張乃麗 王男男

一、導(dǎo)言

2010年開始肆虐歐洲的債務(wù)危機(jī)的影響有日益擴(kuò)大之勢，其根源性原因一方面在于這些國家實(shí)體經(jīng)濟(jì)缺乏增長動(dòng)力，另一方面在于其公共事業(yè)、工資水平、社會(huì)福利等方面卻支出巨大超出國家財(cái)政的支付能力造成的。目前在歐元區(qū)17國中，“PIIGS五國”(葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘與西班牙)的債務(wù)問題嚴(yán)重，但德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻一直保持良好態(tài)勢，政府債務(wù)也保持在占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重允許的范疇中。英國不在歐元區(qū)之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展暫且可以獨(dú)善其身。但是可以肯定的是，在德國和英國始自上世紀(jì)末推行的國有事業(yè)民營化改革的作用應(yīng)該是發(fā)揮了重要作用的。上世紀(jì)80年代后期西方一些發(fā)達(dá)國家飽受財(cái)政赤字威脅，為減少它對經(jīng)濟(jì)帶來更大不良沖擊，歐美許多國家的政府在推行“放寬管制”的同時(shí)，也開始對部分傳統(tǒng)的國有事業(yè)實(shí)行民營化改革。除了鐵路、航空、電信之外，郵政事業(yè)是其中重要的一個(gè)行業(yè)，而且這一改革進(jìn)程一直延續(xù)到今天。目前，世界范圍內(nèi)受現(xiàn)代化通信工具及私營速遞業(yè)發(fā)展的影響，傳統(tǒng)的郵政業(yè)面臨著越來越大的競爭壓力。為擺脫困境，尋求更有效的運(yùn)營機(jī)制，許多國家都在更深地探討對郵政事業(yè)民營化進(jìn)程中的改革措施和適當(dāng)?shù)恼摺１M管各國的郵政改革由于國情不同而在改革內(nèi)容和方法上不盡相同，但因?yàn)楦鲊]政事業(yè)改革的最終目的基本相同，因此我們可以從其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中得到許多啟示，特別是一些發(fā)達(dá)國家的做法，值得關(guān)注。

日本是最近幾年進(jìn)行郵政事業(yè)改革的較有代表性的國家，其最重要的改革背景也是基于國內(nèi)嚴(yán)重的財(cái)政赤字和過重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。國內(nèi)學(xué)者吳漢洪(2006)①吳漢洪:《日本郵政民營化改革解析及啟示》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2006年第2期。認(rèn)為:日本郵政民營化改革的基本背景是郵政公社在日本郵政事務(wù)中長期居絕對壟斷地位，以致造成該行業(yè)競爭力下降、財(cái)政壓力過重等其他諸多弊端。日本的郵政民營化改革在小泉政府時(shí)期作為施政綱領(lǐng)提出后，開始大規(guī)模推動(dòng)。主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“小政府、大經(jīng)濟(jì)”。盡管郵政民營化改革議案最初遭到了部分國民以及在野黨和執(zhí)政黨的反對，但小泉所采取的“問信于民”的策略使郵政民營化改革議案最終獲得了通過。日本郵政民營化改革在放寬市場準(zhǔn)入、引入競爭機(jī)制、重視體制改革中的利益集團(tuán)問題、重視“問信于民”的改革策略等方面都取得較好成效。趙放(2008)①趙放:《對日本郵政民營化改革的是非評析》，《東北亞論壇》2008年第1期。研究分析了日本從郵政公社到郵政民營化的歷史進(jìn)程，認(rèn)為目前日本郵政事業(yè)體制正經(jīng)歷著實(shí)質(zhì)性變化。由于這一進(jìn)程涉及到國家財(cái)政、相關(guān)利益集團(tuán)、民間金融、資金循環(huán)結(jié)構(gòu)等諸多重大事項(xiàng)，因而引起了多方關(guān)注，并引發(fā)了激烈的爭論，這表明郵政事業(yè)改革的重要性和復(fù)雜性。目前，我國對德國和英國郵政改革的研究并不充分，有文章提出德國屬于成功模式的典范(胡仲元，2006)②胡仲元:《德國郵政監(jiān)管對中國郵政改革的啟示》，《財(cái)經(jīng)界》2006年第12期。、英國改革經(jīng)歷過多曲折，付出成本過高等等。因此，本文將對日本與德國、英國這幾個(gè)發(fā)達(dá)國家郵政事業(yè)做一比較，在豐富該領(lǐng)域研究的同時(shí)，以期對我國郵政事業(yè)改革進(jìn)程提供一些參考或借鑒。

