● 任 進(jìn)

五國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置近況及其特點(diǎn)分析

● 任 進(jìn)

一、英國政府機(jī)構(gòu)

英國實(shí)行內(nèi)閣制。內(nèi)閣是英國中央政府的核心，內(nèi)閣組織機(jī)構(gòu)主要包括內(nèi)閣辦公廳和內(nèi)閣委員會(huì)。

內(nèi)閣辦公廳是內(nèi)閣的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，處理內(nèi)閣日常工作。主要任務(wù)是協(xié)助首相、副首相和內(nèi)閣工作，協(xié)調(diào)和實(shí)施內(nèi)閣各部的政策和運(yùn)作，并強(qiáng)化公務(wù)員管理。內(nèi)閣辦公廳設(shè)有首相辦公室、副首相辦公室、政治與憲法改革、國家安全、國內(nèi)政策、公共服務(wù)與戰(zhàn)略、政府信息、公民社會(huì)、應(yīng)急處理以及內(nèi)閣秘書處等機(jī)構(gòu)。

內(nèi)閣委員會(huì)作用主要有兩項(xiàng)：一是減輕內(nèi)閣負(fù)擔(dān)；二是體現(xiàn)連帶責(zé)任原則。各部部長不僅對(duì)本部門的決策負(fù)責(zé)，也要對(duì)內(nèi)閣的決策負(fù)連帶責(zé)任?，F(xiàn)內(nèi)閣設(shè)一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)，負(fù)責(zé)審議有關(guān)聯(lián)合政府的運(yùn)行問題，下設(shè)聯(lián)合政府運(yùn)行和戰(zhàn)略規(guī)劃小組，并設(shè)國家安全、歐洲事務(wù)、社會(huì)公正、國內(nèi)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、金融改革、議會(huì)事務(wù)與立法、公共開支等委員會(huì)。

政府部門包括內(nèi)閣各部與非內(nèi)閣部門。內(nèi)閣各部由部長領(lǐng)導(dǎo)，部長屬于內(nèi)閣成員。截止到2012年8月，除內(nèi)閣辦公廳外，還設(shè)有20多個(gè)部（見表1）。非內(nèi)閣部門由非內(nèi)閣成員的資深人士領(lǐng)導(dǎo)，如國家減債委員會(huì)等。

執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行內(nèi)閣部門的某些職能，是具有獨(dú)立法人資格的公法人，不負(fù)責(zé)政策的決定。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)是首席執(zhí)行官，直接對(duì)主管部長負(fù)責(zé)，并由主管部長對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。如商業(yè)、創(chuàng)新和技能部所屬的公司注冊署、破產(chǎn)署、知識(shí)產(chǎn)權(quán)署、國家度量衡署等，內(nèi)政部所屬的英國邊境管理署、英國護(hù)照署等，交通部所屬的英國駕駛員和車輛許可署、車輛認(rèn)證署、高速公路管理署等，財(cái)政部所屬的資產(chǎn)保護(hù)署、英國債務(wù)管理署等。

表1 英國內(nèi)閣辦公廳、各部和非內(nèi)閣部門

英國政府在英格蘭地區(qū)設(shè)置若干派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)行中央政府部門在地區(qū)的事務(wù)，如英格蘭東部地區(qū)辦公室、東米德蘭地區(qū)辦公室等。

二、法國政府機(jī)構(gòu)

法國政府經(jīng)過多次變化和改組，政府部門的數(shù)目和職能不盡一致。本屆政府于2012年5月組成并經(jīng)6月21日調(diào)整，設(shè)有外交部，國民教育部，掌璽和司法部，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部，社會(huì)事務(wù)和衛(wèi)生部，地方平等和住房部，內(nèi)政部，外貿(mào)部，生產(chǎn)振興部，生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，勞工、就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)和對(duì)話部，國防部，文化和傳媒交流部，高等教育和研究部，婦女權(quán)利部，農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品和森林部，政府改革、地方分權(quán)和公職部，海外事務(wù)部，手工業(yè)、貿(mào)易和旅游部，體育、青年、大眾教育與社團(tuán)生活部等20個(gè)部。此外，中央政府還設(shè)18名部長級(jí)代表，分別負(fù)責(zé)與議會(huì)關(guān)系、歐洲事務(wù)、發(fā)展和法語共同體等事務(wù)。

在法國的大區(qū)、省，中央政府設(shè)置大區(qū)長、省長及其附屬機(jī)構(gòu)。中央政府各部門在大區(qū)、省也設(shè)派駐機(jī)構(gòu)，一方面在業(yè)務(wù)上接受所屬部的領(lǐng)導(dǎo)和指揮；另一方面，接受所在地區(qū)的大區(qū)長或省長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助其開展工作，并各司其職。

三、德國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)

