程 虹，范寒冰，羅 英

(武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，湖北武漢430072)

一、問題的提出

政府的質(zhì)量管理是一個(gè)社會(huì)質(zhì)量安全得到有效控制的重要因素。不同的體制設(shè)計(jì)與運(yùn)行，又是政府質(zhì)量管理有效性的基礎(chǔ)。近年來，尤其是2008年爆發(fā)的“三聚氰胺問題奶粉”事件，一直到2012年4月爆發(fā)的“鉻超標(biāo)問題膠囊”事件，都暴露出我國政府對(duì)質(zhì)量安全缺乏有效的控制。更值得分析的是，“鉻超標(biāo)問題膠囊”事件，是發(fā)生在2008年后我國政府不斷強(qiáng)化質(zhì)量安全監(jiān)管行為，包括制定更為嚴(yán)格的法律，加大政府質(zhì)量安全管理部門的機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)裝備的投入，實(shí)施更為密集的專項(xiàng)治理等多項(xiàng)措施之后的。即使如此，我國的質(zhì)量安全問題及其隱患，并沒有得到遏制。基于這一現(xiàn)實(shí)可以判斷，只是一味地加強(qiáng)政府自身的監(jiān)管行為，而不著力于研究和思考行為背后的質(zhì)量體制問題，并不是解決我國質(zhì)量安全現(xiàn)實(shí)壓力的有效路徑。與我國主要以加強(qiáng)政府質(zhì)量監(jiān)管行為不同的是，美國食品與藥品物管理局(Food and Drug Administration，F(xiàn)DA)、消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)(Consumer Product Safety Administration，CPSC)等幾個(gè)主要的聯(lián)邦政府質(zhì)量安全管理部門，2010年所配備的總?cè)藬?shù)僅26727人，尚不及同一年份我國質(zhì)量綜合管理部門全系統(tǒng)21萬人的12.7%.。美國作為世界最大的經(jīng)濟(jì)體和進(jìn)口市場(chǎng)，其監(jiān)管的產(chǎn)品數(shù)量、進(jìn)出口的總量都要遠(yuǎn)大于我國，但監(jiān)管的有效性卻明顯更優(yōu)。導(dǎo)致這一差距的原因當(dāng)然有很多，但是決定行為背后的根本原因還是制度設(shè)計(jì)(North，1980)［1］。美國的政府質(zhì)量管理體制，無疑是決定政府監(jiān)管有效性的最重要前提。因此，通過對(duì)美國政府質(zhì)量管理體制的實(shí)證分析和研究，有利于從中尋找政府質(zhì)量管理體制的一般性規(guī)律，探索決定政府質(zhì)量管理行為有效性的制度條件，從而通過吸收和借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，提升我國政府質(zhì)量管理體制的科學(xué)性，支撐更為有效的質(zhì)量安全監(jiān)管行為。

近年來，基于比較研究的需要，國內(nèi)出現(xiàn)了多篇研究美國政府質(zhì)量管理體制的文獻(xiàn)，研究主要集中在如下一些方面:第一，大量的文獻(xiàn)主要是實(shí)證性地介紹美國政府質(zhì)量管理體制的設(shè)置和運(yùn)行。王耀中(2005)從行政監(jiān)管和社會(huì)管制的角度研究了食品安全監(jiān)管權(quán)的橫向和縱向配置，分析了美國食品安全監(jiān)管體制的特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以及近年來的改革趨勢(shì)［2］。高曉紅和康鍵(2008)介紹了美國的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能，并介紹了美國的部分質(zhì)量監(jiān)管制度［3］。薛慶根和褚保金(2006)從美國食品安全組織管理體系、法律法規(guī)體系、風(fēng)險(xiǎn)分析體系、質(zhì)量管理體系四個(gè)方面，對(duì)美國食品安全管理體系進(jìn)行了分析介紹。［4］第二，有些文獻(xiàn)著力于研究美國政府質(zhì)量管理的方法與手段。王兆華和雷家蘇(2004)對(duì)美國在食品安全立法、監(jiān)管體系、管理方式，以及轉(zhuǎn)基因食品安全管理等方面的情況進(jìn)行了分析與述評(píng)［5］。王艷紅(2012)分析了美國的質(zhì)量監(jiān)管法律體系，并介紹了部分產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管政策與措施［6］。曾延光(2009)從通用產(chǎn)品安全政策、市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)及其執(zhí)行、產(chǎn)品安全信息交流與跨境合作、管制產(chǎn)品的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及消費(fèi)者意識(shí)等方面，介紹了美國的產(chǎn)品安全市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制［7］。第三，還有些研究側(cè)重于分析美國的社會(huì)組織和市場(chǎng)主體在質(zhì)量監(jiān)管中的作用。劉鵬(2009)以美國進(jìn)步時(shí)代食品藥品監(jiān)管制度的起源為研究主題，發(fā)現(xiàn)各方基于追求自身利益的平衡和妥協(xié)是推動(dòng)監(jiān)管體制形成的具體機(jī)制，社會(huì)團(tuán)體、大眾媒體是重要的推動(dòng)力量［8］。呂曉莉(2011)以國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(International Organization for Standardization，ISO)成功實(shí)施ISO14000為例，說明在公共權(quán)力的運(yùn)作體系中，國際非政府組織是一支不可忽視的重要力量，承擔(dān)著公共事務(wù)治理的公共責(zé)任［9］。郭力生、張麗莉和凌善康(2004)對(duì)美國實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可制度做了介紹，分析了私營實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可體系在美國的實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可體系中的核心地位［10］。

綜合以上文獻(xiàn)可以看到，這些分析美國政府質(zhì)量管理體制的研究有待進(jìn)一步深化之處在于:一是，大量文獻(xiàn)只是對(duì)美國政府質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)、職能、運(yùn)行、方法和手段的一般性介紹，停留在對(duì)美國體制現(xiàn)象的描述，甚至有很多都是來自于轉(zhuǎn)述或二手文獻(xiàn)，同一現(xiàn)象又有相互沖突和矛盾的描述。二是，許多文獻(xiàn)都是對(duì)美國政府質(zhì)量管理體制相關(guān)問題的籠統(tǒng)研究，在同一個(gè)研究文獻(xiàn)中，空泛地涉及機(jī)構(gòu)、職能、運(yùn)行、方法和手段等諸多內(nèi)容，缺乏系統(tǒng)而清晰的問題意識(shí)，導(dǎo)致研究的結(jié)論無法得到科學(xué)的論證。三是，這些文獻(xiàn)沒有基于對(duì)美國政府質(zhì)量管理體制現(xiàn)象的介紹，而挖掘背后的內(nèi)在邏輯和一般規(guī)律。迄今為止，在所有這些研究美國政府質(zhì)量管理體制的研究當(dāng)中，還沒有一篇能夠從基礎(chǔ)理論的角度，分析美國政府質(zhì)量管理體制設(shè)置的思想方法與基本原則。

基于以上的文獻(xiàn)分析和實(shí)證比較研究的需要，本文將以美國政府質(zhì)量管理體制有效性為主要研究問題，采用一手的英文文獻(xiàn)和資料，描述美國政府質(zhì)量管理體制的設(shè)置與運(yùn)行，著力分析和提煉美國政府質(zhì)量管理體制的基本原則和內(nèi)在運(yùn)行邏輯，通過借鑒美國政府質(zhì)量管理體制的一般規(guī)律，提出我國政府質(zhì)量管理體制優(yōu)化與改革的政策建議。

本文的結(jié)構(gòu)是這樣安排的:第一部分提出研究的問題;第二部分通過對(duì)美國質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)、事件和系統(tǒng)的實(shí)證研究，分析美國如何基于風(fēng)險(xiǎn)，驅(qū)動(dòng)政府質(zhì)量管理體制的演進(jìn);第三部分重點(diǎn)研究美國代表性的政府質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)，從而得出行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的融合，才支撐了這些管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)管能力;第四部分分析美國政府如何有效利用社會(huì)主體和企業(yè)主體，來彌補(bǔ)政府監(jiān)管的失靈，從而形成對(duì)質(zhì)量安全的共同治理模式;第五部分為全文的結(jié)論總結(jié)部分，并將提出對(duì)我國政府質(zhì)量管理體制的政策建議。

二、風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)

政府質(zhì)量管理制度，就其一般性而言，本質(zhì)上是政府管理質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的公共規(guī)制與機(jī)制。質(zhì)量供給作為企業(yè)的市場(chǎng)行為，由于信息不對(duì)稱及企業(yè)利潤最大化的偏好，會(huì)產(chǎn)生因低劣質(zhì)量對(duì)消費(fèi)者的傷害，也就是質(zhì)量安全問題，這是市場(chǎng)失靈的一種表現(xiàn)。由于質(zhì)量安全巨大的負(fù)外部性，就產(chǎn)生了對(duì)政府質(zhì)量安全管理的需求，這種需求本質(zhì)上源自于質(zhì)量安全固有的風(fēng)險(xiǎn)性。分析美國政府的質(zhì)量安全管理制度可以清楚地看到，基于質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)來驅(qū)動(dòng)制度的變遷與改進(jìn)是一個(gè)基本的特征。

