劉玉杰，謝亞偉

摘要：結(jié)合當(dāng)前鐵路概算編制辦法，從征拆費(fèi)用類別界定、征拆范圍界定、征拆數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)原因等方面分析高鐵征拆費(fèi)用普遍超概現(xiàn)象，最后探討了高鐵項(xiàng)目征拆概算控制措施，提出了改進(jìn)鐵路概算編制辦法的意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：高速鐵路；征地拆遷；概算控制

中圖分類號(hào)：F810.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）21-0094-02

中國(guó)中長(zhǎng)期規(guī)劃快速客運(yùn)網(wǎng)總里程達(dá)5萬(wàn)公里以上，2003年以來(lái)，中國(guó)開(kāi)通或正在建設(shè)的高速鐵路項(xiàng)目已達(dá)2.11萬(wàn)公里[1]。征地拆遷作為高鐵建設(shè)項(xiàng)目的先行工作和重要造價(jià)組成部分，做好征拆費(fèi)用控制非常必要。

一、高鐵項(xiàng)目征拆工作現(xiàn)狀

高鐵項(xiàng)目征拆工作具有如下特點(diǎn)：一是線性工程，跨越不同行政區(qū)域，征拆政策各異；二是征拆工作牽涉到環(huán)保、鐵路安全、被拆遷人利益等問(wèn)題，拆遷范圍界定比較困難；三是征拆費(fèi)用占項(xiàng)目總投資比例逐年增大，有的可達(dá)40%或更多；四是征拆費(fèi)用超概現(xiàn)象普遍，概算需要不斷調(diào)高；五是征拆工作對(duì)工程進(jìn)度影響大，往往打亂施工組織設(shè)計(jì)或者拖延工期；六是征拆工作對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響大，容易引發(fā)群體性或上訪事件。

鑒于此，鐵道部一是對(duì)高鐵項(xiàng)目征拆費(fèi)用不按概算封頂，據(jù)實(shí)審批；二是一般將新建高鐵項(xiàng)目由地方政府統(tǒng)征統(tǒng)遷，征拆費(fèi)用由地方承擔(dān)并作為資本金入股。

二、征拆費(fèi)用所包括的類別

鐵道部與地方省市就高鐵建設(shè)項(xiàng)目要簽訂《部省紀(jì)要》，這是指導(dǎo)征拆工作的綱領(lǐng)性文件，規(guī)定征拆工作的組織形式、有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用分擔(dān)及雙方權(quán)責(zé)等事項(xiàng)。例如石武客專建設(shè)項(xiàng)目河南段《部省紀(jì)要》規(guī)定“鐵道部負(fù)責(zé)工程建設(shè)，河南省以征地拆遷費(fèi)用為限出資，依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)雙方認(rèn)定后作為河南省出資的資本金計(jì)入股份”。 但哪些類別計(jì)入征拆費(fèi)用仍需探討，否則很容易就出資范圍產(chǎn)生異議。