德國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)主要包括總理府及聯(lián)邦政府各部?？偫砀菂f(xié)助總理處理政務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)助聯(lián)邦總理處理日常具體工作，向聯(lián)邦總理匯報(bào)政策實(shí)施情況和各部工作情況，具體擬訂聯(lián)邦總理的決定并監(jiān)督實(shí)施，協(xié)調(diào)各部工作，籌備內(nèi)閣會(huì)議等。由默克爾任聯(lián)邦總理的總理府設(shè)三名國務(wù)部長，分別兼任聯(lián)邦與州事務(wù)協(xié)調(diào)專員、聯(lián)邦文化和傳媒事務(wù)專員和聯(lián)邦移民、難民和整合事務(wù)專員。

基本法和其他法律未對(duì)聯(lián)邦政府各部作出明確規(guī)定。由聯(lián)邦政府總理根據(jù)基本法授予的組織權(quán)按需設(shè)立?，F(xiàn)政府設(shè)有14個(gè)部：財(cái)政部，內(nèi)政部，外交部，國防部，經(jīng)濟(jì)技術(shù)部，勞工與社會(huì)事務(wù)部，司法部，糧食、農(nóng)業(yè)與消費(fèi)者保護(hù)部，環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，交通、建筑、城市事務(wù)部，家庭事務(wù)、老年公民、婦女與青年部，衛(wèi)生部，教育與研究部，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部。

四、美國聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)

美國聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)主要有總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)、內(nèi)閣各部、獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)和政府公司。

總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)的若干參謀機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱，相互之間獨(dú)立，主要協(xié)助總統(tǒng)履行職責(zé)，幫助總統(tǒng)獲得信息，致力于研究和解決國內(nèi)外的重要問題，提出可供考慮的方案?？偨y(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)主要有兩類：一是白宮辦公廳，負(fù)責(zé)處理總統(tǒng)的日常事務(wù)，與國會(huì)和其他行政機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、磋商，擬訂有關(guān)政策。白宮辦公廳內(nèi)設(shè)內(nèi)閣事務(wù)、公共聯(lián)絡(luò)、能源和氣候變化政策、醫(yī)療改革、立法事務(wù)、新聞秘書、政府事務(wù)等辦公室和國家安全顧問等官員；二是委員會(huì)和辦公室。截至2012年8月，奧巴馬任總統(tǒng)的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)，除白宮辦公廳外，設(shè)有副總統(tǒng)辦公室、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)、國家安全委員會(huì)、行政辦公室、行政管理和預(yù)算辦公室、國家毒品管制政策辦公室、科學(xué)技術(shù)政策辦公室和美國貿(mào)易代表辦公室。

美國憲法沒有直接規(guī)定“內(nèi)閣”這一機(jī)構(gòu)，按照慣例和憲法的間接規(guī)定，內(nèi)閣一般由總統(tǒng)、副總統(tǒng)和內(nèi)閣各部部長及若干內(nèi)閣級(jí)官員組成。目前內(nèi)閣有15個(gè)部（見表2）。

獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)與政府公司，根據(jù)國會(huì)通過的法律成立，主要處理內(nèi)閣各部事務(wù)以外的事務(wù)。如中央情報(bào)局、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)等。

此外，把全國50個(gè)州、關(guān)島、波多黎各和維爾京群島劃分為十個(gè)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)邦大區(qū)，第一到第十個(gè)大區(qū)的辦事處依次設(shè)在波士頓、紐約、費(fèi)城、亞特蘭大、芝加哥、達(dá)拉斯、堪薩斯城、丹佛、舊金山和西雅圖。各部及其司局和處多半在這些市設(shè)立大區(qū)辦事處。另外，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)也在全國各地設(shè)有為數(shù)眾多的辦事處。

表2 美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)

五、日本政府機(jī)構(gòu)

日本政府機(jī)構(gòu)主要有內(nèi)閣輔佐機(jī)構(gòu)、內(nèi)閣部門、內(nèi)閣直屬機(jī)構(gòu)。

內(nèi)閣輔佐機(jī)構(gòu)包括內(nèi)閣官房、內(nèi)閣法制局、人事院和復(fù)興廳。以內(nèi)閣官房長官為領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣官房直屬于內(nèi)閣，是日本總理大臣的輔佐機(jī)構(gòu)（相當(dāng)于辦公廳）；內(nèi)閣法制局負(fù)責(zé)法制事務(wù)；人事院掌管人事事項(xiàng)；2012年成立的復(fù)興廳負(fù)責(zé)災(zāi)后重建和核電站事故處理。

