jié)果

由上表ADF檢驗結(jié)果可以得到如下結(jié)論。(1)對lnlf，lngdpr，lnur，lnave原變量進行ADF檢驗，其ADF值均大于10%顯著水平上的臨界值，說明原數(shù)據(jù)都存在單位根，為非平穩(wěn)變量。

3.協(xié)整分析

以下應(yīng)用Engle－Granger兩步法對變量進行協(xié)整檢驗。對方程 (1)進行回歸估計，結(jié)果為:

對回歸方程殘差進行ADF檢驗，結(jié)果顯示殘差序列ξADF檢驗值為－2.417，小于5%水平下的臨界值－2.792，殘差在5%的顯著水平下平穩(wěn)。由此可知，lnlf，lngdpr，lnur，lnave是多元協(xié)整的，因此上述方程長期關(guān)系存在，避免了偽回歸，方程具有現(xiàn)實意義。

回歸方程結(jié)果表明，模型中各變量系數(shù)均通過t檢驗;調(diào)整R2值A(chǔ)dj.R2=0.98，表明該方程各變量擬合度較好;D.W.統(tǒng)計量為1.80表明無序列自相關(guān);F檢驗值為98.60，對應(yīng)概率為0.0080，顯示方程的線性關(guān)系在1%水平下顯著。因此，土地財政與標(biāo)尺競爭關(guān)系的回歸方程為:

該方程含義為，在其他變量保持不變的前提下，經(jīng)濟增長率較上一年提高1%，土地財政相應(yīng)提高0.9%;城市化率較上一年提高1%，土地財政相應(yīng)提高1.59%;預(yù)算收入較上一年提高1%，土地財政相應(yīng)提高0.42%。方程解釋了地方政府“標(biāo)尺競爭”從長期來看對土地財政的激勵作用;同時，地方政府對城市建設(shè)和城市化水平的追求，比對經(jīng)濟增長和財政收入的追求更能驅(qū)動土地財政的擴大，這與實際較為符合。也可以說，城市化運動的推進，較大地刺激了土地財政規(guī)模的擴大。

四、總結(jié)

本文從土地財政的概念與實質(zhì)入手，分析了地方政府對土地財政的依賴因素，并以陜西省為例，分析了地方政府與土地財政的依賴關(guān)系。由以上分析可以看出，政府預(yù)算收入、經(jīng)濟增長率以及城市化率等因素，都會造成政府對土地的依賴。而政府預(yù)算收入收到國家財稅制度的制約影響，經(jīng)濟增長率在很大程度上受地方政府的政績考核機制的影響，城市化率又是地方政府經(jīng)濟發(fā)展水平的一個重要指標(biāo)。所以，地方政府的土地財政行為，歸根結(jié)底，主要由財稅體制因素，制度因素，政府行為因素，經(jīng)濟因素等多因素共同決定。

［1］蔣震，邢軍.地方政府“土地財政”是如何產(chǎn)生的 ［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2011(1).

［2］黃小虎.解析土地財政［OL］.http://news.ifeng.com/opinion/politics/detail_2010_，10/06/2707834_0.shtml.

［3］吳群，李永樂.財政分權(quán)、地方政府競爭與土地財政［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2010，(07).

［4］漆亮亮.地方政府“土地財政”模式的危害、成因及其治理－以廈門市為例［J］.中國國情國力.2010，(10).

［5］申明銳，羅震東.高房價中的土地財政作用機制初探.規(guī)劃創(chuàng)新:2010中國城市規(guī)劃年會論文集［C］.2010.