(一)重大質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是美國政府質(zhì)量管理制度建立與變遷的起點(diǎn)

美國建國之初，在其政府管理架構(gòu)中，既沒有專門的政府質(zhì)量管理職能，也沒有專門的質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)。分析美國政府的質(zhì)量管理制度還可以發(fā)現(xiàn)，其監(jiān)管職能、機(jī)構(gòu)與手段一直處于變化之中，這種變化一直到今天都還在持續(xù)。實(shí)證分析證明，美國政府的質(zhì)量管理制度，并不是社會(huì)精英們理性設(shè)計(jì)的結(jié)果，也沒有一個(gè)所謂最優(yōu)的模式。在這種看似無序的制度變遷中，卻有著一個(gè)清晰的演進(jìn)路徑，那就是每一次重大質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，都會(huì)促使社會(huì)對(duì)其發(fā)生的規(guī)律與特點(diǎn)進(jìn)行反思，并在此基礎(chǔ)上成立新的政府質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，或?qū)υ械臋C(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，并制定面對(duì)新問題的法律、技術(shù)法規(guī)或監(jiān)管手段。自19世紀(jì)末至今，一個(gè)多世紀(jì)以來，每一次重大質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，都會(huì)催生美國政府質(zhì)量管理制度的調(diào)整。FDA建立與發(fā)展的每一個(gè)階段，都能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)下政府質(zhì)量管理制度的變遷過程［11-15］。

1.初創(chuàng)階段(1906年以前)

19世紀(jì)后半葉，隨著食品工業(yè)和科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，食品摻假事件頻繁爆發(fā)，各州相繼發(fā)生多起與食品和乳制品相關(guān)的訴訟案，掀起了從19世紀(jì)60-70年代開始的清潔食品運(yùn)動(dòng)。這使得美國農(nóng)業(yè)部下屬的化學(xué)司，從1867年開始關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品的摻假行為，也驅(qū)使各州于1880-1900年間，相繼通過了監(jiān)管食品與乳制品的法律法規(guī)，并有多個(gè)州指定了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法［12］。

FDA的歷史最早可以追溯到19世紀(jì)后半葉的美國農(nóng)業(yè)部(U.S.Department of Agriculture，USDA)化學(xué)司(后改為化學(xué)局)。1906年2月，美國作家厄普頓o辛克萊的《屠場(chǎng)》面世，對(duì)當(dāng)時(shí)美國屠宰場(chǎng)中骯臟不堪的場(chǎng)面進(jìn)行了生動(dòng)的描述，而美國國會(huì)在看到此書之后所做的一份調(diào)查報(bào)告證明，真實(shí)的情況比書中的描述更讓人瞠目。國會(huì)遂于當(dāng)年6月通過了《清潔食品和藥品法》和《肉類制品監(jiān)督法》，批準(zhǔn)建立由11名專家為核心的USDA化學(xué)局，形成了FDA的雛形?！肚鍧嵤称泛退幤贩ā肥跈?quán)該部門，檢查食品和藥品摻假行為和濫用標(biāo)簽行為的職權(quán)。

2.基礎(chǔ)階段(1906-1938年)

1927年，化學(xué)局被重組為USDA下屬的一個(gè)新機(jī)構(gòu)——食品、藥品和殺蟲劑組織。1930年，這個(gè)名字被縮短為“食品與藥品管理局”，F(xiàn)DA由此正式定名。

1938年在“藥劑磺胺”導(dǎo)致107人死亡(其中大部分是婦女)事件的沖擊下，國會(huì)通過了《食品、藥品和化妝品法》。與1906年法律相比，《食品、藥品物與化妝品法》更加完備，不僅將化妝品和醫(yī)療器械納入監(jiān)管范圍，擴(kuò)大了FDA的職權(quán)，還要求制藥商對(duì)藥物加以充分標(biāo)注并配以詳細(xì)的安全使用說明。此外，F(xiàn)DA還有權(quán)對(duì)新藥進(jìn)行審查，除非制藥商能夠證明自己的新藥是安全的，否則藥物就不能上市。這些新規(guī)定顯然可以更好地預(yù)防因藥物導(dǎo)致的醫(yī)療事故。與此同時(shí)，法律還對(duì)食品標(biāo)準(zhǔn)作了嚴(yán)格規(guī)定，明確列舉了食品中允許含有的必要有毒物質(zhì)及其容量上限。更為重要的是，法律授予FDA巡視工廠與強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，賦予FDA作為行政機(jī)構(gòu)擁有的了部分的執(zhí)法權(quán)。該法案奠定了美國現(xiàn)代食品藥品安全監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，至今仍是FDA監(jiān)管權(quán)限的核心基礎(chǔ)。

3.完善階段(1938-1962年)

1940年，F(xiàn)DA由USDA劃轉(zhuǎn)到了聯(lián)邦安全署。1962年，歐洲發(fā)生了“沙利度胺安眠藥事件”，導(dǎo)致上千出生嬰兒畸形，直接影響美國國會(huì)修訂1938年制定的《食品、藥品和化妝品法》，通過了《卡法爾-哈里斯修正案》?！缎拚浮芬?guī)定，任何藥物在上市之前除了需要被證明是安全的，還必須是有效的;法律授權(quán)FDA對(duì)1938年以來申請(qǐng)上市藥物的有效性重新進(jìn)行審查，否則不得繼續(xù)銷售;將原屬聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(Federal Trade Commission，F(xiàn)TC)的處方藥廣告監(jiān)管權(quán)劃歸FDA;同時(shí)還授權(quán)FDA對(duì)新藥研發(fā)和產(chǎn)品生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控。

4.強(qiáng)化階段(1962年至今)

1962年之后，美國國會(huì)更加頻繁地通過與FDA職能相關(guān)的法律，如1976年通過的《醫(yī)療器械修正案》，用以確保醫(yī)療器械的安全與有效;1980年通過的《嬰幼兒配方法案》，用以確保嬰幼兒食品的必要營養(yǎng)成分與安全性;1990年通過的《營養(yǎng)成分標(biāo)簽與教育法案》，要求所有包裝食品應(yīng)符合健康與大眾服務(wù)部(U.S.Department of Health and Human Service，DHHS)的對(duì)營養(yǎng)成分標(biāo)簽與健康安全的要求;等等。并于1988年劃轉(zhuǎn)到了現(xiàn)在的DHHS。這些法律用以加強(qiáng)該領(lǐng)域的質(zhì)量安全監(jiān)管，并且不斷強(qiáng)化FDA的監(jiān)管手段。特別是2009年在美國爆發(fā)“花生醬事件”的背景下，伊利諾伊州的迪克·得賓參議員領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)研究表明，美國每年因?yàn)榭杀苊獾氖吃葱约膊《腥镜娜藬?shù)達(dá)到7600萬人，其中32.5萬人因此而住院，5000人死亡。這項(xiàng)研究促使美國參議院于2010年11月30日通過了《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》，給予了FDA在監(jiān)察與強(qiáng)制性召回上更多的權(quán)限與資源①資料來源:美國參議院網(wǎng)站，http://durbin.senate.gov/public/index.cfm/pressreleases？ID=d69d76dc-2f3a-417d-8f12-a38855b79561，2010-12-1.。

從以上的描述可以看到，F(xiàn)DA每一次制度的重大變遷，以及重要法案的修訂，大多與當(dāng)時(shí)所發(fā)生的質(zhì)量安全事件有著明顯的因果關(guān)系，尤其是當(dāng)這些質(zhì)量事件導(dǎo)致了對(duì)婦女、嬰幼兒的傷害時(shí)，更能夠在全社會(huì)的強(qiáng)大壓力下，快速地促使立法和行政部門，對(duì)FDA有關(guān)的法律、機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政行為做出及時(shí)的調(diào)整?；谥卮筚|(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，調(diào)整和優(yōu)化政府質(zhì)量監(jiān)管的制度安排，是100多年來FDA演變的基本規(guī)律［15］。

(二)對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理是美國政府質(zhì)量管理的核心職能

政府的質(zhì)量管理，實(shí)質(zhì)上是對(duì)企業(yè)微觀質(zhì)量行為的一種具體規(guī)制，除了專門的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員外，還包括法律、技術(shù)法規(guī)、合格評(píng)定、認(rèn)證認(rèn)可、產(chǎn)品監(jiān)督與技術(shù)檢測(cè)等諸多具體職能。這些具體規(guī)制不僅容易侵犯企業(yè)自主的微觀行為，而且往往會(huì)基于多種目的擴(kuò)大對(duì)市場(chǎng)主體的規(guī)制，擴(kuò)張政府的權(quán)力邊界。以下的分析將證明，美國政府質(zhì)量管理的職能雖然也非常廣泛，但所有職能都是圍繞質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理這一核心職能展開，都是這一職能的具體化。