二、日本與英、德郵政事業(yè)改革模式比較

日本郵政始于1871年，日本郵政公社的成立是日本郵政業(yè)132年來的最大改革。目前，日本郵政公社正式開始私有化。日本郵政業(yè)務(wù)分為郵政、儲(chǔ)蓄、簡易保險(xiǎn)三大類。三大業(yè)務(wù)分設(shè)會(huì)計(jì)，實(shí)行獨(dú)立核算。日本郵政過去是典型的國營體制，在近年進(jìn)行了兩次改革。2001年1月，由原來的郵政省、總務(wù)廳和自治省組建成總務(wù)省。2003年4月1日，日本郵政在改革的道路上又邁出了一大步——成立日本郵政公社。日本郵政正式撤消了總務(wù)省郵政事業(yè)廳，成立了日本郵政公社，這是一個(gè)自負(fù)盈虧的國有公共公司。其目標(biāo)是提供全面的、迅捷的函件和包裹寄遞業(yè)務(wù)，簡單、安全的儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)和匯兌業(yè)務(wù)以及簡易保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等，同時(shí)保留普遍服務(wù)。2009年全球500強(qiáng)排行榜中，日本郵政公社以1986.99億美元年銷售額首次進(jìn)入世界500強(qiáng)，并高居11名。

而英國，作為世界第一枚郵票的誕生地，一個(gè)多世紀(jì)來始終走在世界郵政改革的前沿。英國郵政事業(yè)160多年來的發(fā)展歷程，可視為近現(xiàn)代世界郵政史的典型縮影。進(jìn)入21世紀(jì)，英國郵政部門也正醞釀著一場新的變革。經(jīng)過長期不懈的革新和發(fā)展，目前英國郵政業(yè)也已形成了可觀的效益和規(guī)模。調(diào)查表明，在英國市場上，“英國郵政總局”是僅次于可口可樂的第二大最具實(shí)力的品牌。英國郵政業(yè)主要?jiǎng)澐譃猷]遞、包裹和郵局營業(yè)網(wǎng)等三大塊，其年?duì)I業(yè)總額達(dá)到70億英鎊(約合112億美元)。英國還是當(dāng)今世界第二大郵件“出口國”。此外，由1.9萬家遍布全英國的營業(yè)所組成的郵局營業(yè)網(wǎng)，其營業(yè)所數(shù)量不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過英國各大銀行營業(yè)點(diǎn)總和，而且該網(wǎng)絡(luò)也是歐洲范圍內(nèi)最大的單一零售網(wǎng)。這一網(wǎng)絡(luò)直抵偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，深入到社區(qū)的核心;除傳輸郵件外，還負(fù)責(zé)政府養(yǎng)老金和社會(huì)福利津貼的發(fā)放。近年來，受顧客需求的細(xì)分和多樣化、電子信息技術(shù)傳輸手段的不斷發(fā)展和郵政業(yè)務(wù)加速全球化的影響，郵政業(yè)正經(jīng)歷著深刻變革。這使英國郵政業(yè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，也給它帶來了發(fā)展的新機(jī)遇。

在德國，過去的十幾年里，其郵政事業(yè)經(jīng)歷了歷史性的改革，從一個(gè)國有制單位變成德國郵政國際集團(tuán)。1989年，德國郵政被分拆成三個(gè)不同的實(shí)體:郵政、電信和郵政銀行。1990年，東西德國合并，兩個(gè)郵政也合并成為德國聯(lián)邦郵政。1995年，德國郵政變?yōu)楣煞萦邢薰尽聡]政公司。2000年11月，德國郵政集團(tuán)的股票成功上市，使其成為歐洲物流公司中的龍頭老大，同時(shí)也成為世界上最大的上市物流企業(yè)。

可見，這些發(fā)達(dá)國家的郵政事業(yè)在歷史進(jìn)程中都經(jīng)歷了適合時(shí)代潮流和符合國情的大變革，經(jīng)過變革取得的成就引人矚目。日本、英國、德國三國郵政事業(yè)改革的代表性就在于它們由于歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)背景和地理位置的差異表現(xiàn)出各不相同的特點(diǎn)，但也由于相同的發(fā)展目標(biāo)和遵循市場經(jīng)濟(jì)的原則又使其有許多相同之處，等等都這些都將值得我們分析和探討。

