□文/李俊麗

（成都醫(yī)學院 四川·成都）

地方政府經(jīng)濟行為特殊性經(jīng)濟學分析

□文/李俊麗

（成都醫(yī)學院 四川·成都）

轉(zhuǎn)型期的地方政府成為了一個具有獨立經(jīng)濟利益的特殊的市場經(jīng)濟主體，地方政府在中國市場化改革過程中扮演著特殊的角色、起著特殊的作用。本文遵循經(jīng)濟學的基本研究范式，從地方政府經(jīng)濟行為的基本假定出發(fā)，認為其行為取向是面對外部激勵約束條件的函數(shù)，因此下一步地方政府行為的改革和規(guī)范，關(guān)鍵在于如何通過合理的激勵機制設(shè)計，將其適應(yīng)性調(diào)整策略有效納入到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道上來。

地方政府經(jīng)濟行為；經(jīng)濟學分析

收錄日期：2012年5月15日

從1978年開始，我國試圖形成一種新的制度安排，來誘導地方政府采取以提高經(jīng)濟效率為主要目標的行為模式。財政體制改革改變了地方政府的效用函數(shù)和行為目標，地方政府成為了一個具有獨立經(jīng)濟利益的特殊的市場經(jīng)濟主體，并且這個市場主體具有了憑借掌握的經(jīng)濟資源直接參與經(jīng)濟發(fā)展來獲取最大化壟斷租金的能力。作為改革的“第一行動集團”，地方政府在中國市場化改革過程中扮演著一個特殊的角色，起著特殊的作用。

一、地方政府經(jīng)濟行為界定

目前，學術(shù)界廣泛使用地方政府經(jīng)濟行為這一范疇，但對于其內(nèi)涵與外延的界定并不明確。地方政府行為、地方政府經(jīng)濟行為、地方政府經(jīng)濟職能等概念常被替換使用。在實踐操作中，地方政府干預(yù)經(jīng)濟的行為形式多樣、關(guān)聯(lián)復雜，一些原本并不針對經(jīng)濟領(lǐng)域的行為結(jié)果往往會影響到經(jīng)濟領(lǐng)域，這反映在理論研究中也必然引起人們對地方政府經(jīng)濟行為界定的模糊與分歧。導致很大一部分學者將地方政府經(jīng)濟行為等同于地方政府經(jīng)濟管理行為，認為地方政府經(jīng)濟管理行為是“社會主義國家中地方政府組織依照法律對地方經(jīng)濟活動所采取的對策性管理行為”，從而否認地方政府是擁有獨立經(jīng)濟利益且能夠獨立行使經(jīng)濟行為的主體。

本文基于我國地方政府是國家行政機關(guān)的一部分，同時又是從中央政府財政分權(quán)過程中逐漸分化出來的一個相對獨立的利益主體，因此地方政府的經(jīng)濟行為包括兩個部分：一是作為經(jīng)濟主體的地方政府經(jīng)濟行為。地方政府作為“經(jīng)濟人“憑借財產(chǎn)收入通過直接的資源消耗參與資源配置行為，如地方政府的直接投資行為即屬此類；另一部分則是作為經(jīng)濟管理主體的地方政府經(jīng)濟行為。地方政府作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者，能夠借助政治權(quán)力通過宏觀調(diào)控間接干預(yù)資源的配置。此類行為雖不是地方政府對實際資源的直接消耗，但政策執(zhí)行效果能夠廣泛影響經(jīng)濟運行的效果。

二、地方政府經(jīng)濟行為的基本假設(shè)：企業(yè)家政府

（一）傳統(tǒng)的政府行為假設(shè)。經(jīng)濟學分析首先是建立在對經(jīng)濟主體行為的假定基礎(chǔ)之上的。傳統(tǒng)的社會主義經(jīng)濟理論認為公有制的建立消除了個人、集體與國家之間的利益差別，各經(jīng)濟主體的經(jīng)濟利益在根本上具有一致性。政府（包括中央政府和僅作為其下屬代理機構(gòu)的地方政府）在這種利益一致性的社會中扮演“中心人”角色，是社會經(jīng)濟活動的“萬能中心”。政府“中心人”角色建立在如下的假定之上：1、政府官員具有公正無私的品質(zhì)和為人民服務(wù)的精神，他們的唯一行為目標是實現(xiàn)人民群眾總體利益的最大化；2、政府組織是社會公共利益的集中代表者，除人民利益和全社會利益外，政府沒有自己獨立的利益目標；3、政府有完全的“理性”來執(zhí)掌公共權(quán)力，能夠從全社會的長遠利益出發(fā)來管理和組織經(jīng)濟，從而實現(xiàn)國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