美國主要的政府質(zhì)量管理部門包括食品安全與檢驗(yàn)署(Food Safety and Inspection Service，F(xiàn)SIS)、FDA、國家公路交通安全管理局(National Highway Traffic Safety Administration，NHTSA)、管道與危險(xiǎn)物質(zhì)原料管理局(Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration，PHMSA)、CPSC、環(huán)境保護(hù)局(Environmental Protection Agency，EPA)、酒、煙草稅與交易局(Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau，TTB)等機(jī)構(gòu)，如表1所示，其主要職能的描述幾乎都是一致的，那就是對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理。

表1 美國主要政府質(zhì)量管理部門的核心職能

從以上職能定位的描述可以準(zhǔn)確地觀察到，美國最主要政府質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)的核心使命，就是對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理，實(shí)際上這些部門存在的價(jià)值，也是來自于社會(huì)對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理的需要。

美國與質(zhì)量有關(guān)的法律或技術(shù)性法規(guī)，也都是以對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性約束為制定前提。這些法律和技術(shù)性法規(guī)，都包含著非常具體的對(duì)某一個(gè)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)管理的詳細(xì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或參數(shù)，這是國家強(qiáng)制規(guī)定的最底線的質(zhì)量安全邊界。美國沒有抽象的、原則性的質(zhì)量法規(guī)，其原因就在于風(fēng)險(xiǎn)往往是由某些具體產(chǎn)品的缺陷而產(chǎn)生的，只有制定具體的技術(shù)性法規(guī)，才能實(shí)現(xiàn)政府的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理職能。如1972年頒布的《消費(fèi)品安全法案》第2節(jié)明確規(guī)定，“本法案目的在于保護(hù)公眾免受與消費(fèi)品相關(guān)的不合理傷害風(fēng)險(xiǎn)的損害”;第7節(jié)規(guī)定，“委員會(huì)可根據(jù)規(guī)定頒布消費(fèi)品安全標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)的任何要求應(yīng)為防止或降低與該產(chǎn)品相關(guān)的不合理傷害風(fēng)險(xiǎn)所合理必要的。任何時(shí)候如果遵循自愿性標(biāo)準(zhǔn)可消除或充分降低所引發(fā)的傷害風(fēng)險(xiǎn)且存在實(shí)質(zhì)遵循此類自愿性標(biāo)準(zhǔn)的可能，則委員會(huì)應(yīng)依賴此類自愿性消費(fèi)品安全標(biāo)準(zhǔn)”［16］。

在美國，無論是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職責(zé)規(guī)定，還是涉及質(zhì)量安全的程序性規(guī)定，都要求基于產(chǎn)品相關(guān)傷害風(fēng)險(xiǎn)而制定?！断M(fèi)者產(chǎn)品安全法案》第8節(jié)規(guī)定，“無論何時(shí)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)(1)一種存在不合理傷害風(fēng)險(xiǎn)的消費(fèi)品正在或?qū)⒁M(jìn)入商業(yè)流通中，(2)在本法案下無可行的消費(fèi)品安全標(biāo)準(zhǔn)可充分保護(hù)公眾免受與該產(chǎn)品相關(guān)的不合理傷害風(fēng)險(xiǎn)的損害，委員會(huì)可根據(jù)第9節(jié)規(guī)定頒布一項(xiàng)規(guī)則來聲明該產(chǎn)品為被禁止的危險(xiǎn)產(chǎn)品”。該法案的第9節(jié)規(guī)定，“有關(guān)消費(fèi)品安全規(guī)則的程序全部都是基于產(chǎn)品相關(guān)傷害風(fēng)險(xiǎn)而制定”［16］。《食品安全現(xiàn)代化法案》第303節(jié)規(guī)定，“政府負(fù)責(zé)人在決定食品相關(guān)證明時(shí)，要以已知的安全風(fēng)險(xiǎn)，特別是風(fēng)險(xiǎn)的證據(jù)支撐為前提”［17］。

美國政府對(duì)于市場(chǎng)的管制與準(zhǔn)入，在近30年間一直都在逐步減少。但是在食品、藥品等高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品領(lǐng)域，對(duì)準(zhǔn)入的管制卻越來越嚴(yán)格。美國的食品企業(yè)在進(jìn)入該行業(yè)時(shí)只需進(jìn)行注冊(cè)，但若想銷售產(chǎn)品，則必須通過一系列的強(qiáng)制性認(rèn)證，包括食品良好制造規(guī)范認(rèn)證(Good Manufacturing Practice，GMP)、危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系認(rèn)證(Hazard Analysis Critical Control Point，HACCP)，和以及良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認(rèn)證(Good Agriculture Practice，GAP)。美國于1969年頒布的《食品制造、加工、包裝儲(chǔ)存的現(xiàn)行良好制造規(guī)范》，是保證食品具有高度安全性的良好管理體系，基本內(nèi)容是詳細(xì)規(guī)定食品的原料到成品全過程中，各個(gè)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生條件和操作規(guī)程。目前，在嬰兒食品、熏魚、低酸性罐頭食品、酸性食品、凍結(jié)原蝦、瓶裝飲用水、輻射食品等領(lǐng)域，都對(duì)企業(yè)采用GMP，實(shí)施強(qiáng)制認(rèn)證。FDA于1973年開始采納HACCP，HACCP是一個(gè)以預(yù)防食品安全問題為基礎(chǔ)的食品生產(chǎn)、質(zhì)量控制的保證體系，并將其作為制定低酸性罐頭食品、水產(chǎn)品、果汁等食品法規(guī)的基礎(chǔ)［189］，同時(shí)對(duì)企業(yè)實(shí)施HACCP體系強(qiáng)制認(rèn)證。FSIS在禽肉食品生產(chǎn)企業(yè)，也實(shí)施 HACCP體系的強(qiáng)制認(rèn)證。FDA和USDA在蔬菜和水果的生產(chǎn)中，實(shí)施GAP強(qiáng)制認(rèn)證。GAP主要是針對(duì)未加工或經(jīng)簡單加工(生的)出售給消費(fèi)者或加工企業(yè)的大多數(shù)果蔬的種植、采收、清洗、擺放、包裝和運(yùn)輸過程中常見的微生物危害進(jìn)行控制，其關(guān)注的是新鮮果蔬的生產(chǎn)和包裝安全［18］。

在浩繁的質(zhì)量管理體系中，美國政府之所以選擇以上這些體系作為強(qiáng)制認(rèn)證的要求，就是因?yàn)榛陲L(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制的質(zhì)量管理是政府質(zhì)量安全管理的核心。這些需要強(qiáng)制認(rèn)證的體系，都是針對(duì)企業(yè)在生產(chǎn)過程中，對(duì)影響最終產(chǎn)品安全的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和流程進(jìn)行控制。政府之所以要強(qiáng)制企業(yè)應(yīng)用這些體系，是因?yàn)檫@些看似微觀的管理手段，可以顯著地增強(qiáng)企業(yè)的產(chǎn)品安全水平。在美國，每年都由總統(tǒng)親自頒授的“國家總統(tǒng)質(zhì)量獎(jiǎng)”，其所依據(jù)的卓越績效質(zhì)量管理體系，對(duì)企業(yè)的質(zhì)量經(jīng)營及管理有著顯著的作用，但因其主要不是直接著眼于安全與風(fēng)險(xiǎn)的管理，美國政府機(jī)構(gòu)也沒有強(qiáng)制要求企業(yè)使用這一體系。

(三)面向消費(fèi)者的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與識(shí)別是美國政府質(zhì)量管理運(yùn)行的基礎(chǔ)

政府對(duì)潛在質(zhì)量安全信息的獲取，是一切質(zhì)量管理行為的前提。美國政府的質(zhì)量管理，都是圍繞質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取、識(shí)別和應(yīng)用來展開的。較之于企業(yè)而言，消費(fèi)者更有積極性真實(shí)地傳遞自身對(duì)質(zhì)量的感知，而企業(yè)更有隱瞞質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息的機(jī)會(huì)主義傾向［19］。此外，面對(duì)海量的產(chǎn)品，政府不論有多少投入，也很難在這些產(chǎn)品上市之前就充分了解其潛在的隱患。因此，為了獲取和識(shí)別有效的風(fēng)險(xiǎn)信息，美國政府將消費(fèi)者作為其主要的風(fēng)險(xiǎn)信息源，特別是對(duì)消費(fèi)者質(zhì)量傷害狀況的風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并基于這一監(jiān)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)信息，來啟動(dòng)相應(yīng)的政府質(zhì)量管理行為。

美國政府在其監(jiān)管的多個(gè)產(chǎn)品領(lǐng)域，都積極開展質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與識(shí)別。在食品安全領(lǐng)域，有FDA、FSIS和疾病預(yù)防控制中心(Centers for Disease Control and Prevention，CDC)等機(jī)構(gòu)共同協(xié)作的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò);在食品監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)之外的領(lǐng)域，CPSC主管的“國家電子傷害監(jiān)控系統(tǒng)(National E-lectronic Injury Surveillance System，NEISS)，是美國最大的一個(gè)用于產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)的網(wǎng)絡(luò)。