(一)日本與英、德郵政事業(yè)民營化改革的相同之處

日本、英國、德國作為發(fā)達(dá)國家，在實(shí)行郵政民營化改革方面由于受歷史進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的影響采取了不同的方法，其進(jìn)程也表現(xiàn)出不同的模式，但是我們也發(fā)現(xiàn)作為發(fā)達(dá)國家和市場經(jīng)濟(jì)體制的維護(hù)者它們有許多相似之處，其共同點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.郵政事業(yè)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)非常明確。德國郵政重組的戰(zhàn)略目標(biāo)十分明確，主要是為全球化提供全方位的服務(wù)?！暗聡]政改革以來采取的所有重大行動(dòng)，如政企分開、改組為有限公司、原有公務(wù)員的處理、剝離非核心業(yè)務(wù)的資產(chǎn)、營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的壓縮和調(diào)整、大量收購快遞和物流公司、組建德國郵政世界網(wǎng)、業(yè)務(wù)重新整合、在海外大力發(fā)展業(yè)務(wù)、購回德國郵政銀行等，都與戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)，從其改革的進(jìn)程中可以看出其指導(dǎo)思路非常清晰，非常連貫”①張琦:《德國郵政改革模式對我國郵政物流改革的啟示》，《商業(yè)現(xiàn)代化》2006年第6期。。英國和日本郵政也十分重視政府的政策變化、市場變化、高新技術(shù)的發(fā)展，并依此制定了較為詳細(xì)的企業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。此外，三國均設(shè)有郵政改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且改革過程都有法律制度作為保障。

2.在郵政事業(yè)改革中實(shí)施企業(yè)化運(yùn)作模式。在郵政事業(yè)改革進(jìn)程中，英國與日本采用的是國有獨(dú)資企業(yè)②國家單獨(dú)出資、由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級(jí)人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司。運(yùn)作的模式。按照2001年3月英國新頒布的郵政法規(guī)定，建立了“郵政市場監(jiān)管委員會(huì)”和“郵政用戶理事會(huì)”，原英國郵政改組為國有有限責(zé)任公司，成為郵政行業(yè)眾多經(jīng)營實(shí)體之一。日本于2003年4月1日成立郵政公社，是自負(fù)盈虧的國有公共公司。而德國則是采用股份有限公司③全部資本分為等額股份，股東以其所持股份金額為限對公司承擔(dān)責(zé)任，公司以其全部資產(chǎn)對公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)法人。制度，德國郵政改組為股份有限責(zé)任公司并公開上市。公開上市后，許多郵政職工成為公司的股東，增強(qiáng)了與郵政的聯(lián)系。可見，日本、英國和德國在改革模式上均是采用了企業(yè)化的運(yùn)行機(jī)制，而且各國基本都從各自的國情出發(fā)，選用了符合本國國情的商業(yè)化運(yùn)作模式。企業(yè)化運(yùn)作模式的優(yōu)點(diǎn)就在于使各國傳統(tǒng)的郵政事業(yè)與政府建起了一種符合國內(nèi)外大環(huán)境的新型關(guān)系，改變了舊有官僚化、壟斷化、低效率化的郵政體系，提高了郵政事業(yè)的管理水平和業(yè)務(wù)競爭能力，改善其冗員過多、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等不利狀況。

3.郵政事業(yè)改革中解決了長期以來的專營權(quán)問題。德國的郵政專營權(quán)問題思路是，郵政法賦予德國郵政專營業(yè)務(wù)的權(quán)利，同時(shí)要求其承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù);其他公司擁有在普遍業(yè)務(wù)領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)的許可證，但是沒有普遍服務(wù)的義務(wù)。到2007年12月31日，隨著郵政專營權(quán)利的終止，德國郵政所擔(dān)負(fù)的強(qiáng)制性普遍服務(wù)義務(wù)也將隨之終止。2008年1月起，德國境內(nèi)所有的許可證經(jīng)營者都有義務(wù)提供普遍服務(wù)。而英國郵政服務(wù)市場從2006年1月起全面開放，任何持有合法執(zhí)照者都可以從事商業(yè)與居民客戶投遞服務(wù)。

