◎ 本刊記者 黎林峰

素有“東方第一城”之稱的佳木斯，地處黑龍江、烏蘇里江和松花江匯流的三江平原腹地。8月，初秋的佳木斯碧空如洗，陽光下滔滔松花江奔流向前，萬頃良田里，沉甸甸的稻穗隨風搖曳，美不勝收。

佳木斯市不動產(chǎn)登記管理局局長楊新此刻卻無暇欣賞秋日的迷人美景，他目光堅定，若有所思地遙望秋色，思緒隨風飄得很遠很遠……

2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議通過的物權(quán)法，設(shè)專節(jié)規(guī)定了不動產(chǎn)登記制度，在總結(jié)中國不動產(chǎn)登記實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒西方國家先進立法經(jīng)驗，對不動產(chǎn)登記的法律效力、不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記程序、登記類型及登記錯誤的賠償責任等重要問題作出了明確規(guī)定，確立了中國不動產(chǎn)登記的基本結(jié)構(gòu)，標志著中國統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度的正式確立。然而，因為各種各樣的復(fù)雜因素影響，全國并未能形成統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記管理體制，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理組織機構(gòu)和管理體制實踐依然處于“摸著石頭過河”的階段。

2010年8月31日，佳木斯在全國范圍內(nèi)率先成立了“不動產(chǎn)登記管理局”，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在佳木斯破題。

黨委書記、局長 楊新

“市帶縣”形成規(guī)范化、信息化長效機制

楊新介紹說，佳木斯之所以能率先統(tǒng)一不動產(chǎn)登記管理，與之前大量扎實工作打下了堅實的基礎(chǔ)是密不可分的，尤其是“市縣聯(lián)機、以市帶縣”，大力推動房產(chǎn)管理規(guī)范化、信息化管理，形成規(guī)范化、信息化長效機制，從管理體制上提供了有力支撐。

佳木斯市不動產(chǎn)登記管理局的前身是佳木斯市房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場管理處，2002年，佳木斯在全國率先提出“以圖管房、測繪先行、網(wǎng)上運作、規(guī)范管理”新理念，開發(fā)應(yīng)用的《佳木斯房產(chǎn)圖文信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)》在全國首家通過建設(shè)部科技成果鑒定。2003年，被命名為全國首批規(guī)范化管理先進單位。2005年8月，全省規(guī)范化管理經(jīng)驗交流會在佳木斯市召開，針對全省13個地級市有9個已達到國家先進標準，而占管理覆蓋面80%以上的64個縣（市）規(guī)范化管理基本上沒有起步，信息化建設(shè)更是一片盲區(qū)的客觀實際，提出了“市帶縣”這個具有全局指導(dǎo)意義的前瞻性課題，要求佳木斯利用規(guī)范化信息化優(yōu)勢，發(fā)揮示范帶動作用，全面提升所屬縣（市）水平，并為全省提供經(jīng)驗。試點的目標原則是：“規(guī)范化管理不留一個死角，信息化建設(shè)不漏一個縣（市），數(shù)字化采集不漏掉一條信息”。

2005年12月2日，省廳印發(fā)了《關(guān)于在佳木斯市進行房地產(chǎn)交易與登記規(guī)范化管理試點工作的通知》。2006年2月14日，佳木斯市政府印發(fā)了試點工作實施方案及考核標準，同時成立了由主管市長任組長，省廳房產(chǎn)處和佳木斯市房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場管理處主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面落實“市帶縣”試點工作。

楊新告訴記者，當時試點工作最大的難點是起點高、期望值大，沒有可供借鑒的經(jīng)驗。佳木斯市所轄六縣（市）中有三個縣是國家級貧困縣，基礎(chǔ)差、底子薄，資金短缺。大部分縣（市）仍是手工操作，準確率低、隨意性大、檔案管理無序、要件審查不嚴。部分縣（市）對試點工作認識不足，陳舊的思維慣勢束縛了試點工作開展。