美國政府消費(fèi)品質(zhì)量監(jiān)管部門的運(yùn)行流程，就是以NEISS為主的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)和核心，基于NEISS的風(fēng)險(xiǎn)信息，實(shí)施安全標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者信息傳遞、企業(yè)產(chǎn)品召回等具體行政行為。下圖是CPSC的消費(fèi)品安全監(jiān)管流程。

圖1 CPSC的消費(fèi)品安全監(jiān)管流程

如上圖所示，CPSC的產(chǎn)品安全監(jiān)管流程就是以風(fēng)險(xiǎn)信息為核心，分為三個(gè)關(guān)鍵步驟［20］，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)信息、分析風(fēng)險(xiǎn)信息和降低風(fēng)險(xiǎn)。CPSC主要依靠NEISS網(wǎng)絡(luò)，通過在全美的醫(yī)院中選擇一定數(shù)量醫(yī)院的急診室，以消費(fèi)者受到產(chǎn)品傷害為主要信息來源，加之死亡證明、投訴、新聞報(bào)道、行業(yè)調(diào)查報(bào)告等信息為補(bǔ)充，采取相應(yīng)的監(jiān)管行為。CPSC所有監(jiān)管行為的展開，都是依靠針對(duì)消費(fèi)者的產(chǎn)品傷害的風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取。

實(shí)際上不僅是美國，在歐盟和日本等國家和地區(qū)，政府的質(zhì)量監(jiān)管督行為，也都是建立在對(duì)消費(fèi)者質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息的監(jiān)測(cè)與獲取基礎(chǔ)上的，如歐盟的非食品類消費(fèi)品快速預(yù)警系統(tǒng)(The Rapid Alert System for Non-Food Products，RAPEX)、日本的全國消費(fèi)生活信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(Practical Lliving Information Online Network，PIO-NET)，也是這兩個(gè)國家和地區(qū)政府質(zhì)量監(jiān)管的基礎(chǔ)。

尊重市場(chǎng)，遵循市場(chǎng)在自身的演變過程中產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的內(nèi)在規(guī)律，并基于風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)持續(xù)改進(jìn)政府質(zhì)量管理體制，這是美國100多年來質(zhì)量體制演變的最深刻啟示。從這個(gè)角度分析，不同的國家，在不同的發(fā)展階段，都會(huì)有不同的政府質(zhì)量監(jiān)管體制，這是差異化的表現(xiàn)，而不是某一個(gè)國家相較于另一個(gè)國家的差距。實(shí)際上，也沒有一個(gè)所謂完美的政府質(zhì)量監(jiān)管體制，即使是美國，直到今天它的體制也還在不斷演變與發(fā)展過程之中。

三、獨(dú)立監(jiān)管

對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理，雖然是政府的公共職能，但其特殊性在于，如果得不到有效的管理，對(duì)社會(huì)將產(chǎn)生顯著而及時(shí)的危險(xiǎn)。同時(shí)，質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)往往與專業(yè)技術(shù)性問題高度相關(guān)，需要專業(yè)技能和技術(shù)法規(guī)手段作為支撐，而不是一般的公共事務(wù)處理和程序性安排。對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理，除了一般性的制度安排以外，更需要對(duì)行為進(jìn)行具體規(guī)制，包括對(duì)違法違規(guī)的企業(yè)質(zhì)量行為進(jìn)行執(zhí)法。

基于質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理的這些特點(diǎn)，各國設(shè)置的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要包括以下三種類型:第一，“從屬型質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，即由傳統(tǒng)的承擔(dān)一般行政管理職能的行政部門直接履行質(zhì)量監(jiān)管職能。例如，在日本，質(zhì)量監(jiān)管主體曾經(jīng)就是中央各省廳，比如農(nóng)林水產(chǎn)省對(duì)糧食質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管［21］。這一類型的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅享有監(jiān)管職權(quán)，而且兼具對(duì)某一領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策制定職能，甚至直接參與某一領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，集多種職權(quán)于一身，質(zhì)量監(jiān)管職能的獨(dú)立性較弱。第二，“隸屬型質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，即隸屬于某一行政部門的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此種類型的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，雖然不能完全擺脫行政部門的影響，但是法律給予它們很大的獨(dú)立權(quán)力，在質(zhì)量監(jiān)管的職權(quán)范圍內(nèi)可以單獨(dú)決定政策，機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，質(zhì)量監(jiān)管的行政行為也是獨(dú)立開展，例如FDA雖然隸屬于DHHS，但是其獨(dú)立性遠(yuǎn)高于“從屬型質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。第三，“獨(dú)立型質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，這種類型的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性很強(qiáng)，不僅對(duì)政府其他部門是獨(dú)立的，即使面對(duì)政府首腦，在美國也就是面對(duì)總統(tǒng)，這一類型的機(jī)構(gòu)也有很大的獨(dú)立性，其職權(quán)的行使不受總統(tǒng)的具體領(lǐng)導(dǎo)和管理［22］。美國的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別屬于后兩種類型，如CPSC就是如此。

在美國的政府架構(gòu)中，將這些獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)稱之為“無人領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)第四分支，一個(gè)不負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)和無法協(xié)調(diào)的權(quán)力的集大成者”［23］。作為政府的獨(dú)立質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅擁有法律所賦予的行政權(quán)力，甚至還擁有監(jiān)管規(guī)則制定的“準(zhǔn)立法權(quán)”，以及行政裁判的“準(zhǔn)司法權(quán)”，可以說擁有比一般的政府部門更大的權(quán)力。同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立于立法、行政、司法3個(gè)部門之外，不受政府各內(nèi)閣部門的直接控制和干預(yù)，在其職權(quán)和監(jiān)管范圍內(nèi)，即使是國會(huì)和最高法院也不得任意干涉。所以，美國政府的質(zhì)量監(jiān)管部門，并不同于通常意義上所理解的政府機(jī)構(gòu)，而是一類具有極大獨(dú)立性的特殊政府部門，這是為了適應(yīng)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)需要，使其可以不受干預(yù)地履行自己的職責(zé)。

(一)美國政府質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置

第一，機(jī)構(gòu)職權(quán)的獨(dú)立性。美國的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，都是由國會(huì)通過法案而直接設(shè)立，法案都會(huì)明確規(guī)定，質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章和特定領(lǐng)域執(zhí)法的權(quán)力。這些機(jī)構(gòu)的職能都是依照法律的授權(quán)而來，非經(jīng)國會(huì)的批準(zhǔn)，政府其他部門，甚至包括總統(tǒng)，都不得改變這些機(jī)構(gòu)的職能。同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)在行使這些職能時(shí)，也無需通過其他政府部門或總統(tǒng)的同意，而可以自主地行使該職能所賦予的權(quán)力。職能法定從根本上保證了質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也給予了被監(jiān)管對(duì)象穩(wěn)定的預(yù)期。

第二，人事任免上的獨(dú)立性。為避免由于總統(tǒng)的任期而導(dǎo)致人員的更替，所可能產(chǎn)生的對(duì)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的影響，在人員的任期上，質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用了非常巧妙的任期設(shè)計(jì)，即質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最高管理成員，任期一般為5～7年，也就是說其任期超過了總統(tǒng)的4年任期，只有當(dāng)其中的某一位成員任期屆滿時(shí)，總統(tǒng)才有權(quán)力任命新的管理成員。這樣的“交錯(cuò)任期”往往使得總統(tǒng)無法將委員會(huì)中所有成員一次性換掉，甚至可能出現(xiàn)總統(tǒng)的本屆任期，沒有質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理成員任期屆滿，而導(dǎo)致總統(tǒng)連一名管理成員都無法任命的局面。這樣的人事制度設(shè)計(jì)，使得質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理成員得以與某一政黨在政治上“絕緣”，從而保證了質(zhì)量監(jiān)管的獨(dú)立性。例如，依據(jù)1972年國會(huì)通過的《消費(fèi)品安全法案》，所創(chuàng)立的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)——CPSC，采用的是委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制，由5位成員組成的委員會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)，這些委員會(huì)成員的任期就是實(shí)行的交錯(cuò)任期制［24］。再如，F(xiàn)DA雖然是衛(wèi)生與大眾服務(wù)部下屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)，但其最高管理成員，卻并不由衛(wèi)生部任命，而由總統(tǒng)直接任命［13］。雖然總統(tǒng)可以對(duì)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最高管理層予以任命，但在人員的免職上，卻有制度性的制約，在人員任職年限未滿時(shí)，總統(tǒng)并不能隨意解除他們的職務(wù)，免職的理由只能限于“無效率、玩忽職守、瀆職或其他揭示出的正當(dāng)理由”［25］。這種人員任免的設(shè)計(jì)，顯然是基于保障質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