政府“中心人”角色在各國中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制實踐中遭遇了困境，尤其是在社會主義市場經(jīng)濟中政府行為的后果與目標的差異證明，上述政府“中心人”的行為假定不完全符合客觀實際。各級政府不是經(jīng)濟主體從而不存在有別于公共利益目標的獨立利益存在著方法論上的缺陷?！罢巧鐣怖娴拇怼钡募俣▉碓从谀撤N先驗理論模式的規(guī)定，而非從客觀實踐中抽象而來，實質(zhì)上是把主觀上希望的“政府應(yīng)該怎樣行為”等同于了客觀上“政府就是如此行為”，違背了理論來源于實踐的基本原則；并且在進行理論抽象的過程中，把個別而非整體的行為方式如大公無私等作為理論分析的邏輯前提，使理論分析一開始便失去了一般性和準確性。因此，方法論的缺陷直接導致了傳統(tǒng)政府行為分析內(nèi)容的缺陷，突出表現(xiàn)為不承認政府是具有獨立利益的經(jīng)濟主體，進而忽視了地方政府與中央政府在利益目標上可能存在的差異性，導致對地方政府行為分析的偏差。

（二）修正后的地方政府行為假定——企業(yè)家政府。在西方主流經(jīng)濟學、新制度經(jīng)濟學范式特別是公共選擇理論的影響下，人們開始修改上述假定前提，努力地使地方政府行為的基本假設(shè)與現(xiàn)實相符合。唯有如此，方有可能保證理論分析得到的結(jié)論與實踐保持一致。

懷特較早地認識到了財政體制改革給中國地方政府行為帶來的影響，根據(jù)地方政府的行為取向，他把地方政府分為兩種類型：一種是以促進地方經(jīng)濟發(fā)展為目標的發(fā)展型和企業(yè)經(jīng)營型政府；另一種是以增進社會福利為目標的公司型政府。但地方政府往往兼具兩種類型，既具有企業(yè)經(jīng)營型政府的特征又具有公司型政府的特征。戴慕珍則根據(jù)地方政府作為獨立利益主體越來越突出的自利趨勢，認為“在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府具有公司的許多特征，官員完全像一個董事會成員那樣行動”，并把這種政府與經(jīng)濟結(jié)合的新制度形式，稱為“地方法團主義。”

可以說，Walder、Jean、Blecher、Duckett、Bcnewick等學者關(guān)于地方政府行為的研究具有開創(chuàng)性意義，抓住了改革開放以來特別是財政分權(quán)后中國地方政府行為的重要特征。即轉(zhuǎn)型期的地方政府不僅僅是具有計劃經(jīng)濟時代作為中央政府職能在各地區(qū)延伸的代理人特征，而更重要的是成為了一個從事制度創(chuàng)新的企業(yè)經(jīng)營型政府；地方政府官員相應(yīng)地變成了以創(chuàng)新為特征的“政治企業(yè)家”，他們把整個轄區(qū)作為一個企業(yè)，通過體制機制的創(chuàng)新，通過市場化范圍的擴大，促使本地區(qū)經(jīng)濟的迅速發(fā)展。因此，賦予轉(zhuǎn)型期的地方政府以“企業(yè)家政府”的假定是合理的，地方政府（官員）也具有“經(jīng)濟人”的特征，并且是一個“有限理性經(jīng)濟人”，地方政府作為一個由政治企業(yè)家對整個公共管理過程行使經(jīng)營職能的組織，向企業(yè)一樣進行盈虧核算，追求利潤的最大化。

三、地方政府經(jīng)濟行為的多重利益目標函數(shù)

公共選擇理論把適用于市場經(jīng)濟條件下私人選擇活動的理性原則運用到政治領(lǐng)域中，認為政治領(lǐng)域的公共選擇活動同樣遵循理性原則。也就是說，政府和政府官員在社會活動和市場交易過程中作為經(jīng)濟人也要追求自身利益最大化。我國地方政府的自身利益是一個復雜的復合目標函數(shù)：既有與中央政府保持一致的公共利益，又有與中央利益相悖的地方部門利益和地方利益集團的利益等，地方利益既包括部門經(jīng)濟利益，又包括官員的政治利益，同時還包括轄區(qū)居民的社會福利。用一個簡單的公式來表示：

