柯西

（首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京102249）

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律經(jīng)濟(jì)分析

柯西

（首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京102249）

農(nóng)村土地僅僅屬于農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)或者土地是指其經(jīng)營(yíng)、管理的財(cái)產(chǎn)或者土地，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)民集體的多層次決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的模糊性，模糊產(chǎn)權(quán)實(shí)際上留下了不清不楚的公共產(chǎn)權(quán)，會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”和強(qiáng)者取勝。“公地悲劇”與“反公地悲劇”理論為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完善奠定了基礎(chǔ)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是明晰基礎(chǔ)上的整合。

農(nóng)村集體；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；公地悲劇；反公地悲劇

現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是什么的問(wèn)題，學(xué)界的爭(zhēng)議非常大。本文基于現(xiàn)行法律分析農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體到底是什么，并且試圖利用“公地悲劇”和“反公地悲劇”理論分析農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的應(yīng)然定位。

一、農(nóng)民集體與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織之辯

現(xiàn)行法律中農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體似乎有兩個(gè)：農(nóng)民集體和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。1982年《憲法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”可以推斷農(nóng)村土地的主體就是農(nóng)村集體。然而，1987年施行的《民法通則》第七十四條規(guī)定“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括：（一）法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；（二）集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)；（三）集體所有的建筑物、水庫(kù)、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；（四）集體所有的其他財(cái)產(chǎn)。集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。這里引入了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體兩個(gè)主體。2004年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)此的規(guī)定更加詳細(xì)：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！?007年實(shí)行的《物權(quán)法》的規(guī)定基本沿用了這些規(guī)定。到底農(nóng)民集體還是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體就凸現(xiàn)出來(lái)。

《土地管理法》第二條第一款明確“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”勞動(dòng)群眾包含城鎮(zhèn)的和農(nóng)村的，農(nóng)村的勞動(dòng)群眾就是農(nóng)民，所以有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)民集體”對(duì)應(yīng)的是“全民”，“農(nóng)民集體”這一概念界定的是土地所有制關(guān)系，而“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”界定的是土地所有權(quán)的法律屬性。①然而，我們從《土地管理法》第八條的規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”得出的結(jié)論卻是“農(nóng)民集體”對(duì)應(yīng)“國(guó)家”，即土地屬于國(guó)家所有或者農(nóng)民集體所有。那么，“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”對(duì)應(yīng)的是什么呢？《土地管理法》第二條第二款明確規(guī)定“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！庇纱丝梢酝瞥?，“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”對(duì)應(yīng)的是“國(guó)務(wù)院”，這一結(jié)論得到《物權(quán)法》第六十條的支持，因?yàn)榈诹畻l明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是代表集體行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。也就是說(shuō)，農(nóng)村土地僅僅屬于農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)或者土地是指其經(jīng)營(yíng)、管理的財(cái)產(chǎn)或者土地，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。所以，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的模糊性與后果

農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，然而上面引述的《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)民集體有三種類(lèi)型：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體。農(nóng)民集體的多層次決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的模糊性。出現(xiàn)三個(gè)主體的原因在于1962年通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》所確立的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，三級(jí)所有就是人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)所有，對(duì)應(yīng)現(xiàn)在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組所有，隊(duì)為基礎(chǔ)是以生產(chǎn)隊(duì)也就是現(xiàn)在的村民小組為基礎(chǔ)。由于農(nóng)民集體的不確定性，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體不明確。

盡管從《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《土地管理法》等法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的各種規(guī)定上看，農(nóng)村土地集體所有制似乎是無(wú)異議的。然而，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是殘缺的，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)②還有另外兩個(gè)主體，也就是國(guó)家和農(nóng)戶?！段餀?quán)法》第四十一條和《土地管理法》第四十七條等嚴(yán)禁農(nóng)村土地所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的，這部分權(quán)利實(shí)際上屬于國(guó)家，因?yàn)閲?guó)家可以通過(guò)征收農(nóng)村集體所有土地然后出讓土地。當(dāng)?shù)卣谡鞯剡^(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的強(qiáng)勢(shì)地位實(shí)際上與農(nóng)村土地的部分產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家是密切相關(guān)的。對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的享有也是法律所明確規(guī)定的，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，農(nóng)民除了對(duì)于所承包的土地沒(méi)有處分權(quán)，其他權(quán)利都有了，顯然，農(nóng)民是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要主體。所以，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“三有”，產(chǎn)權(quán)的多主體不是壞事，因?yàn)椴煌黧w的優(yōu)勢(shì)有利于對(duì)具體權(quán)利的最有效行使。然而因?yàn)槲覈?guó)法律的粗線條，農(nóng)村土地的“三有”是不明晰的三有。③