第三，財(cái)務(wù)支出的獨(dú)立性。為保證質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，美國在這些機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用上，也給予了特別的制度安排。這些機(jī)構(gòu)的預(yù)算安排，都是由美國國會(huì)單獨(dú)審核，不受所屬部門和總統(tǒng)的干預(yù)。如FDA的預(yù)算支出，在美國國會(huì)的預(yù)算安排范圍內(nèi)，無需經(jīng)過衛(wèi)生與大眾服務(wù)部，而由該局獨(dú)立決定。CPSC的預(yù)算安排也是如此。財(cái)務(wù)上的獨(dú)立性，也同樣保障了質(zhì)量監(jiān)管部門可以自主地行使權(quán)力。

(二)行政、立法和司法三大職能的統(tǒng)一

雖然伴隨著現(xiàn)代社會(huì)中行政權(quán)的不斷膨脹，委任立法和行政裁決已經(jīng)并非獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“獨(dú)有風(fēng)景”，傳統(tǒng)的行政部門也能夠通過委任立法行使“準(zhǔn)立法權(quán)”，或者通過法律授權(quán)行使“準(zhǔn)司法權(quán)”，但是，并非所有行政機(jī)構(gòu)都能夠同時(shí)具備行政、立法和司法三大職能，三大職能的統(tǒng)一被認(rèn)為是美國獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要特征。早在1934年，聯(lián)邦最高法院的多數(shù)意見就認(rèn)為:“議會(huì)設(shè)立擁有‘準(zhǔn)立法權(quán)'和‘準(zhǔn)司法權(quán)'的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，同時(shí)規(guī)定它們能夠在行政部門之外獨(dú)立地行使這些職權(quán)，這一點(diǎn)是毫無疑問的”［26］。因此，美國質(zhì)量獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅具有傳統(tǒng)行政部門的行政權(quán)，即以行政命令、決定和許可等方式，對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行行政管理，并對(duì)違反質(zhì)量法規(guī)的不法行為，做出處理決定。同時(shí)，它還具有“準(zhǔn)立法權(quán)”和“準(zhǔn)司法權(quán)”，既可以在國會(huì)“委任立法”的授權(quán)下制定具有法律效力的行政規(guī)章，也可以行使行政裁決權(quán)，對(duì)監(jiān)管對(duì)象違反規(guī)章的行為，做出有約束力的裁決。美國質(zhì)量獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)集立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)于一身，雖然表面上有悖于美國三權(quán)分立的傳統(tǒng)，但是面對(duì)質(zhì)量安全這一特殊的監(jiān)管對(duì)象，卻避免了外部的干預(yù)，提高了監(jiān)管的效率。以下，重點(diǎn)分析其所具有的“準(zhǔn)立法權(quán)”和“準(zhǔn)司法權(quán)”。

第一，美國質(zhì)量獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)立法權(quán)”。由于國會(huì)制定的法律(Act)往往相對(duì)較為宏觀，質(zhì)量獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)為執(zhí)行法律的需要，通常需制定詳細(xì)的規(guī)章(Regulations)、技術(shù)法規(guī)(強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn))，并依據(jù)這些法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法。一般而言，質(zhì)量獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)采用三種方式行使“準(zhǔn)立法權(quán)”，即制定行政法規(guī)、制定標(biāo)準(zhǔn)和建議立法［22］。以FSIS為例，其監(jiān)管行為必須遵循國會(huì)通過的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《肉禽制品檢查法》、《蛋制品檢查法》等7部法律，這些法律條款一般是原則性規(guī)定，因而在聯(lián)邦規(guī)章(CFR)的第9部分——“動(dòng)物與動(dòng)物制品”中的第三章，F(xiàn)SIS從5個(gè)方面又制定了帶有具體技術(shù)性內(nèi)容的部門規(guī)章，涉及292項(xiàng)內(nèi)容，這些內(nèi)容對(duì)法律的條款進(jìn)行了詳細(xì)的補(bǔ)充和解釋。如在“依據(jù)《聯(lián)邦肉類檢查法》和《家禽制品檢查法》進(jìn)行監(jiān)管的要求”部分，詳細(xì)規(guī)定了“公共衛(wèi)生設(shè)施”“危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)系統(tǒng)”“執(zhí)行的準(zhǔn)備和程序”“特殊種類產(chǎn)品的要求”“非聯(lián)邦化學(xué)實(shí)驗(yàn)室的認(rèn)證”“消費(fèi)者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn):半成品”“精確重量的要求和程序與數(shù)量的標(biāo)簽”和“實(shí)踐規(guī)則”等內(nèi)容。［27］這些條款都是基于對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)和危害的具體技術(shù)性界定、發(fā)現(xiàn)以及監(jiān)測(cè)，是對(duì)國會(huì)制定法律的具體化。

第二，美國質(zhì)量獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)司法權(quán)”。大法官斯卡利亞(Scalia)曾經(jīng)指出:“議會(huì)授予獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的委員以準(zhǔn)司法權(quán)，該權(quán)力的行使不受任何行政力量控制”［28］。依據(jù)聯(lián)邦法律和聯(lián)邦規(guī)章，質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查和檢驗(yàn)，對(duì)于違法的企業(yè)或個(gè)人，有權(quán)對(duì)其進(jìn)行執(zhí)法，包括缺陷產(chǎn)品召回、罰款和監(jiān)禁的裁決。FDA于1992年成立了犯罪調(diào)查辦公室(Office of Criminal Investigations，OCI)，有權(quán)對(duì)嚴(yán)重違反FDA所執(zhí)行法律的行為進(jìn)行犯罪調(diào)查［27］。該部門可以與中央情報(bào)局(Central Intelligence Agency，CIA)和聯(lián)邦調(diào)查局(Federal Bureau of Investigation，F(xiàn)BI)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合調(diào)查執(zhí)法，其調(diào)查結(jié)果也可以直接呈報(bào)給檢察官［13］。

(三)專業(yè)管理與垂直管理的統(tǒng)一

在美國，包括質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的幾乎所有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其設(shè)立都是面對(duì)某一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域或?qū)ｉT對(duì)象的，也就是專業(yè)部門的設(shè)置。與一般政府部門不同，美國的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往集中了大量該領(lǐng)域的專業(yè)人才，不僅包括技術(shù)專家，還包括與該領(lǐng)域技術(shù)有關(guān)的法律與經(jīng)濟(jì)專家。為了提高監(jiān)管的專業(yè)性，質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是面向某一類或某幾類特定領(lǐng)域或?qū)ο筮M(jìn)行監(jiān)管，即使是面對(duì)同一個(gè)領(lǐng)域或?qū)ο蟮馁|(zhì)量安全管理，也設(shè)立更為具體的機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立管理。比如表2的職責(zé)分工，證明，同樣是面對(duì)食品領(lǐng)域的監(jiān)管，美國就分別針對(duì)更具體的產(chǎn)品領(lǐng)域，設(shè)立了多個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

表2 美國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)分工①資料來源:［美］瑪麗恩·內(nèi)斯特爾:《食品安全一令人震驚的行業(yè)真相》，程池等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版2004年版，第24-25頁。

如上表所示，美國政府的各個(gè)食品安全管理機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管食品領(lǐng)域不同的產(chǎn)品類型，并對(duì)所監(jiān)管的產(chǎn)品進(jìn)行全流程的監(jiān)管，相互之間沒有職責(zé)的交叉。這種基于某一特定對(duì)象的專業(yè)部門的設(shè)置，有效地化解了不同部門因?yàn)楸O(jiān)管同一對(duì)象，而必然產(chǎn)生的矛盾與推諉，使得部門的責(zé)任因?yàn)閷I(yè)領(lǐng)域的劃分而得到明確。

專業(yè)部門的設(shè)立方式，內(nèi)生地決定了該部門的職能對(duì)于全美都具有通用性，為了保證專業(yè)部門職能的行使，美國對(duì)于這些部門的權(quán)力在不同層級(jí)的區(qū)域間，實(shí)行的是垂直管理模式。

如美國聯(lián)邦航空管理局(Federal Aviation Administration，F(xiàn)AA)，是隸屬于交通運(yùn)輸部的民用航空監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其主要職能是保障民用航空的安全，對(duì)飛機(jī)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用、維護(hù)以及空中運(yùn)輸、地面保障等進(jìn)行全面的監(jiān)督與管理。為履行航空安全監(jiān)管的專業(yè)職能，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置采取了總部、地區(qū)機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)三級(jí)垂直管理模式?？偛吭O(shè)在華盛頓，負(fù)責(zé)制定民用航空相關(guān)政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、處理國際民用航空事務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)本系統(tǒng)各地區(qū)和地方機(jī)構(gòu)的工作;地區(qū)機(jī)構(gòu)是管理本區(qū)域民用航空業(yè)務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查、頒發(fā)本區(qū)域民用航空領(lǐng)域內(nèi)各種合格證件和技術(shù)業(yè)務(wù)人員執(zhí)照，對(duì)所轄地方機(jī)構(gòu)實(shí)行技術(shù)指導(dǎo)和管理;地方機(jī)構(gòu)則是各種不同類型的民航基層管理部門，如空中交通管制中心、飛行服務(wù)站、各種質(zhì)量檢查和標(biāo)準(zhǔn)審定辦公室、航空保安機(jī)構(gòu)等，直接擔(dān)負(fù)空中交通管制任務(wù)，為飛行提供導(dǎo)航服務(wù)，接受各種合格證的申請(qǐng)，監(jiān)督和檢查安全質(zhì)量，參與調(diào)查飛行事故和違章事件，進(jìn)行飛行現(xiàn)場(chǎng)的保安管理等。②資料來源:FAA官方網(wǎng)站，http://www.faa.gov/about/，2012-5-23.