(二)日本與英、德郵政事業(yè)民營化改革存在的不同之處

日本是地處亞洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，戰(zhàn)后長時(shí)期內(nèi)郵政事業(yè)為國家所有。此外，由于受東方文化以及其他諸多要素的影響，在歷史變革進(jìn)程中表現(xiàn)出與西方的英國、德國郵政事業(yè)改革的明顯差異，如在改革進(jìn)程方面、對待郵政事業(yè)的公益性方面以及普遍服務(wù)保障和郵政物流方面等等。這說明，各國重視符合國情的歷史改革路線的意圖明顯。

1.改革模式的選擇存在不同。日本與德國在郵政事業(yè)改革中采用的是“漸進(jìn)式改革”，這種改革的特點(diǎn)就是“穩(wěn)步推進(jìn)”;而英國采用的是較為“激進(jìn)式的改革”，表現(xiàn)為“急于求成”的特點(diǎn)。激進(jìn)式改革要求在較短時(shí)間內(nèi)完成較大規(guī)模的制度改革，這種方式的最大優(yōu)點(diǎn)在于改革進(jìn)程的迅速快、時(shí)間短，改革進(jìn)程中可以最大程度地減少來自既得利益集團(tuán)的阻礙、減少不必要的浪費(fèi)。此外，這種方式的改革一般較為全面，這在某種程度上有助于發(fā)揮政府在推進(jìn)改革中的實(shí)質(zhì)作用。而“漸進(jìn)式改革”不僅注重考慮新規(guī)則、新制度的制定，它更側(cè)重于新制度在一個(gè)比較長的時(shí)期內(nèi)的成長與發(fā)展?！皾u進(jìn)式改革”一般是分階段進(jìn)行，同時(shí)在這一進(jìn)程中逐漸減少政府干預(yù)，使郵政事業(yè)從原來的國有逐步向私有轉(zhuǎn)變，在制度、產(chǎn)權(quán)上一步一步明晰化。這種方式的優(yōu)勢是可以有效緩解郵政事業(yè)改革的沖擊力，有計(jì)劃、較順利地實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。以日本為例，如《郵政民營化相關(guān)法案》中就有規(guī)定，對于民營化前后郵政儲(chǔ)蓄存款和簡易保險(xiǎn)保單，采用“老合同老辦法，新合同新辦法”，這一規(guī)定有效地保證了制度的銜接，減少了浪費(fèi)，也便于民眾接受。

2.對社會(huì)公益性、普遍服務(wù)保障問題的處置方式存在不同。郵政事業(yè)具有明顯的社會(huì)公益性，政府不應(yīng)該通過改革“甩包袱”，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能丟給企業(yè)或市場。一個(gè)好的政府，必定會(huì)為國民提供更多的服務(wù)。德國為保障郵政普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，由聯(lián)邦政府制定了相關(guān)法律規(guī)定予以保障，其中制定的《郵政法》就對此做出了明確的解釋:普遍服務(wù)是郵政服務(wù)中的一部分，是以可擔(dān)負(fù)得起的價(jià)格按規(guī)定質(zhì)量在德國全境提供的郵政服務(wù)。也就是說，郵政普遍服務(wù)覆蓋德國所有地區(qū)、所有人群，價(jià)格低廉，定時(shí)定質(zhì)。為使《郵政法》關(guān)于郵政普遍服務(wù)的內(nèi)容得到落實(shí)，德國政府還專門制定了《郵政普遍服務(wù)條例》，對郵政普遍服務(wù)的范圍、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資費(fèi)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。而德國監(jiān)管機(jī)構(gòu)從范圍到內(nèi)容，從資費(fèi)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從政策到法規(guī)，進(jìn)行全面系統(tǒng)的而又十分具體的監(jiān)管，以確保郵政普遍服務(wù)的真正實(shí)現(xiàn)和水平的不斷提高。英國雖然也規(guī)定了普遍服務(wù)的范圍，設(shè)立了郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但結(jié)果似乎并不盡如人意。英國郵政公司成立之后，解散了原英國郵政。而原英國郵政所承擔(dān)的普遍服務(wù)責(zé)任將由新成立的郵政公司承擔(dān)。英國郵政公司成為郵政普遍服務(wù)的主體。在這個(gè)過程中，政府雖然有對郵政公司的補(bǔ)貼，但這種間接地普遍服務(wù)方式是否有效率也引起諸多人的不滿。有人認(rèn)為，這樣既損害了公司利益即員工利益，又傷害了部分公民的利益，還曾引起郵政業(yè)內(nèi)的罷工和民眾的不滿。為此對“普遍服務(wù)”的范圍又都進(jìn)行了多次調(diào)整，如規(guī)定，競爭者不得進(jìn)入普遍服務(wù)領(lǐng)域的特殊投遞業(yè)務(wù)等。通過以上調(diào)整，英國郵政又回到以普遍服務(wù)為宗旨、國家給予諸多政策性保護(hù)的發(fā)展道路上?？傊?，郵政事業(yè)的特點(diǎn)決定了它的國家參與和“公益性”的一面。