模糊產(chǎn)權(quán)實(shí)際上留下了不清不楚的公共產(chǎn)權(quán)，而公共產(chǎn)權(quán)將產(chǎn)生“公地悲劇”?！肮乇瘎　苯沂荆夭扇」伯a(chǎn)權(quán)，每一個(gè)都有使用權(quán)，而沒(méi)有權(quán)利阻止其他人使用，從而造成資源的過(guò)度使用和枯竭。④公地悲劇的假設(shè)是每個(gè)使用者是實(shí)力相當(dāng)?shù)模欢F(xiàn)實(shí)中的主體并非平等，而是有強(qiáng)有弱，所以現(xiàn)實(shí)中的模糊產(chǎn)權(quán)最突出的表現(xiàn)是強(qiáng)者取勝——誰(shuí)更強(qiáng)壯、權(quán)力更大或者更精明誰(shuí)就會(huì)贏。⑤當(dāng)不清不楚的公共領(lǐng)域產(chǎn)生時(shí)，不是弱者，而是強(qiáng)者去攫取公共領(lǐng)域中的財(cái)富。如果說(shuō)政府“有意的制度模糊”減少了改革之初時(shí)的社會(huì)沖突，⑥在“讓一部分人先富起來(lái)”的目標(biāo)上取得了非常卓越的成效，那么這一基本產(chǎn)權(quán)制度違背了權(quán)利明晰的基本原則，阻礙了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的澄清、維護(hù)和登記，造成國(guó)家與集體之間、集體之間和政府與農(nóng)民之間的沖突，最終將加劇社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

三、明晰基礎(chǔ)上的整合

黑勒在《反公地悲劇》中指出，盡管“公地悲劇”說(shuō)明了人們過(guò)度利用公共資源的惡果，但卻忽視了資源未被充分利用的可能性。設(shè)想在公地上存在著很多權(quán)利所有者的情況，為了達(dá)到某種目的，每個(gè)當(dāng)事人都有權(quán)阻止其他人使用該資源或相互設(shè)置使用障礙，而沒(méi)有人擁有有效的使用權(quán)，將會(huì)導(dǎo)致資源的閑置和使用不足，造成浪費(fèi)，于是就發(fā)生了“反公地悲劇”。“公地悲劇”因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)虛置、不明晰，所以需要明晰產(chǎn)權(quán)?！胺垂乇瘎　币?yàn)楫a(chǎn)權(quán)支離破碎，所以需要整合產(chǎn)權(quán)。⑦“公地悲劇”與“反公地悲劇”理論為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完善奠定了基礎(chǔ)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是明晰基礎(chǔ)上的整合。

農(nóng)村土地所有權(quán)的完善將模糊產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)和有效的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)效率與公平。一方面，通過(guò)明晰不同的產(chǎn)權(quán)給不同的主體將會(huì)大大降低交易成本，使得產(chǎn)權(quán)的交易更加便捷，從而提高產(chǎn)權(quán)的效率。另一方面，清晰界定產(chǎn)權(quán)并且給予有力的保護(hù)將會(huì)使得屬于農(nóng)民和農(nóng)民集體的權(quán)利得到保障，而不至于被強(qiáng)勢(shì)個(gè)體或組織所攫取和侵犯。