質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度專業(yè)性，實(shí)際上內(nèi)在地決定了這些機(jī)構(gòu)必須實(shí)行高度集中的統(tǒng)一管理，無論是技術(shù)法規(guī)的制定，還是行政管理，以及對(duì)違法行為的裁決，都需要按照統(tǒng)一的專業(yè)要求，保持機(jī)構(gòu)內(nèi)的上下統(tǒng)一。更為重要的是，為了避免地方利益的干擾和區(qū)域的差別，美國聯(lián)邦一級(jí)的質(zhì)量監(jiān)管獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在其管轄的專業(yè)范圍內(nèi)，都是實(shí)行全國上下的垂直統(tǒng)一管理，在各地所設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，分別執(zhí)行不同層級(jí)的職能，均不受地方政府的管理。之所以實(shí)行垂直管理，既是這一類機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性要求，又是因?yàn)槠涔苤频膶?duì)象和范圍，在全國各區(qū)域都有必要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理與控制。

在美國政府部門的設(shè)置中，質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)不等同于一般的政府公共管理部門，其權(quán)力的獨(dú)立性也不受其他行政、立法和司法機(jī)關(guān)的干預(yù)，以避免其職責(zé)的履行受到外部干擾。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上下垂直管理，也是其區(qū)別于其他政府公共部門獨(dú)立性的必然要求。

四、共同治理

政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系問題，始終伴隨著美國政府質(zhì)量管理體制的變遷。美國并沒有因?yàn)橘|(zhì)量安全的公共性就固守于政府的單一管理，而是與其他市場(chǎng)主體、社會(huì)組織共同對(duì)質(zhì)量安全進(jìn)行治理，這是美國政府質(zhì)量管理體制的又一重要特征。質(zhì)量安全問題雖然是一個(gè)由政府進(jìn)行監(jiān)管的公共對(duì)象，但是由于質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，監(jiān)管對(duì)象的復(fù)雜性，以及政府資源的有限性和官僚主義，特別是政府因被“尋租”而導(dǎo)致的過度監(jiān)管等諸多因素，政府的質(zhì)量安全監(jiān)管也會(huì)失靈。這就需要借助社會(huì)和市場(chǎng)的力量，來矯正和彌補(bǔ)政府監(jiān)管的失靈。在政府的質(zhì)量安全監(jiān)管中進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體協(xié)同的開展質(zhì)量共同治理，也是美國自上個(gè)世紀(jì)80年代以后，政府質(zhì)量管理體制發(fā)展的重要路徑。

(一)政府與社會(huì)組織在質(zhì)量安全監(jiān)管中的權(quán)力共享

近些年來，美國政府在質(zhì)量管理的公共行為中，與社會(huì)組織的邊界越來越模糊。無論是公共管理的職能，還是公共資金的使用，越來越多的社會(huì)組織開始履行政府的公共職能，使用政府在該領(lǐng)域的公共資金。政府更多地借助社會(huì)組織來進(jìn)行質(zhì)量安全的管理，與其結(jié)成新型的伙伴關(guān)系。實(shí)際上，政府通過社會(huì)組織成員的自由選擇而形成共同秩序，并將其引入到政府的強(qiáng)制性管理中，形成自由選擇與共同秩序的統(tǒng)一。

標(biāo)準(zhǔn)作為質(zhì)量安全監(jiān)管重要的技術(shù)支撐手段之一，美國政府、私營部門、社會(huì)組織三者均作為利益相關(guān)方參與標(biāo)準(zhǔn)的制定和使用。政府越來越將標(biāo)準(zhǔn)制定與合格評(píng)定等權(quán)力讓渡給社會(huì)組織，并在政府部門內(nèi)部大量采用自愿性標(biāo)準(zhǔn)。1993年，美國管理與預(yù)算辦公室(Office of Management and Budget，OMB)確定，聯(lián)邦政府在監(jiān)管和采購中要“依靠自愿性標(biāo)準(zhǔn)”［29］。1996年，作為美國標(biāo)準(zhǔn)化改革標(biāo)志性法案的《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與推動(dòng)法案》中，再次確認(rèn)聯(lián)邦政府在監(jiān)管和采購中“依靠自愿性標(biāo)準(zhǔn)”。1998年，OMB在A-119通告中規(guī)定，美國聯(lián)邦政府及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只有在自愿性標(biāo)準(zhǔn)不適用，或者沒有的情況下才自己制定標(biāo)準(zhǔn)［30］。1998年到2009年的12年間，美國政府共有2921項(xiàng)自愿性標(biāo)準(zhǔn)取代了政府特有標(biāo)準(zhǔn)，甚至在國防部這樣對(duì)安全和風(fēng)險(xiǎn)高度敏感的部門，2009年也采用了112項(xiàng)自愿性標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)際上，美國政府在整個(gè)國家的標(biāo)準(zhǔn)體系中，并不處于主導(dǎo)者地位。相反，社會(huì)組織是美國標(biāo)準(zhǔn)體系的主要領(lǐng)導(dǎo)力量，其角色定位是標(biāo)準(zhǔn)化的領(lǐng)導(dǎo)者、制定者和溝通橋梁，主導(dǎo)美國標(biāo)準(zhǔn)的“制定M實(shí)施M合格評(píng)定”過程，特別是自愿性標(biāo)準(zhǔn)的制定。美國的自愿性標(biāo)準(zhǔn)主要由社會(huì)性標(biāo)準(zhǔn)組織制定，最大的20個(gè)標(biāo)準(zhǔn)組織，制定了全美90%的標(biāo)準(zhǔn)［31］。其中，最核心的是作為社會(huì)第三方組織的美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)(American National Standards Institute，ANSI)，不僅負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，也負(fù)責(zé)對(duì)合格評(píng)定機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證［32］。截止至2012年，全美約有600多個(gè)機(jī)構(gòu)在制定標(biāo)準(zhǔn)，其中273個(gè)是 ANSI認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)［33］，經(jīng) ANSI批準(zhǔn)的國家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1.05萬項(xiàng)［34］。

不僅如此，根據(jù)2000年12月ANSI，與作為政府組織的國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院(National Institute of Standards and Technology，NIST)的諒解備忘錄，ANSI有權(quán)批準(zhǔn)所有的美國國家標(biāo)準(zhǔn)(American National Standards，ANS①ANS是由各方面協(xié)商一致的共識(shí)下產(chǎn)生的國家標(biāo)準(zhǔn)，為自愿實(shí)施的推薦性標(biāo)準(zhǔn)。)，代表美國參與國際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，與ISO有關(guān)合格評(píng)定的委員會(huì)合作，認(rèn)證管理系統(tǒng)審核機(jī)構(gòu)(Management Systems Registrars，MSR)以及產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)(Product Certification Organizations，PCO)。同時(shí)，ANSI協(xié)調(diào)并指導(dǎo)全國各機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)化工作。

在美國，不僅在質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，還在質(zhì)量的合格評(píng)定和實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可等多個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)組織都是其最主要的組成部分。依靠市場(chǎng)競(jìng)爭所自然形成的信用和權(quán)威地位，使這些社會(huì)組織擁有很強(qiáng)的行業(yè)自治能力，這種自治的效力不亞于政府的強(qiáng)制監(jiān)管，同時(shí)又能極大地降低政府對(duì)質(zhì)量安全的管理成本。

(二)政府質(zhì)量公共服務(wù)的私人提供

在美國，政府質(zhì)量公共職能的履行，與具體提供質(zhì)量專業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)，實(shí)際上是有區(qū)別的，前者是公共產(chǎn)品的提供，后而后者則是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，也就是“政府掌舵，而不是劃槳”［35］。美國政府充分利用市場(chǎng)機(jī)制的高效率和低成本，委托私人企業(yè)來生產(chǎn)政府質(zhì)量監(jiān)管的公共服務(wù)，同時(shí)通過競(jìng)標(biāo)和采購等市場(chǎng)化的方法，來選擇最優(yōu)的私人企業(yè)提供商。