試點工作得到了當時的省建設(shè)廳、佳木斯市和所屬縣（市）政府的大力支持。省廳領(lǐng)導(dǎo)先后四次專程赴佳木斯市精心部署并現(xiàn)場指導(dǎo)。佳木斯市市長李海濤在十四屆人大一次會議上作的政府工作報告中，提出了“做好房地產(chǎn)聯(lián)機備案試點工作，有效控制房地產(chǎn)市場”和“規(guī)范房地產(chǎn)二級市場及其交易行為”的新要求。佳木斯市政府主管市長親自主持召開了市屬六縣（市）主管縣（市）長、房產(chǎn)局長參加的試點工作會議，貫徹落實試點工作。各縣（市）領(lǐng)導(dǎo)積極響應(yīng)，迅速召開政府常務(wù)會議，專題聽取試點工作匯報，研究解決實際問題。處主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊，深入到各縣（市）房產(chǎn)局研究制定試點工作實施方案，針對各縣（市）實際情況分別提出推進工作具體意見和要求。

為解決試點工作啟動資金問題，佳木斯提出了“財政撥一點，市產(chǎn)權(quán)處援助一點，縣（市）局自籌一點”一攬子資金解決方案，主動與各縣（市）政府領(lǐng)導(dǎo)溝通，經(jīng)過鍥而不舍的努力，試點工作啟動資金基本得到解決。富錦市試點工作資金由計劃的20多萬元追加到100余萬元，湯原、樺川、樺南等國家級貧困縣投資也都在20萬元以上。

此外，根據(jù)各縣（市）具體困難，市局還提供了無償援助，將投資300多萬元開發(fā)的《佳木斯房產(chǎn)圖文信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)》軟件無償提供給六縣（僅此一項，可為每個縣節(jié)省資金15萬元），將價值40余萬元的檔案密集柜無償贈送給4個縣（市），并為特困縣（市）購置了價值20多萬元的計算機、數(shù)碼相機等設(shè)備。

2010年8月31日，經(jīng)佳木斯市委常委會議研究決定，同意市房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場管理處更名為市不動產(chǎn)登記管理局。圖為黨委書記、局長楊新陪同張書濱副市長共同揭牌

2007年9月3日，全省房地產(chǎn)交易與權(quán)屬登記規(guī)范化管理市帶縣現(xiàn)場會在佳木斯召開

同時，選擇基礎(chǔ)工作較好的富錦市和基礎(chǔ)工作較弱的樺南縣作為試點中的“試點”，抓兩頭帶中間，派出專人深入實地指導(dǎo)、傳授經(jīng)驗、組織培訓(xùn)。創(chuàng)辦了《規(guī)范化管理試點工作簡報》，每月一期，發(fā)至建設(shè)部、省建設(shè)廳、各縣政府、房產(chǎn)局，對試點工作進行專題報導(dǎo)，發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，形成濃厚的試點輿論氛圍，有力地推動了試點工作全面開展。

針對各縣（市）專業(yè)人才匱乏的實際，采取集中培訓(xùn)和以干代訓(xùn)相結(jié)合的方法，組織了測繪、計算機、商品房聯(lián)機備案操作系統(tǒng)等專業(yè)人員培訓(xùn)。處領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)專業(yè)技術(shù)人員，深入各縣（市）現(xiàn)場指導(dǎo)62天次，軟件工程師與外縣科工作人員常年深入各縣（市）蹲點培訓(xùn)、現(xiàn)場演示、實地操作、答疑解惑，累計培訓(xùn)210天680人次。通過試點工作，為各縣（市）強化培訓(xùn)了業(yè)務(wù)技術(shù)骨干，初步形成了一支適應(yīng)信息化建設(shè)、規(guī)范化管理的專業(yè)人才隊伍。