3.對郵政事業(yè)改革中轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)的做法不同。德國在推進(jìn)公有事業(yè)改革中，無論是整體出售還是部分出售，無不采取了規(guī)范的公開招標(biāo)的方式，杜絕出現(xiàn)“私相授受①非公開的給予和接受?！毙袨椤６毡菊坦唇Y(jié)，上層官僚利用民營化獲取個(gè)人利益。郵政民營化的背后，常常是市場利益的爭奪，不排除官僚為獲取利益賤賣國家資產(chǎn)的嫌疑。如，日本郵政公社下屬多家療養(yǎng)設(shè)施，資產(chǎn)遍布日本各大觀光勝地。但由于經(jīng)營不善，每年經(jīng)營赤字高達(dá)約50億日元，這令日本郵政公社十分頭疼。日本相關(guān)法律規(guī)定，這些設(shè)施要在郵政民營化5年之內(nèi)或轉(zhuǎn)讓或停止經(jīng)營。2006年至2007年間，日本郵政公社轉(zhuǎn)賣了15家療養(yǎng)設(shè)施。其中，鳥取縣的“鳥取巖井”療養(yǎng)設(shè)施以1萬日元賣出，時(shí)隔半年，買家又以6000萬日元的高價(jià)，轉(zhuǎn)手賣給了當(dāng)?shù)匾患疑鐣?huì)福利法人，獲利十分驚人。而日本郵政公社與日本ORIX房產(chǎn)公司達(dá)成的協(xié)議，打算將其所屬的全國共70家療養(yǎng)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)，以108.86億日元的價(jià)格一并轉(zhuǎn)讓給后者。實(shí)際上據(jù)估算，僅這些設(shè)施的土地費(fèi)用就高達(dá)300多億日元，再加上當(dāng)初約2100億日元的建設(shè)費(fèi)用，資產(chǎn)至少在2400億日元以上。由此可見，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該是各國在郵政事業(yè)民營化過程中的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

4.對物流業(yè)發(fā)展的態(tài)度不同。德國采取了可行的措施來發(fā)展物流業(yè)。德國主要是通過大量購買已有的且較為成功的物流企業(yè)直接進(jìn)入物流市場，包括外國物流市場，然后再將郵政的資源逐步投入進(jìn)去，同時(shí)對各個(gè)公司進(jìn)行整合，最終形成郵政業(yè)的物流體系。此外值得一提的是德國較早地將物流作為一個(gè)部門采取了讓其獨(dú)立運(yùn)行的做法。這些做法對德國郵政而言非常成功。英國郵政業(yè)對電子商務(wù)中的物流問題，在很早就給予了高度關(guān)注，并適時(shí)推出了眾多的新業(yè)務(wù)，如郵政匯票、投遞確認(rèn)，并在美國市場處于領(lǐng)導(dǎo)地位的ReTurn物流有限公司的成果基礎(chǔ)上開發(fā)出來一項(xiàng)反向物流服務(wù)②反向物流就是為了資源回收或正確處理廢棄物，在高效及適當(dāng)成本下，對原材料、在制品、產(chǎn)成品及相關(guān)信息從消費(fèi)點(diǎn)到產(chǎn)出點(diǎn)的流動(dòng)和儲(chǔ)存進(jìn)行規(guī)劃、實(shí)施和控制的過程。。而日本郵政并沒有采取積極措施發(fā)展物流業(yè)，日本郵政業(yè)的資金儲(chǔ)備約350萬億日元，如此巨大的資金采用民間方式來運(yùn)營，對現(xiàn)有的民間資金產(chǎn)生壓制作用，搶占民間企業(yè)的現(xiàn)有市場，引起了物流業(yè)的強(qiáng)烈反對。因此，日本在推動(dòng)郵政物流方面表現(xiàn)的嚴(yán)重滯后。郵政物流本身就具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢:有一個(gè)遍布城鄉(xiāng)的郵政網(wǎng)絡(luò)與一支訓(xùn)練有素的投遞隊(duì)伍;郵政企業(yè)擁有龐大的姓名、地址等信息資源;郵政的服務(wù)品牌和企業(yè)信譽(yù)，已在廣大用戶中產(chǎn)生了極大的影響，是一筆巨大的無形資產(chǎn)。郵政物流應(yīng)該抓住如此大的優(yōu)勢，加強(qiáng)自身競爭力。