根據(jù)鐵道部2006年頒布的《鐵路基本建設(shè)工程設(shè)計(jì)概（預(yù)）算編制辦法》（鐵建設(shè)[2006]113號(hào)）[2]，鐵路建設(shè)項(xiàng)目總投資按照不同工程和費(fèi)用類別劃分四部分，共十六章34節(jié)，其中第一章為拆遷及征地費(fèi)用。按投資構(gòu)成劃分，第一章包括建筑工程費(fèi)和其他費(fèi)兩種費(fèi)用：建筑工程費(fèi)涵蓋改移道路、砍伐挖根、管線路防護(hù)和既有建筑物拆除后的垃圾清運(yùn)，即拆遷工程；其他費(fèi)為土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)，指為進(jìn)行鐵路建設(shè)需征用土地所應(yīng)支付的土地征用補(bǔ)償費(fèi)（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅）、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、用地勘界費(fèi)等。拆遷補(bǔ)償費(fèi)指被征用土地上的房屋及附屬構(gòu)筑物、城市公共設(shè)施等遷建補(bǔ)償費(fèi)等，具體包括建筑物、道路、通訊線路和電力線路等四分項(xiàng)，后兩分項(xiàng)也常稱為三電遷改。三電遷改指鐵路建設(shè)項(xiàng)目路（內(nèi)）外電力線路遷改；路（內(nèi)）外通信、信號(hào)、有線廣播、電視線路等遷改及有關(guān)設(shè)施電磁防護(hù)；無(wú)線設(shè)備的電磁防護(hù)改造以及上述遷改所引起的相關(guān)改造。三電遷改費(fèi)用是否納入征拆費(fèi)用而由地方出資容易引起糾紛，需在《部省紀(jì)要》中予以明確，例如京滬高鐵《部省紀(jì)要》就明確三電遷改費(fèi)用由地方承擔(dān)，而鄭西、武廣、石武等高鐵項(xiàng)目在《部省紀(jì)要》中則明確三電遷改的工料機(jī)費(fèi)用不在地方出資范圍。

當(dāng)前征地補(bǔ)償不再分為土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，而是按照國(guó)務(wù)院核定的區(qū)片地價(jià)，此外還要支付青苗費(fèi)和失地農(nóng)民社保費(fèi)。另外還需界定森林植被恢復(fù)費(fèi)、林業(yè)查驗(yàn)評(píng)估費(fèi)、壓覆礦藏補(bǔ)償費(fèi)等是否納入征拆費(fèi)用。森林植被恢復(fù)費(fèi)是指按照有關(guān)規(guī)定繳納的所征用林地的植被恢復(fù)費(fèi)用，現(xiàn)計(jì)列在鐵路概算第十一章其他費(fèi)用中的建設(shè)項(xiàng)目前期工作費(fèi)項(xiàng)下[2]。例如石武高鐵項(xiàng)目就將森林植被恢復(fù)費(fèi)、林業(yè)查驗(yàn)評(píng)估費(fèi)納入征拆費(fèi)用，而《部省紀(jì)要》則明確壓覆李梁店煤礦補(bǔ)償費(fèi)不在地方出資范圍。

三、拆遷范圍的界定

高鐵項(xiàng)目有以下幾種拆遷范圍需要界定。

1.征地紅線界定的征拆范圍。高鐵項(xiàng)目征地紅線寬度橋梁段是18米，路基段一般約40米～60米，站場(chǎng)范圍視設(shè)計(jì)而定，另外電力、通訊、信號(hào)、信息等四電工程用地分布在線路兩側(cè)。一般高鐵項(xiàng)目都將征拆范圍設(shè)定在征地紅線內(nèi)。對(duì)于線外臨近學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等敏感點(diǎn)，在產(chǎn)權(quán)人提出拆遷要求的前提下，建設(shè)單位一事一議，首先考慮安置聲屏障等工程措施，然后考慮功能置換，最后考慮拆遷措施。

2.噪聲和振動(dòng)等環(huán)保要求的紅線外拆遷范圍。概算一般將距軌道外線中心30米內(nèi)的房屋都納入拆遷范圍，征地仍限于紅線，京滬、滬杭等高鐵項(xiàng)目就是按照該范圍拆遷的。在執(zhí)行過(guò)程中存在如下問(wèn)題，一是線外土地補(bǔ)償問(wèn)題，概算中沒(méi)有計(jì)列線外土地補(bǔ)償費(fèi)用，但既然拆遷就需對(duì)住戶進(jìn)行安置，地方政府所發(fā)生的安置用地費(fèi)用仍會(huì)要求鐵路方承擔(dān)；二是線外土地產(chǎn)權(quán)不在鐵路方，鐵路方無(wú)法制約地上再建構(gòu)筑物。