重視發(fā)揮專家的作用，邀請專家駐地調(diào)研，巡回指導(dǎo)，重視標準規(guī)范的建立，對市縣聯(lián)機數(shù)據(jù)采集內(nèi)容、數(shù)據(jù)傳輸方式、統(tǒng)計分析方法、成果表現(xiàn)形式均做出了明確規(guī)定，為市縣聯(lián)機信息平臺的成功開發(fā)與應(yīng)用奠定了堅實的基礎(chǔ)。

通過上下齊心協(xié)力共同努力，“市縣聯(lián)機、以市帶縣”的試點工作卓有成效，佳木斯市所屬六縣（市）全部實現(xiàn)了國家規(guī)范化管理達標單位。其中富錦市被命名為國家規(guī)范化管理先進單位。同江也已正式申報國家規(guī)范化管理先進單位。

通過實施人才戰(zhàn)略和專業(yè)培訓(xùn)，解決了人才匱乏的當務(wù)之急。專業(yè)人員依靠登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐，辦事效率明顯提高，登記辦證由過去的10多天甚至20多天多次往返，到現(xiàn)在要件齊全當天取證，準確率達99%。

規(guī)范化的管理工作促進了各縣（市）房產(chǎn)局社會化服務(wù)意識的提升，樹立了“人人是窗口，個個塑形象”的服務(wù)理念，各縣（市）房產(chǎn)局堅持以人為本，實行“四個一”、“一站式”服務(wù)，設(shè)置了業(yè)務(wù)咨詢臺、業(yè)務(wù)導(dǎo)辦員，采取了對招商引資、企業(yè)改制項目特事特辦，對弱勢群體登門服務(wù)的親情化服務(wù)等便民措施，極大地方便了人民群眾，滿意率提高到96%以上。贏得了市民廣泛贊譽，面貌煥然一新。

各縣（市）信息化建設(shè)從“零”起步，發(fā)展成為集房地產(chǎn)測繪、市場監(jiān)管、數(shù)字檔案、權(quán)屬網(wǎng)絡(luò)登記、商品房聯(lián)機備案、社會化應(yīng)用等諸多功能于一體的綜合性房地產(chǎn)信息管理體系?！斗康禺a(chǎn)市縣聯(lián)機信息平臺》的成功搭建，實現(xiàn)了對各類房地產(chǎn)數(shù)據(jù)進行廣泛采集、適時統(tǒng)計和科學(xué)分析，房地產(chǎn)市場走勢的準確判斷，權(quán)屬登記動態(tài)的實時掌握，為房產(chǎn)市場預(yù)警預(yù)報和政府宏觀調(diào)控提供可靠的數(shù)據(jù)支持。

探索“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記”模式

更為難能可貴的是試點工作對“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記”進行了有益地探索。楊新認為，房屋是城市的重要資源和維系社會經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。如何深入貫徹《物權(quán)法》，搶占不動產(chǎn)“房地統(tǒng)一登記”先機，信息化建設(shè)規(guī)范化管理的成敗，對實現(xiàn)登記中“地隨房轉(zhuǎn)”的實踐探索，將起到至關(guān)重要的作用。

試點工作中，佳木斯著重開展了內(nèi)外業(yè)修測補圖，進一步完善了“三庫一表”數(shù)據(jù)信息，《佳木斯房產(chǎn)圖文信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)》再次顯現(xiàn)出成果應(yīng)用社會化的功能——用圖形庫對照數(shù)據(jù)庫，可調(diào)出該區(qū)域內(nèi)的房屋現(xiàn)狀，已登記的、未登記的、臨時建筑、違章建筑等，圖上一目了然。對于沒有登記發(fā)證的房屋，依圖找房，上門登記，對符合登記發(fā)證條件的，可以通過遠程辦公系統(tǒng)直通車，現(xiàn)場受理當即發(fā)證；對不符合發(fā)證條件的，通過現(xiàn)場調(diào)查、錄入信息，納入系統(tǒng)登記監(jiān)管，為下一步房、地統(tǒng)一登記搭建了信息平臺。系統(tǒng)具有強大功能，只要將房屋產(chǎn)籍圖與土地地籍圖信息關(guān)聯(lián)，就可自動生成房屋所有權(quán)面積和土地使用權(quán)分攤面積，從而實現(xiàn)“房、地統(tǒng)一登記”“兩證合一”的目的，確立了“地隨房轉(zhuǎn)”的主導(dǎo)地位，同時也為全國性房屋普查奠定了基礎(chǔ)。