地方政府自身利益=經(jīng)濟利益偏好×（1-經(jīng)濟風險）+政治利益偏好×（1-政治風險）+社會福利剩余+政府內(nèi)部工作人員和部門的利益

隨著外部激勵和約束的條件不同，地方政府的利益目標函數(shù)因變量不同而變化。財政分化后，地方政府行為的利益取向性凸顯，地方政府行為的合理目標即實現(xiàn)地方利益的最大化。但在現(xiàn)有制度安排和地方政府官員經(jīng)濟特性的驅(qū)使下，我國地方政府行為的利益回報實際上被分為了地方利益（地方轄區(qū)共同利益）、地方政府（地方政府組織利益）和地方官員利益（個人利益）三個層次。其中，地方利益的存在與發(fā)展是地方經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，它是全社會一切個人效用函數(shù)的函數(shù)，其外延包括GDP、財政收入、居民收入、物價水平、就業(yè)率等指標。政府組織和官員能夠通過內(nèi)外兩種方式來實現(xiàn)利益目標：內(nèi)在方式指政府的直接擴張行為，包括通過政府規(guī)模的擴大謀求更高預(yù)算，以及通過提供公共產(chǎn)品時擴大支出等方式實現(xiàn)政府擴張，從而增強其影響經(jīng)濟的能力；外在方式主要是尋租，政府作為利益集團憑借公共權(quán)力實現(xiàn)對某領(lǐng)域或行業(yè)的壟斷，從而獲取巨額壟斷利潤。而政府組織利益和官員利益可看作是地方利益的漏出效應(yīng)，地方總利益的滲出會降低地方政府行為的行政效率和地方經(jīng)濟的產(chǎn)出水平。

總之，地方政府是一個多元利益主體，它既在政治市場活動，也在經(jīng)濟領(lǐng)域活動，綜合體現(xiàn)出中央政府、地方（政府）和地方政府官員等多種利益取向。這些利益既存在一致性又有矛盾，使地方政府在利益偏好上也表現(xiàn)為不一致。地方政府利益目標函數(shù)的多重性和沖突性決定了地方政府行為的復雜性和特殊性，在實際經(jīng)濟運行過程中，在多重利益驅(qū)動下，地方政府的經(jīng)濟行為往往表現(xiàn)出雙重甚至多重特征，就其在經(jīng)濟活動的領(lǐng)域而言，存在著大量的越位與缺位現(xiàn)象：在符合其最大化利益目標函數(shù)的經(jīng)濟活動領(lǐng)域中，地方政府往往表現(xiàn)為強烈的越位沖動，而在不符合其特殊目標函數(shù)的領(lǐng)域中則會出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象。并且在我國地方政府財權(quán)事權(quán)一定的條件下，某領(lǐng)域的越位則必然導致另一領(lǐng)域的缺位。

四、地方政府經(jīng)濟行為的約束條件

通過分析可以得知，轉(zhuǎn)型期的地方政府是既定約束條件下追求利益最大化的理性經(jīng)濟人，其行為選擇來自于對眾多約束條件的權(quán)衡。在多重利益目標的驅(qū)動下，不同的地方政府主體甚至是不同時間段的同一地方政府主體都可能表現(xiàn)出不同的行為選擇。現(xiàn)實行為選擇的基本前提則是面臨的約束條件：（1）政治法律前提。不同的政治制度包括國體、政體，以及中央和地方的分權(quán)模式、法律體系等是地方政府行為選擇的制度前提，會對地方政府的經(jīng)濟行為產(chǎn)生深遠影響；（2）經(jīng)濟體制因素。經(jīng)濟體制規(guī)定了有關(guān)政府的經(jīng)濟權(quán)力，也包含了對政府主體的經(jīng)濟利益保護。因此，地方政府行使各種經(jīng)濟行為的權(quán)重系數(shù)表現(xiàn)為相應(yīng)的權(quán)力和利益安排的函數(shù)；（3）文化與意識形態(tài)。不論是整體的、地域的還是民族的，文化與意識形態(tài)通過潛在和隱蔽的方式都會對政府行為的選擇產(chǎn)生長遠和普遍性的影響；（4）屆別約束。地方政府中官員客觀上面臨著3年或5年以及在同一崗位上任職不超過兩屆的任職周期，使地方政府傾向于作出有利于短期效應(yīng)的經(jīng)濟行為選擇。

地方政府主體的經(jīng)濟行為選擇是內(nèi)外因綜合作用的結(jié)果。上述的約束條件即特定的政治法律前提、經(jīng)濟體制、文化意識形態(tài)和屆別約束等共同構(gòu)成了政府行為的外部條件，外部條件形成了地方政府應(yīng)該做什么或傾向于做什么的范圍和邊界。在外部條件的約束下，地方政府對多層次的利益目標進行權(quán)衡和選擇，共同決定了地方政府的經(jīng)濟行為。

總之，通過對地方政府行為的經(jīng)濟學分析可以得知：地方政府的行為取向是其面對的外部激勵約束條件的函數(shù)。地方政府經(jīng)濟行為的特殊性也是在現(xiàn)行制度框架下的一種自我適應(yīng)性調(diào)整和反映。下一步中國改革中地方政府行為規(guī)范化措施，關(guān)鍵在于如何通過合理的激勵機制設(shè)計將其適應(yīng)性調(diào)整策略有效納入到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道上來。

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