3.鐵路安全距離要求的拆遷范圍。國(guó)務(wù)院令第430號(hào)《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》規(guī)定了鐵路線路安全保護(hù)區(qū)，從鐵路線路路基坡腳、路塹坡頂及橋梁外側(cè)起，城市市區(qū)內(nèi)不少于8米、城市郊區(qū)內(nèi)不少于10米、農(nóng)村內(nèi)不少于12米。鐵路保護(hù)區(qū)內(nèi)不得新建建筑物、構(gòu)筑物。有的高鐵項(xiàng)目將此安全保護(hù)區(qū)距離作為拆遷范圍。該條例還規(guī)定不能在鐵路線路一定區(qū)域內(nèi)抽地下水、采砂、堆放易燃易爆品等，為此，線路兩側(cè)一些廠礦或者加油站等需拆遷或者保護(hù)，而所發(fā)生費(fèi)用是否屬于征拆費(fèi)用而由地方承擔(dān)也常引起異議。

4.還要確認(rèn)跨越征拆界限的廠礦企業(yè)是否需要整體搬遷。很多情況下，廠礦企業(yè)只要局部拆遷就可以了，但是產(chǎn)權(quán)人要求整體拆遷補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)轿缓蟛⒉蝗坎鸪?，造成征拆資金流失。

鑒于以上情況，高鐵建設(shè)項(xiàng)目征拆概算范圍與實(shí)施范圍很難對(duì)上，征拆投資控制沒(méi)有切實(shí)的概算基準(zhǔn)。

四、征拆賠付數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)

1.地上附著物數(shù)量要比設(shè)計(jì)調(diào)查數(shù)量大。這里有三種情況，一種是自然的增加或者設(shè)計(jì)調(diào)查漏項(xiàng)，例如村民蓋房、屋內(nèi)設(shè)施、新架線路等，特別是電力、通訊等地下線路設(shè)計(jì)調(diào)查容易漏項(xiàng)，有的項(xiàng)目三電遷改數(shù)量超過(guò)設(shè)計(jì)調(diào)查數(shù)量的一倍以上，這都需要據(jù)實(shí)補(bǔ)償；另一種是搶種搶建，按規(guī)定應(yīng)不予補(bǔ)償，但由于搶種搶建發(fā)生在土地征用公告之前，實(shí)務(wù)中對(duì)搶種搶建要專項(xiàng)處理；第三種是設(shè)計(jì)變更造成重復(fù)征地，例如石武客專河南段北線四電用地68處在項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)就進(jìn)行了征地，但后來(lái)設(shè)計(jì)變更用地26處。

2.邊角地、夾心地補(bǔ)償。邊角地和夾心地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，通常從不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)中支出。不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)一般不超過(guò)征拆費(fèi)用的2%，但石武高鐵等項(xiàng)目達(dá)到4%。對(duì)于大塊邊角地和夾心地，不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)不足以補(bǔ)償?shù)模山ㄔO(shè)單位報(bào)鐵道部批準(zhǔn)另行補(bǔ)償。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高。一般有三個(gè)方面，一是土地區(qū)片地價(jià)調(diào)整造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，按照規(guī)定，土地區(qū)片地價(jià)二三年可以調(diào)整；二是城市規(guī)劃區(qū)擴(kuò)張?jiān)斐煞课菪再|(zhì)的變動(dòng)；三是房?jī)r(jià)及其他物價(jià)逐年提高。

4.稅費(fèi)的增加。一是耕地占用稅，2007年12月1發(fā)布的國(guó)務(wù)院第511號(hào)令《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》，規(guī)定鐵路線路用地耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)為2元/平方米；二是耕地開(kāi)墾費(fèi)，國(guó)土部規(guī)定耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)只能在省內(nèi)解決，有些土地資源非常緊張的省份如河南等，耕地開(kāi)墾費(fèi)已達(dá)3萬(wàn)元～4萬(wàn)元/畝；三是失地農(nóng)民的社保費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)各地不一，但逐年提高是大趨勢(shì)。