楊新表示，對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的思考緣來已久，不動產(chǎn)登記，不但對于明確物權(quán)歸屬、發(fā)揮物的效用、保護權(quán)利人合法權(quán)益、維護市場經(jīng)濟秩序具有十分重要的意義，而且是政府進行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和城鄉(xiāng)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，占據(jù)十分重要的地位。尤其是近年來，隨著房地產(chǎn)市場交易的活躍，不動產(chǎn)物權(quán)變動頻繁，物權(quán)登記作用愈發(fā)突出?！爱斍?，我國不動產(chǎn)物權(quán)變動制度是一個龐大而且錯綜復(fù)雜的體系，政出多門、分散登記，已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，”楊新說，“2007年出臺的《物權(quán)法》，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法提供了方向和原則性規(guī)定。專家學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，特別是統(tǒng)一登記機構(gòu)的設(shè)立，提出了不少建設(shè)性的意見和主張。而不動產(chǎn)統(tǒng)一登記實踐一直以來幾乎是一片空白，無先例可循。”

楊新認為，佳木斯關(guān)鍵是緊緊抓住了深化全省試點的歷史性機遇，基于對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理的思考，結(jié)合貫徹落實《物權(quán)法》、《房屋登記辦法》相關(guān)規(guī)定，總體規(guī)劃了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實施對策；1.實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記，2.實現(xiàn)房屋、構(gòu)筑物統(tǒng)一登記，3.逐步實現(xiàn)建筑物、土地統(tǒng)一登記。借助全省試點，大力推動房屋登記規(guī)范化、信息化的時機，大膽進行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記探索性實踐，2009年，積極穩(wěn)妥地理順了集體土地上房屋登記城鄉(xiāng)一體化，授權(quán)郊區(qū)房屋登記機構(gòu)開展集體土地上的房屋登記，由市局統(tǒng)一審核、記載登記簿和發(fā)證。2010年，由市政府向全市發(fā)布了《關(guān)于開展建筑物、構(gòu)筑物登記的公告》，一是對市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)筑物現(xiàn)狀進行全面普查，現(xiàn)場勘查測繪，將構(gòu)筑物形狀、面積、用途、產(chǎn)權(quán)等信息錄入圖形庫和數(shù)據(jù)庫，實行信息化管理。二是對構(gòu)筑物登記范圍、圖形測繪、拍照以及技術(shù)參數(shù)等關(guān)鍵要素進行科學(xué)界定。三是對申請符合登記條件的構(gòu)筑物，進行嚴格審查，不但可以辦理所有權(quán)登記，而且可以辦理他項權(quán)登記。

松花江晨曦 黎林峰/攝

楊新告訴記者，到目前為止，各類構(gòu)筑物登記、發(fā)證已完成102件，抵押登記5件，有力地促進了構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)市場流通，為企業(yè)融資創(chuàng)造了條件。

深化全省試點工作得到了佳木斯市委、市政府的肯定和支持。2010年8月31日，經(jīng)市委常委會研究，將原“佳木斯房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場管理處”更名為“佳木斯市不動產(chǎn)登記管理局”，由二級單位升格為市委、市政府直屬單位，為繼續(xù)推進試點、實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供了體制保障和良好環(huán)境。 2011年，佳木斯市不動產(chǎn)登記管理局認真整理和采集樓盤土地宗地信息，建立了房、地產(chǎn)籍圖形庫、數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了房、地圖文信息無縫連接，房、地數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)的綜合信息，為將來房、地統(tǒng)一登記奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造先決條件。

