● 譚景輝

也談編制管理的意義

● 譚景輝

編制管理是機(jī)構(gòu)編制部門的一項(xiàng)基本職能。但是對(duì)于編制管理重要性的認(rèn)識(shí)，看法并不一致，甚至出現(xiàn)了“編制根本沒(méi)用，納入預(yù)算管理才是根本出路”、“都實(shí)行聘用制了，編制可以取消了”等看法。本文結(jié)合工作實(shí)踐中的一些體會(huì)，談?wù)劸幹乒芾淼闹匾饬x。

一、編制是什么？

首先，編制是個(gè)“量”的概念，代表著可供運(yùn)用的執(zhí)政資源的有限性。社會(huì)對(duì)政府成本的承受能力無(wú)疑是有限的，超出一定的程度，“食之者眾、生之者寡”，必然會(huì)影響執(zhí)政的效能、阻礙社會(huì)發(fā)展，甚至可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。一直以來(lái)，黨和國(guó)家始終堅(jiān)持“精兵簡(jiǎn)政、厲行節(jié)約”，要求“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和編制增長(zhǎng)”，強(qiáng)調(diào)的就是量的控制和管理。單從這一點(diǎn)上看，編制管理首先是控制規(guī)模，但編制真正要控制的是人、財(cái)、物。編制在一定程度上只是人為創(chuàng)設(shè)的一個(gè)“符號(hào)”，是統(tǒng)籌人、財(cái)、物分配的管理活動(dòng)，用以衡量工作的投入和成本。

其次，編制是一個(gè)“質(zhì)”的概念，代表著國(guó)家機(jī)器運(yùn)行的質(zhì)量、效能。除了要控制總量和規(guī)模外，還要構(gòu)建盡可能科學(xué)合理、適應(yīng)政府管理活動(dòng)需要的組織框架和編制方案，把有限的編制資源，用在更重要、更關(guān)鍵、需求更迫切的地方。這些年來(lái)，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門的職能從過(guò)去相對(duì)單一地管機(jī)構(gòu)、管編制，慢慢發(fā)展為從“定職能”入手來(lái)定機(jī)構(gòu)、定編制，并延伸到對(duì)體制、機(jī)制的管理和創(chuàng)新。這說(shuō)明，隨著黨和國(guó)家建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，客觀形勢(shì)對(duì)編制管理“質(zhì)”的要求在不斷提高，人們對(duì)機(jī)構(gòu)編制的認(rèn)識(shí)在深化，機(jī)構(gòu)編制的內(nèi)涵在拓展。

那么，上述職能、機(jī)構(gòu)、體制、機(jī)制和編制有什么關(guān)系？

第一，編制決定政府履行職能的現(xiàn)實(shí)性。從工作實(shí)踐看，無(wú)論我們?cè)黾佣嗌倬幹七€是會(huì)覺(jué)得不夠用。執(zhí)政資源是有限的，政府只能重點(diǎn)投入那些必保的、社會(huì)需求比較迫切的職能和機(jī)構(gòu)，而有些職能則只可能是低水平保障和履行。

第二，沒(méi)有編制的機(jī)構(gòu)管理是空洞的、蒼白的。編制把各個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能、性質(zhì)、工作量以及在整個(gè)國(guó)家機(jī)器中的地位和重要性綜合起來(lái)后量化了。相對(duì)于機(jī)構(gòu)和職能而言，編制是“實(shí)”的。沒(méi)有編制的機(jī)構(gòu)管理容易導(dǎo)致管理無(wú)序。

第三，體制、機(jī)制對(duì)給多少編制以及給了編制以后發(fā)揮的實(shí)際作用有決定性的影響。職能、機(jī)構(gòu)、體制、編制、機(jī)制是渾然一體、不可分割的，我們面對(duì)一個(gè)機(jī)構(gòu)的時(shí)候，總是要問(wèn)它是干什么的（職能）、對(duì)上對(duì)下是什么關(guān)系（體制）、它有多大能量和實(shí)力（編制）、它的內(nèi)部怎么運(yùn)作的（機(jī)制），只有這樣，才算基本了解這個(gè)機(jī)構(gòu)。

再者，編制是一個(gè)“立體”的概念，它有結(jié)構(gòu)、層次。行政層級(jí)、各單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，管理幅度是否適當(dāng)、層次是否合理、管理重心是上移還是下移、權(quán)力責(zé)任是集中還是分散，很大程度都是通過(guò)機(jī)構(gòu)、編制配備來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。雖然現(xiàn)在對(duì)適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分、責(zé)任認(rèn)定、各類機(jī)構(gòu)的管理體制的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)不成熟、理性，但機(jī)構(gòu)編制作為權(quán)力、責(zé)任、各種行政資源的載體，一直都是劃分權(quán)力、責(zé)任和調(diào)整各種行政資源配置的重要工具和手段。