以FDA為例，該機(jī)構(gòu)充分利用商業(yè)機(jī)構(gòu)、私營部門等第三方來提供服務(wù)。在2002年《醫(yī)療器械使用者費(fèi)現(xiàn)代化法案》通過不久，F(xiàn)DA就通過了一項(xiàng)計(jì)劃，允許第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)檢查醫(yī)療器械制造商的產(chǎn)品質(zhì)量。2006年，F(xiàn)DA又與加拿大衛(wèi)生部合作開展試點(diǎn)方案，授權(quán)認(rèn)可的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)療器械的檢查，確認(rèn)產(chǎn)品是否符合FDA和加拿大衛(wèi)生部的監(jiān)管要求。20101年1月通過的《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》規(guī)定，允許FDA使用有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)產(chǎn)品是否符合美國食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)證［36］，并可以證明境外食品設(shè)施是否符合美國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。2012年3月，F(xiàn)DA又正式允許制造商提交依據(jù)ISO13485:2003號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，所開展的第三方產(chǎn)品檢測(cè)的報(bào)告，F(xiàn)DA僅對(duì)這些報(bào)告進(jìn)行符合性評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)［37］。

又如NHTSA，該機(jī)構(gòu)監(jiān)管全美所有機(jī)動(dòng)車輛的質(zhì)量安全，在安全檢驗(yàn)中，最核心的項(xiàng)目是機(jī)動(dòng)車安全符合性檢驗(yàn)。NHTSA全部的檢測(cè)業(yè)務(wù)，均采用外包的形式來開展，在全國通過招標(biāo)的方式，簽約了20余個(gè)市場(chǎng)化的檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，根據(jù)其檢測(cè)能力分別授予不同的檢測(cè)范圍和業(yè)務(wù)。雖然，NHTSA也擁有自己的實(shí)驗(yàn)室，但這些政府的實(shí)驗(yàn)室主要是用于相關(guān)的項(xiàng)目研究，并不參與機(jī)動(dòng)車安全符合性檢驗(yàn)的具體活動(dòng)。

(三)對(duì)政府的質(zhì)量監(jiān)管績效進(jìn)行量化評(píng)估

自上世紀(jì)80年代以來，席卷美國的新公共管理運(yùn)動(dòng)在建立更加市場(chǎng)化的政府之改革中，政府績效評(píng)價(jià)越來越從投入導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向，也就是對(duì)政府質(zhì)量安全監(jiān)管的績效進(jìn)行更加量化的評(píng)估。量化評(píng)估參照企業(yè)的利潤考核辦法，改革官僚主義的復(fù)雜程序，用更加清晰的結(jié)果評(píng)價(jià)，來提高政府質(zhì)量監(jiān)管的效率和效益。質(zhì)量安全監(jiān)管由于其特殊的專業(yè)性和危害的風(fēng)險(xiǎn)性，極容易滑向公共投入的“黑洞”，借助這一市場(chǎng)化的治理方式，可以有效節(jié)約政府的公共投入。美國政府質(zhì)量管理部門在每一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后，都會(huì)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，公開發(fā)布該財(cái)年的績效報(bào)告。這一績效報(bào)告包含本年度計(jì)劃、計(jì)劃的執(zhí)行情況、收入來源、經(jīng)費(fèi)使用情況，以及本年度的資產(chǎn)負(fù)債變化情況等量化指標(biāo)。

以EPA2011年的財(cái)務(wù)和項(xiàng)目績效報(bào)告為例，該報(bào)告包括未來5年的工作計(jì)劃、年度計(jì)劃和預(yù)算、操作執(zhí)行和結(jié)果評(píng)估報(bào)告等四個(gè)方面。具體的五大戰(zhàn)略目標(biāo)包括:(1)在氣候變化和提高空氣質(zhì)量方面的行動(dòng)，包括應(yīng)對(duì)氣候變化、提高空氣質(zhì)量、恢復(fù)臭氧層和減少不必要的輻射暴露等方面;(2)保護(hù)美國水資源，包括保護(hù)人體健康和保護(hù)恢復(fù)流域及水生生態(tài)系統(tǒng);(3)清理社區(qū)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，包括促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的宜居社區(qū)、保護(hù)土地、恢復(fù)耕地，以及在印第安居住地加強(qiáng)人類健康和環(huán)境保護(hù);(4)確?；瘜W(xué)制品安全和防止污染，包括降低產(chǎn)品、人體和環(huán)境內(nèi)的化學(xué)物質(zhì)，以及保護(hù)自然資源被污染;(5)執(zhí)行環(huán)保法。這些具體目標(biāo)的執(zhí)行情況，都以定量的方式加以統(tǒng)計(jì)，如表3所示。

表3 EPA五大戰(zhàn)略目標(biāo)2011年度執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)①資料來源:EPA FY 2011 Agency Financial Report，Environmental Protection Agency Consolidated Statement of Net Cost by Goal For the Period Ending September 30，2011

更有甚者，EPA的績效評(píng)估報(bào)告中，還會(huì)根據(jù)各項(xiàng)目標(biāo)，列出支出成本的明細(xì)表格，以下截至2011年9月30日的年度報(bào)表①資料來源:EPA FY 2011 Agency Financial Report，Environmental Protection Agency Consolidated Statement of Net Cost by Goal For the Period Ending September 30，2011(單位:千/美元)清楚地反映了EPA各項(xiàng)支出的明細(xì)，通過這些財(cái)務(wù)指標(biāo)在不同項(xiàng)目間的對(duì)比可以觀測(cè)出項(xiàng)目的運(yùn)行質(zhì)量。

美國的經(jīng)驗(yàn)表明，正是基于質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在，政府不可能獨(dú)自承擔(dān)起質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理的全部責(zé)任，無論是政府資源的有限性，還是政府對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的局限性，都有必要借助社會(huì)資源，也就是企業(yè)主體和社會(huì)主體，來共同參與質(zhì)量安全的治理。相較于政府的有限性而言，社會(huì)主體和企業(yè)主體不僅在數(shù)量上遠(yuǎn)超過政府的資源，而且從分工的角度，也在不同領(lǐng)域有著比政府更為專業(yè)的能力。政府借助社會(huì)和市場(chǎng)的力量進(jìn)行質(zhì)量管理，絕不僅僅是成本和效率的約束，最主要的是基于政府有限資源和有限能力的考慮。在質(zhì)量管理領(lǐng)域中，政府與社會(huì)主體和市場(chǎng)主體形成伙伴關(guān)系，絕不是可有可無的技術(shù)性選擇，而是質(zhì)量安全治理最重要的制度安排。

五、對(duì)中國的借鑒

風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)、獨(dú)立監(jiān)管與共同治理，是美國政府質(zhì)量管理體制的最主要特征，其運(yùn)行和管理的方式，對(duì)于政府質(zhì)量管理而言，在很多方面都具有一般性和規(guī)律性，尤其是對(duì)中國的政府質(zhì)量管理，提供了極有價(jià)值的啟示。但是，中美兩國的制度背景、質(zhì)量發(fā)展階段、所面臨的質(zhì)量問題，都有著諸多的差異，中國的質(zhì)量管理體制應(yīng)該創(chuàng)造性的借鑒美國的成果，建設(shè)符合中國國情的政府質(zhì)量管理體制。

(一)基于風(fēng)險(xiǎn)的自然演進(jìn)持續(xù)完善中國的質(zhì)量管理體制

中國現(xiàn)有的質(zhì)量管理體制面臨的一個(gè)基本問題是，政府對(duì)質(zhì)量的管理依然扮演著“全能政府”的角色，其所管理的質(zhì)量范圍幾乎無所不包，使得政府承擔(dān)了過多的、也承擔(dān)不了的質(zhì)量管理責(zé)任。同時(shí)，這種“全能型”的管理，也抑制了企業(yè)作為微觀質(zhì)量主體的行為，不能充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)質(zhì)量領(lǐng)域的優(yōu)勝劣汰。導(dǎo)致這一“全能型”管理的原因，雖然有公民對(duì)政府的過度壓力、體制變遷的階段性等因素，但最主要的原因還是來自于對(duì)政府質(zhì)量管理職能定位的模糊與搖擺。無論是美國的經(jīng)驗(yàn)，還是質(zhì)量理論的分析，都能證明質(zhì)量雖然有安全性的公共屬性，但更多的是競(jìng)爭性的市場(chǎng)屬性。質(zhì)量從根本上來講，企業(yè)是其生產(chǎn)者和提供者，當(dāng)然，也應(yīng)遵循市場(chǎng)競(jìng)爭的基本規(guī)律。政府實(shí)際上是對(duì)質(zhì)量的市場(chǎng)失靈進(jìn)行彌補(bǔ)，也就是對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的管理。因而，中國政府質(zhì)量管理體制改革和創(chuàng)新的一個(gè)基本要求，就是將對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理，作為政府的核心職能，建立基于風(fēng)險(xiǎn)信息收集、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和風(fēng)險(xiǎn)處置的政府質(zhì)量管理體系，主要面向高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域和對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督，減少對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和對(duì)象的管理，。發(fā)揮市場(chǎng)在質(zhì)量安全和發(fā)展上的基礎(chǔ)性作用，政府主要彌補(bǔ)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)上的市場(chǎng)失靈。