三、日本與英、德郵政事業(yè)民營化改革比較的啟示

20世紀(jì)80年代開始的政府“放寬管制”浪潮推動(dòng)了諸多發(fā)達(dá)國家著手于傳統(tǒng)國有企業(yè)“郵政業(yè)”的民營化。日本、英國、德國是較為典型的三個(gè)國家，概括這三個(gè)國家的在郵政事業(yè)改革中的經(jīng)驗(yàn)得失，對目前正在進(jìn)行的中國的郵政事業(yè)改革進(jìn)程具有極大的參考價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

(一)中國郵政事業(yè)改革中存在的問題

自1998年中國郵政改革以來，也取得了一些成果。2001年底，中國郵政扭虧為盈，2007年1月組建中國郵政集團(tuán)公司，2007年3月中國郵政儲(chǔ)蓄銀行正式成立，2009年4月《中華人民共和國郵政法》(修訂)(簡稱新《郵政法》)經(jīng)全國人大常委會(huì)表決通過，于2009年10月1日起施行。這是我國第一次在立法層面明確提出了郵政普遍服務(wù)的制度設(shè)計(jì)，第一次制定了有關(guān)快遞市場準(zhǔn)入制度的法律規(guī)定。但是新郵政法仍是引起了不少爭議，尤其是郵政專營權(quán)問題、監(jiān)管機(jī)構(gòu)問題等。中國郵政事業(yè)存在問題的主要表現(xiàn)為:首先，郵政機(jī)構(gòu)臃腫、效率低，分工不明確。人員崗位職責(zé)不明確，忙亂與閑置并存。其次，普遍服務(wù)的質(zhì)量不高。壓在郵政上的高指標(biāo)是造成服務(wù)質(zhì)量不高的主要原因。為了完成指標(biāo)，基層的郵政就去攬儲(chǔ)等從事營銷活動(dòng)，使員工本職以外的任務(wù)多，主次不分。第三，市場化進(jìn)程緩慢。由于外部競爭壓力小，內(nèi)部缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制，市場準(zhǔn)入的限制較多，競爭不充分，市場沒有活力。第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法讓人信服。郵政改革后政企分開，國家郵政局只負(fù)責(zé)監(jiān)管，經(jīng)營職能由郵政集團(tuán)公司承擔(dān)，但它們畢竟仍同屬一個(gè)集團(tuán)，這種做法無法讓其他非郵政企業(yè)信服。第五，郵政體制并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營職能的相互分離還僅僅停留在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，郵政事業(yè)仍然在政府嚴(yán)格的監(jiān)管之下運(yùn)營，并未從法律制度上對相關(guān)事項(xiàng)做出具體安排和嚴(yán)格限定，改革的步驟及目標(biāo)也不清晰。第六，郵政過度放開。在不能通過有效監(jiān)管確保本國郵政公共性的前提下，讓眾多國內(nèi)外快遞公司以各種名義紛紛進(jìn)入郵政專營領(lǐng)域，導(dǎo)致中國郵政市場十分混亂。