總之，機(jī)構(gòu)編制是用以控制黨政機(jī)構(gòu)總體規(guī)模，并對(duì)職能、機(jī)構(gòu)、編制、體制、機(jī)制等運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的積極調(diào)整、改造，提高政府工作質(zhì)量，調(diào)節(jié)政府工作力量配置與社會(huì)需求的矛盾，控制和緩解各個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)在的膨脹沖動(dòng)的手段和辦法。當(dāng)然，還需要反思我們的工作、改進(jìn)制度和方法。

二、預(yù)算能不能取代編制？

對(duì)于編制和預(yù)算的關(guān)系，通常認(rèn)為“編制是預(yù)算的前置管理”。如果說(shuō)編制和預(yù)算有一致目標(biāo)的話，那就是盡可能減少財(cái)政養(yǎng)人的支出占財(cái)政總支出的比例，把有限的財(cái)力更多的用在辦事上。也可以說(shuō)，在控制行政成本問(wèn)題上，編制是第一防線，預(yù)算是第二防線。目前，編制的控制口徑比預(yù)算要緊、要嚴(yán)一些。如果用預(yù)算代替編制，勢(shì)必面臨經(jīng)費(fèi)的分配標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。分配編制，職能是第一位的，是設(shè)機(jī)構(gòu)、分配編制的依據(jù)，管理者在評(píng)估的過(guò)程中所考慮的主要因素包含了機(jī)構(gòu)職能、性質(zhì)、地位、作用、工作量；財(cái)政不管職能和機(jī)構(gòu)，那么管理者在分配預(yù)算資金的過(guò)程中，各個(gè)部門劃撥資金的標(biāo)準(zhǔn)是什么，需要深入研究。

三、聘用制對(duì)編制管理是個(gè)挑戰(zhàn)？

對(duì)于大多數(shù)的地區(qū)和部門，編制都只是對(duì)機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)作了安排和限制，少數(shù)地方有一定的發(fā)展，對(duì)人員素質(zhì)也做了具體要求，但編制沒(méi)有否定過(guò)聘用制、雇員制，沒(méi)有規(guī)定編制不能用于雇員制、聘用制的員工，沒(méi)有限制用人單位具體用哪個(gè)人、不用哪個(gè)人，或者限制這個(gè)單位的人能不能實(shí)行聘用制、雇員制。聘用制、雇員制也可以占用編制。

當(dāng)然，編制和用人是有矛盾的，主要有兩個(gè)問(wèn)題：

一是影響引進(jìn)人才的問(wèn)題。有些地方、部門、單位編制滿了、“進(jìn)口”受限制，影響引進(jìn)優(yōu)秀人才。對(duì)此，應(yīng)一分為二看待。如果說(shuō)編制確實(shí)太少、單位的工作業(yè)務(wù)是社會(huì)所急需、財(cái)政的供養(yǎng)水平又可以承受，那么就應(yīng)該增加編制，或者從其他職能弱化的部門調(diào)劑；如果一方面養(yǎng)著一些閑人，一方面又反映人手不夠，那就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)更好地發(fā)揮編制管理的作用。引進(jìn)不了人才，更主要是內(nèi)部管理和“出口”問(wèn)題。不能把那些不愿干事、干不了事、不能勝任的人通過(guò)一定制度和機(jī)制淘汰出去，位置（編制）騰不出來(lái)，需要的人自然就進(jìn)不來(lái)。

二是同工不同酬問(wèn)題。當(dāng)前，確有“編外人”和“編內(nèi)人”同工不同酬，“編外人”比“編內(nèi)人”好用好管等反映。但要看到，即使取消了編制，沒(méi)了“編內(nèi)”、“編外”之分，還有“正式人員”和“非正式人員”的區(qū)別、“老人”和“新人”的區(qū)別。事實(shí)上，造成這些問(wèn)題的根源不是編制，而是編制背后的用人機(jī)制、分配機(jī)制，還有管理制度、作風(fēng)建設(shè)等。

在實(shí)踐中要防止把編制當(dāng)成“擋箭牌”。誰(shuí)都清楚，編制責(zé)任是別人的，管理責(zé)任是自己的。要善于抓住事物的本質(zhì)，切實(shí)防止用“編制不足”推卸責(zé)任，掩蓋管理不善、方法不當(dāng)、責(zé)任不到位、效能不高等問(wèn)題。

（作者系中央編辦三司副處長(zhǎng)）