中國政府的質(zhì)量管理體制實(shí)際上面臨著巨大的公眾壓力，公眾期待政府建立完善的質(zhì)量管理體制，從而解決現(xiàn)有的質(zhì)量安全問題。實(shí)際上，無論是美國100多年來不斷發(fā)生的質(zhì)量安全事件的客觀存在，還是人們對(duì)質(zhì)量安全固有風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的主觀有限性，以及政府質(zhì)量管理成本不足的必然性，都不可能建立一個(gè)所謂完全杜絕質(zhì)量安全的、完美的政府質(zhì)量管理體制。也就是說，無論政府做出什么樣的努力和設(shè)計(jì)，都不可避免的存在質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。人為地設(shè)計(jì)某個(gè)所謂科學(xué)的體制，而不是基于風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)習(xí)，來逐步演進(jìn)地建立質(zhì)量管理體制，其最后的結(jié)果往往會(huì)演變?yōu)橹饔^的人為的想象，而與真正的科學(xué)監(jiān)管相距甚遠(yuǎn)，甚至?xí)呦蚩茖W(xué)監(jiān)管的反面，那就是不斷強(qiáng)化質(zhì)量管理領(lǐng)域的“全能政府”?；陲L(fēng)險(xiǎn)的變化，特別是重大風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，相應(yīng)地設(shè)立與這一對(duì)象有關(guān)的機(jī)構(gòu)，或?qū)υ袡C(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行調(diào)整，并不斷地優(yōu)化和規(guī)范法律的規(guī)制，恰恰是質(zhì)量安全監(jiān)管的內(nèi)在規(guī)律與要求。中國政府質(zhì)量管理體制的設(shè)置，既不能脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)發(fā)展初級(jí)階段的約束，更不能脫離不確定質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的約束，基于風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)，實(shí)時(shí)的調(diào)整和優(yōu)化政府質(zhì)量管理體制，才是中國質(zhì)量管理體制發(fā)展的正確路徑。

(二)構(gòu)建綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合的中國政府質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)

中國遠(yuǎn)比所謂“九龍治水”的各質(zhì)量監(jiān)管部門相互沖突更嚴(yán)重的問題在于，質(zhì)量監(jiān)管部門的決策、執(zhí)行和監(jiān)督合一，導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)管部門的權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，部門自我設(shè)定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，自我執(zhí)行，自我監(jiān)督并做出處理，從而導(dǎo)致部門相互之間的標(biāo)準(zhǔn)和政策不統(tǒng)一，對(duì)企業(yè)主體設(shè)置過多的行政許可，缺乏部門之外的其他部門，特別是社會(huì)、市場(chǎng)組織的參與，這種設(shè)置方式嚴(yán)重影響我國質(zhì)量監(jiān)管的公正性和有效性。因而，有必要設(shè)置“大部制”的質(zhì)量綜合管理部門，在各級(jí)政府部門中設(shè)立“質(zhì)量管理部”，主要履行政府的質(zhì)量綜合管理職能，包括基礎(chǔ)性質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量安全監(jiān)管的主要領(lǐng)域和對(duì)象、質(zhì)量認(rèn)證資質(zhì)的授予、質(zhì)量合格評(píng)定程序的規(guī)制，特別是國家質(zhì)量公共服務(wù)的規(guī)劃和項(xiàng)目資金的管理?！按蟛恐啤钡馁|(zhì)量綜合管理部門，主要履行對(duì)各質(zhì)量專業(yè)監(jiān)管部門在規(guī)則制定和監(jiān)督上的職責(zé)，不直接從事對(duì)某個(gè)領(lǐng)域和對(duì)象的具體質(zhì)量監(jiān)管行為，從而改變現(xiàn)有質(zhì)量監(jiān)管專業(yè)部門內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督不分的弊端。

針對(duì)某些特定領(lǐng)域和對(duì)象的質(zhì)量專業(yè)監(jiān)管部門，則應(yīng)獨(dú)立的實(shí)施質(zhì)量監(jiān)管行為。在基本的制度規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)和程序上，獨(dú)立的制定具體的監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)，開展獨(dú)立的監(jiān)督執(zhí)法，并按照統(tǒng)一的規(guī)則，對(duì)質(zhì)量違法行為進(jìn)行處理和裁決。為此，應(yīng)該在法定職權(quán)的授予、資金的專項(xiàng)預(yù)算安排、專業(yè)人員任用等方面，授予這些機(jī)構(gòu)較大的權(quán)力，保障其有效履行職能的獨(dú)立性。這種獨(dú)立性的要求，實(shí)際上是來自于質(zhì)量監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性，特別是質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)具有瞬時(shí)爆發(fā)、快速傳播的特征，若沒有獨(dú)立性的運(yùn)行機(jī)制，就不能保障對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)處理，而這恰恰是中國的質(zhì)量監(jiān)管部門對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)遲滯的制度性約束。

(三)建設(shè)政府主導(dǎo)的中國質(zhì)量共同治理模式

中國現(xiàn)有質(zhì)量體制的困境在于，企業(yè)質(zhì)量主體的地位始終得不到確立，從而導(dǎo)致政府主體承擔(dān)超越公共邊界的責(zé)任。因而，迫切需要建設(shè)以政府為主導(dǎo)，企業(yè)作為市場(chǎng)主體和社會(huì)組織主體共同參與的質(zhì)量共同治理模式。由于我國還處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌尚未完成，社會(huì)發(fā)育也很不成熟，因而政府在質(zhì)量的共同治理中，還必須扮演規(guī)則制定、制度安排和模式建構(gòu)的主導(dǎo)作用。尤其是面對(duì)由于企業(yè)不誠信，而導(dǎo)致的非正常的質(zhì)量安全事件，政府更有必要在質(zhì)量監(jiān)管上發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是，現(xiàn)有的治理模式已經(jīng)證明，完全依賴政府的質(zhì)量監(jiān)管，實(shí)際上有效性的邊際產(chǎn)出越來越小，亟待發(fā)揮市場(chǎng)主體的基礎(chǔ)作用，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，切實(shí)通過競(jìng)爭建立企業(yè)的質(zhì)量激勵(lì)與約束機(jī)制。同時(shí)，充分的培育和發(fā)展質(zhì)量的社會(huì)組織，使企業(yè)通過社會(huì)組織形成質(zhì)量的自律機(jī)制，使消費(fèi)者通過社會(huì)組織發(fā)揮對(duì)質(zhì)量的監(jiān)督作用。只有建設(shè)政府主導(dǎo)、企業(yè)主體和社會(huì)主體共同治理的模式，才能從根本上有效的管理和防范質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。

質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)是事物一種內(nèi)在的客觀存在，在事物的運(yùn)動(dòng)過程中，各個(gè)不同的風(fēng)險(xiǎn)因素相互作用，其變化的狀態(tài)多種多樣。人類的有限主觀認(rèn)識(shí)能力，不可能把握風(fēng)險(xiǎn)變化的各種形態(tài)，這就是質(zhì)量安全存在的內(nèi)在機(jī)理。人類主觀上無論做多大的努力，都不可能消滅質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，更不可能使質(zhì)量安全事件為零。此外，質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的分布，在不同主體之間也是不對(duì)稱的，相較于企業(yè)這一質(zhì)量的提供者而言，消費(fèi)者缺乏專業(yè)的識(shí)別能力，因而無法辨識(shí)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。作為資源有限的政府而言，面對(duì)海量的不同領(lǐng)域的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，更不可能有全面的識(shí)別能力。從另外一個(gè)角度分析，即使是在人類今天已有的認(rèn)識(shí)能力范圍之內(nèi)，也不可能對(duì)未來可能發(fā)生的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，有完全的認(rèn)識(shí)和把握。

因而，政府無論采用什么方法，都絕不可能在質(zhì)量安全這一專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域中，隨時(shí)拿出應(yīng)對(duì)及時(shí)、科學(xué)無誤的監(jiān)管對(duì)策，只有尊重社會(huì)主體和企業(yè)主體，充分借助他們的專業(yè)能力，才有可能科學(xué)地應(yīng)對(duì)復(fù)雜的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理。更為重要的是，企業(yè)和社會(huì)組織都是由“個(gè)人”集合而成的，質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)直接涉及到這些主體的利益，有著足夠的激勵(lì)去參與質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的治理。因而，應(yīng)該放心的讓社會(huì)主體和企業(yè)主體參與到質(zhì)量安全的治理中來，要堅(jiān)持凡是市場(chǎng)能解決的、社會(huì)能自治的，政府就應(yīng)逐步退出。

即使是應(yīng)該由政府承擔(dān)的質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任，也沒有必要由政府全部包攬所有的行為，而應(yīng)該采用招標(biāo)采購、合同分包、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等多種市場(chǎng)化方式，采購標(biāo)準(zhǔn)制定、產(chǎn)品檢驗(yàn)、合格評(píng)定、教育培訓(xùn)等質(zhì)量公共服務(wù)，由市場(chǎng)主體和社會(huì)主體承擔(dān)政府公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。

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