農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰并不意味著農(nóng)村土地私有化，而是真正實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)原則。農(nóng)民集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，農(nóng)民集體是集合名詞，并不是村民小組、村或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中所有農(nóng)民的總和，而是一個(gè)整體。具體行使農(nóng)村土地所有權(quán)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是具有法人資格的主體。如此定位農(nóng)村土地集體所有制就可以避免人們將農(nóng)村土地集體所有權(quán)理解為村民小組、村或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中全體成員的共有權(quán)。因?yàn)闊o(wú)論按份共有還是共同共有都有可能導(dǎo)致農(nóng)村土地私有化，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)是公有制。從法律上看，集體所有權(quán)的主體是集體，代表集體行使所有權(quán)的是集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對(duì)土地不享有所有權(quán)，只享有成員權(quán)，而共有權(quán)的主體是全體共有人，每個(gè)共有人按照份額平等地對(duì)土地享有所有權(quán)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員沒(méi)有處分集體土地的權(quán)利，而如果是土地共有，共有人享有土地產(chǎn)權(quán)的處分權(quán)。⑧按照反公地悲劇理論，如果農(nóng)村土地采取農(nóng)民或者農(nóng)戶的共有，那么其決策成本就會(huì)大大提高，以至于土地資源浪費(fèi)和有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公益事業(yè)大大減少。農(nóng)村土地的共有權(quán)就像在大門(mén)上安裝需要所有成員那么多的鑰匙同時(shí)使用才能開(kāi)啟的鎖，這些鑰匙分別歸成員保管，由于利益分立或者想免費(fèi)搭便車(chē)，所有成員同時(shí)到齊打開(kāi)房門(mén)的概率很小，從而不能有效地利用土地資源。集體經(jīng)濟(jì)組織就像由所有成員選舉產(chǎn)生由幾位成員擁有鑰匙一樣，有利于對(duì)土地資源的利用。我國(guó)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模很小，而且土地細(xì)碎，缺少連片的大塊土地，相互依賴(lài)性很強(qiáng)，單家獨(dú)戶無(wú)法進(jìn)行有效率的農(nóng)作。去掉集體組織將會(huì)使得農(nóng)村的很多經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成本高昂和難以為繼。⑨我們認(rèn)為，明晰產(chǎn)權(quán)是必要的，在明晰基礎(chǔ)上整合可以使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加有效率。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要應(yīng)對(duì)旱澇災(zāi)害，單家獨(dú)戶無(wú)能為力，需要集體組織應(yīng)對(duì)，集體組織能夠大大降低交易成本。然而我們現(xiàn)在的政策走向另一個(gè)極端，不僅取消農(nóng)業(yè)稅，而且也取消了村社集體向農(nóng)民收取的共同生產(chǎn)費(fèi)，從而使得集體組織癱瘓，這違背了實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)原則。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)是指農(nóng)民家庭分散經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。分散經(jīng)營(yíng)，就是以農(nóng)民家庭為單位，承包集體的土地或其他生產(chǎn)任務(wù)，進(jìn)行自主生產(chǎn)，自負(fù)盈虧；統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，就是由村級(jí)集體組織管理土地，規(guī)劃農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)作物布局，為農(nóng)戶提供機(jī)耕、機(jī)播、排灌、防治病蟲(chóng)害、加工農(nóng)產(chǎn)品等服務(wù)。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)所提供的實(shí)際上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品?，F(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)在行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的各種不合理現(xiàn)象，我們需要做的是通過(guò)完善集體決策的程序和有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)解決，而決不可取消農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)檫@是因噎廢食的做法。

注 釋?zhuān)?/p>

①錢(qián)明星：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社，1994年，第190頁(yè)。

② 法律人一般講所有權(quán)，所有權(quán)意味著占有、使用、收益和處分，是一種完整的、抽象的絕對(duì)權(quán)利。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p，因而誰(shuí)必須向誰(shuí)提供補(bǔ)償以使他修正人們所采取的行動(dòng)。產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，可以采取不同的方式分割給不同的主體。

③ 柯華慶：《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)》，載于《法學(xué)雜志》，2010年第9期。

④Garrett Hardin：《The Tragedy of the Commons》，in Science，Vol.162（1968），P1243-1248.

⑤ Calabresi and Melamed，Property Rules，Liability Rules，and Inalienability：《One View of the Cathedral.in Foundations of the Economic Approach to Law》，Avery Katz（ed），Oxford University Press，1998，P94.

⑥ 何·皮特：《誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突》，林韻然，譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第97頁(yè)。

⑦M(jìn)ichael A.Heller：《The Tragedy of Anti-Commous》，in Harvard Law Review，Vol.111（1998），P621-688.

⑧崔文星：《中國(guó)農(nóng)地物權(quán)制度論》，法律出版社，2009年，第95頁(yè)。

⑨ 賀雪峰：《地權(quán)的邏輯》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010年，第82-89頁(yè)。