2011年6月16日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部房地產(chǎn)市場監(jiān)管司致函黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳：“這項工作，符合《物權(quán)法》、《房屋登記辦法》確立的不動登記體制改革的基本原則和；總體方向。為此，經(jīng)研究，同意佳木斯規(guī)范化試點列入我司試點城市聯(lián)系名單”。同時指出：“希望你廳繼續(xù)加強指導(dǎo)，拓展試點工作內(nèi)容，進一步探索、完善不動產(chǎn)登記體系，加快制度建設(shè)，建立健全房地產(chǎn)信息平臺，提升規(guī)范化管理水平，在全國范圍內(nèi)發(fā)揮試點示范效應(yīng)”。

任重道遠，上下求索

從中國不動產(chǎn)登記制度的建立與發(fā)展來看，中國的登記制度存在諸多先天不足：統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記管理體制尚未建立起來；雖然有了《物權(quán)法》，但不動產(chǎn)登記的法律效力并不明確；不動產(chǎn)范疇寬泛，不動產(chǎn)登記的種類尚不健全；登記機關(guān)組織機構(gòu)模式及工作制度的不完善，等等。佳木斯的不動產(chǎn)登記既然已經(jīng)破題，未來如何繼續(xù)走下去？以一個地級市的探索嘗試，如何撬動全國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理體制機制的發(fā)展與完善？

楊新表示，組建不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)，整合了資源、發(fā)揮了優(yōu)勢。時不我待，登記機構(gòu)應(yīng)樹立緊迫感，用規(guī)范的業(yè)務(wù)管理，全面的信息資源，精干的職工團隊，創(chuàng)造性的工作業(yè)績贏得地方政府的認可和信賴。

應(yīng)分階段積極穩(wěn)妥推進機構(gòu)整合，房屋、土地先行合署辦公登記，逐步過渡到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。在房屋、土地、森林、海域等管理部門體制不變的情況下，將不動產(chǎn)登記從宏觀管理職能分離出來，由地方政府組建不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)，實現(xiàn)一個窗口登記，一套資料傳遞，一個記載登簿，一本房地權(quán)證。

應(yīng)加快地理信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)以圖管理不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。地理信息系統(tǒng)是不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)性工作，房屋、土地、林地、草地、灘涂等不動產(chǎn)權(quán)屬界址，都可以在GIS地圖上找到唯一確定的坐標。拓寬GIS技術(shù)的應(yīng)用，房屋登記機構(gòu)大有作為。按照現(xiàn)行法律政策，積極開展農(nóng)村房屋登記，建筑物、構(gòu)筑物登記，通過地上定著物的登記，進行修測補測，廣泛采集土地、林地、草地等信息，建立全面的綜合數(shù)據(jù)平臺，為統(tǒng)一登記機構(gòu)的設(shè)立創(chuàng)造條件。

應(yīng)內(nèi)強素質(zhì)，外樹形象，營造探索不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的良好環(huán)境。統(tǒng)一登記對人員的素質(zhì)要求更高，工作責任更大，要進一步推行“登記官”、“持證上崗”制度，使每一名登記審查工作人員都成為精英骨干。將規(guī)范化管理作為強化業(yè)務(wù)建設(shè)的抓手，使標準、流程、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的銜接得到優(yōu)化提升。發(fā)揮信息平臺作用，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息分析，使登記機構(gòu)成為地方政府決策的可靠幫手。前瞻性地探討不動產(chǎn)統(tǒng)一登記理論與實踐的難點、熱點問題，有條件的市縣可以通過組織論壇交流觀點和經(jīng)驗，同時擴大此項工作的影響力。

佳木斯之晨 黎林峰/攝