五、征拆概算控制措施

征拆費(fèi)用控制是一個(gè)煩瑣復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這里分為前期、實(shí)施期間和后期三個(gè)階段簡(jiǎn)要論述征拆費(fèi)用控制措施。

1.前期征拆概算控制措施。（1）要簽訂操作性強(qiáng)的《部省紀(jì)要》，商定征拆范圍、標(biāo)準(zhǔn)、組織模式、費(fèi)用分擔(dān)等，特別是對(duì)三電遷改、壓覆礦藏、改路改渠、森林植被恢復(fù)費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)等事項(xiàng)界定要明確。（2）征拆數(shù)量設(shè)計(jì)調(diào)查要準(zhǔn)確。要?jiǎng)討B(tài)確認(rèn)征拆面積、性質(zhì)和類別，廠礦企業(yè)是否整體拆遷，電力、通信等三電遷改數(shù)量，特別是把準(zhǔn)地下線路數(shù)量。（3）征拆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)概算要打足。對(duì)于特殊拆遷要現(xiàn)場(chǎng)核查，認(rèn)真核算，逐一認(rèn)定。（4）對(duì)線路走向和征拆范圍要做好保密工作，防止搶種搶建。

2.實(shí)施期間征拆概算控制措施。（1）勘察定界和附著物清點(diǎn)工作要同時(shí)進(jìn)行，盡快完成。附著物清點(diǎn)要建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、國(guó)土部門、縣鄉(xiāng)村各級(jí)政府、產(chǎn)權(quán)人現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)簽字。進(jìn)地過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)漏登漏記附著物，上述幾方要聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)。（2）已補(bǔ)償構(gòu)筑物拆除要徹底。（3）進(jìn)地后施工單位要守土有責(zé)，杜絕新建構(gòu)筑物侵限而造成二次賠償。（4）特殊附著物要采取先協(xié)商、協(xié)商不成再評(píng)估的補(bǔ)償方式。要公開(kāi)招標(biāo)選定評(píng)估單位，嚴(yán)格評(píng)估程序，避免評(píng)估結(jié)果受到外部影響。

3.后期征拆概算控制措施。（1）建設(shè)單位要對(duì)征拆費(fèi)用及時(shí)驗(yàn)工計(jì)價(jià)，盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，動(dòng)態(tài)控制征拆概算。（2）審計(jì)工作要及時(shí)跟上，切實(shí)讓審計(jì)起到警示作用。（3）認(rèn)真做好技術(shù)總結(jié)，對(duì)鐵路概算編制提出改進(jìn)意見(jiàn)。在此提出如下三個(gè)建議：一是鑒于三電遷改主要發(fā)生工料機(jī)等工程費(fèi)用，建議將三電遷改與改移道路、管線路防護(hù)等并列在概算第一章中的建筑工程費(fèi)；二是森林植被恢復(fù)費(fèi)是征用林地所支付補(bǔ)償費(fèi)用，建議在概算編制中將森林植被恢復(fù)費(fèi)從前期工作費(fèi)項(xiàng)下轉(zhuǎn)入第一章其他費(fèi)項(xiàng)下土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)；三是林業(yè)查驗(yàn)評(píng)估費(fèi)可以明確為一種勘察定界費(fèi)用計(jì)入第一章其他費(fèi)項(xiàng)下土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)。

六、結(jié)束語(yǔ)

高鐵建設(shè)項(xiàng)目征拆工作要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，努力做好征拆費(fèi)用控制工作，有關(guān)鐵路建設(shè)概算編制也要不斷調(diào)整完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]安國(guó)棟.中國(guó)高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理[J].中國(guó)鐵路，2010，(10).

[2]鐵建設(shè)[2006]113號(hào).鐵路基本建設(shè)工程設(shè)計(jì)概(預(yù))算編制辦法[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2006.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]