府和省是日本的基本國家行政組織。府即內(nèi)閣府，其所屬機(jī)構(gòu)是：宮內(nèi)廳、公正交易委員會(huì)、國家公安委員會(huì)、金融廳和消費(fèi)者廳。在府和廳，為執(zhí)行其掌管事務(wù)，設(shè)置官房及局作為府和廳的內(nèi)部部局；在官房及局內(nèi)，如有必要還可設(shè)置部。日本現(xiàn)有行政省11個(gè)（見表3）。根據(jù)《國家行政組織法》第三條，府或者省可以設(shè)置委員會(huì)和廳，作為外局（相對(duì)于府和省的內(nèi)局而言）。特別必要時(shí)，在法律規(guī)定大臣擔(dān)任其長官的委員會(huì)和廳內(nèi)，也可設(shè)置委員會(huì)和廳。委員會(huì)（或者行政委員會(huì)）是合議制行政機(jī)關(guān)，其長官為委員長，有的由大臣擔(dān)任（如國家公安委員會(huì)）。委員會(huì)依其事務(wù)的性質(zhì)，由具有專門知識(shí)者、國民各界代表和政治中立者等組成。廳對(duì)大量的固定事務(wù)（國稅廳、社會(huì)保險(xiǎn)廳、特許廳）、審判事務(wù)（海難審判廳）、業(yè)務(wù)性事務(wù)（林野廳、氣象廳、公安調(diào)查廳、海上保安廳）等不宜在本省內(nèi)部局處理的事務(wù)，在某種程度上依其職務(wù)性質(zhì)，可以獨(dú)立處理。

附屬機(jī)關(guān)，一是審議會(huì)等“合議制機(jī)關(guān)”，如內(nèi)閣府設(shè)置的國民生活審議會(huì)、稅制調(diào)查會(huì)等；二是設(shè)施等機(jī)關(guān)，如外務(wù)省研修所、文部科學(xué)省國立教育政策研究所；三是特別機(jī)關(guān)，如法務(wù)省設(shè)置的最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和區(qū)檢察廳等。

表3 日本中央政府組織

府、省、委員會(huì)、廳，可在其管轄的區(qū)域內(nèi)設(shè)置地方支部分局，作為中央在地方的行政機(jī)關(guān)，以分管其事務(wù)。如法務(wù)省在全國若干城市設(shè)有8個(gè)法務(wù)局、42個(gè)地方法務(wù)局等。

六、西方國家政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)

總的來看，西方國家政府機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了不同發(fā)展階段，各有特點(diǎn)。但各國政府架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制中也存在一些規(guī)律性的東西可以探討。

第一，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求，滿足政府履行職能的基本需要。在一定政府任期內(nèi)，政府機(jī)構(gòu)保持相對(duì)穩(wěn)定，但也要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。如法國中央政府的職權(quán)比較簡化，主要掌管內(nèi)政、外交、人事和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，因而變更比較頻繁。德國實(shí)行聯(lián)邦制，聯(lián)邦與州的職能有明確的劃分，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)制定政策、法律監(jiān)督和宏觀指導(dǎo)及一些特定的直接管理（如稅務(wù)、海關(guān)等），大量的行政管理由州與地方政府執(zhí)行，因此聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)比較簡單，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置也較為穩(wěn)定。由于憲法和法律未對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)目作明確規(guī)定，機(jī)構(gòu)設(shè)置、名稱等由總統(tǒng)和總理審定。

第二，綜合設(shè)置政府部門，實(shí)行大部門制。綜合設(shè)置政府部門是市場化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式。如美國聯(lián)邦內(nèi)閣15個(gè)部；英國除內(nèi)閣辦公廳和委員會(huì)外，內(nèi)閣部門一般20多個(gè)；法國中央政府除有關(guān)國家主權(quán)類的部門職能比較單一外，其他經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)事務(wù)類、教育文化類等部門的職能較多，目前有20個(gè)部。日本政府具有經(jīng)濟(jì)職能的行政機(jī)構(gòu)較多，但內(nèi)閣部門較精干，只設(shè)1府11個(gè)省。同時(shí)，為加強(qiáng)政府執(zhí)行力，有些國家設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)履行政府執(zhí)行職責(zé)，實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的適度分離，如英國中央政府設(shè)立大量執(zhí)行機(jī)構(gòu)履行執(zhí)行職能，有的國家在地方設(shè)置分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法律、政策在地方的執(zhí)行。

第三，特別重視設(shè)置決策研究咨詢機(jī)制和輔佐機(jī)構(gòu)。有些國家為協(xié)助政府首腦進(jìn)行科學(xué)決策，建立了比較規(guī)范的決策研究、咨詢機(jī)制，如美國總統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)，英國內(nèi)閣辦公廳下的內(nèi)閣秘書處和各種委員會(huì)、分委員會(huì)和專門小組，日本內(nèi)閣府為妥當(dāng)處理事務(wù)設(shè)置的合議制機(jī)關(guān)。

第四，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及其調(diào)整遵循法治原則。西方國家多實(shí)行“組織法定”原則，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限及其變更主要通過憲法（慣例）、法律來規(guī)范。如日本根據(jù)憲法制定了《內(nèi)閣法》、《國家行政組織法》、《內(nèi)閣府設(shè)置法》、《各省廳設(shè)置法》等，依法規(guī)范政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置；為加強(qiáng)災(zāi)后重建和核電站事故處理，日本國會(huì)制定《復(fù)興廳設(shè)置法》，日本政府依法設(shè)置主管“3·11”地震災(zāi)后重建和福島核電站事故處理的復(fù)興廳。

（作者系國家行政學(xué)院法學(xué)部教授）