(二)日本與英、德國家郵政改革比較中的啟示

德國郵政經(jīng)過幾次改革，建立完善了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，規(guī)范了郵政市場，提高了郵政服務(wù)水平，促進(jìn)了郵政事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)驗(yàn)值得借鑒;英國雖然走過彎路，但也在積極探求改革的良方;而日本即便由于2009年9月新內(nèi)閣的阻礙郵政改革計(jì)劃部分?jǐn)R置，但是其前期所做的大量工作亦不可忽視。中國處于改革的關(guān)鍵時(shí)期，雖然不會(huì)完全模仿其他國家改革的模式，但是完全可以從其中找到適合我國進(jìn)行改革的方法，借鑒這些國家的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.要有完善的法律制度作為保障。日本與德國郵政改革尤為值得稱道的便是法制先行。他們改革的每一重大步驟都有相關(guān)的法律保證，一般說都是在法律明確后再進(jìn)行實(shí)際的操作。這樣做的好處在于使改革有法可依，改革的目標(biāo)和實(shí)施方式都受到法律保護(hù)和約束，不會(huì)因政府行為的隨意改變和公權(quán)力的濫用而產(chǎn)生不確定性。我國新郵政法的出臺(tái)明確了備受關(guān)注的普遍服務(wù)問題以及郵政專營范圍，是很大的進(jìn)步。但是涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體服務(wù)范圍和質(zhì)量以及懲罰措施仍是要本著公平公正的態(tài)度完善起來。而普遍服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)該明確，使郵政無后顧之憂的為人民服務(wù)。我們不僅要有完善的法律，還應(yīng)該有一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，這樣才能更好地推進(jìn)郵政改革順利進(jìn)行。

2.私營化不是郵政改革的目的，要合理推動(dòng)企業(yè)化、市場化。市場是資源配置的基礎(chǔ)性力量，郵政企業(yè)應(yīng)該高度重視市場機(jī)制的作用和引導(dǎo)，在郵遞市場競爭越來越激烈的形勢下確保我國郵政市場競爭的效率。近年來，我國郵政緊跟時(shí)代步伐，經(jīng)過不斷改革發(fā)展，引入了市場機(jī)制，進(jìn)行了企業(yè)式經(jīng)營，這些對加快郵政改革、促進(jìn)郵政發(fā)展、增強(qiáng)郵政活力、提高郵政服務(wù)水平起到了不容置疑的巨大作用。但是，我國是發(fā)展中大國，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，郵政服務(wù)水平與發(fā)達(dá)國家相比差距還較大，尤其普遍服務(wù)量大面廣是世界上任何一個(gè)國家所不能比擬的。因此，我國郵政的發(fā)展在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求、在可以引入市場機(jī)制運(yùn)作的地方進(jìn)行商業(yè)化、專業(yè)化經(jīng)營，以通過市場激勵(lì)增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力的同時(shí)，也必須靠政府政策的支持，靠國家法律的保護(hù)?！懊駹I化”和“放松管制”不是改革的主要目標(biāo)，而是要把是否促進(jìn)競爭和提供良好公共服務(wù)作為改革的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。改革是要讓顧客有更多選擇，并使服務(wù)價(jià)格更具競爭性。郵政事業(yè)社會(huì)公益性很強(qiáng)的方面不適合完全推向市場，政府也應(yīng)該保護(hù)公民的通信秘密、保障通信安全，不可以將郵政事業(yè)驟然推向市場，不顧弱勢群體利益，政府還是應(yīng)該統(tǒng)籌考慮改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，從維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)。前萬國郵聯(lián)①萬國郵聯(lián)是商定國際郵政事務(wù)的政府間國際組織，自1948年7月1日起成為聯(lián)合國一個(gè)關(guān)于國際郵政事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在瑞士首都伯爾尼，宗旨是促進(jìn)、組織和改善國際郵政業(yè)務(wù)，并向成員提供可能的郵政技術(shù)援助。國際局總局長利維先生認(rèn)為:國家開辦國家所有，承擔(dān)普遍服務(wù)職責(zé)，可以企業(yè)式經(jīng)營但不能民營化(私有化)，是郵政改革必須遵循的三個(gè)基本原則。

3.確保郵政的專營范圍以保持郵政公共性。世界各國郵政改革的經(jīng)驗(yàn)證明，郵政作為一種特殊的公用事業(yè)，即使其運(yùn)營主體實(shí)現(xiàn)了多元化，經(jīng)營活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化，郵政的公共性也是不能忽視的。特別是信函等郵政普通服務(wù)在一定程度上保持專營是維護(hù)郵政公共性的主要手段?？v觀世界各國，目前還沒有一個(gè)國家在真正意義上取消了郵政專營。特別是在傳統(tǒng)的信函郵遞方面，各國的專營程度仍然相當(dāng)高，“放開”的程度也只限定在不影響郵政專營市場占有率的前提下。新《郵政法》中對郵政專營范圍的規(guī)定是“同城快遞五十克以下、異地快遞一百克以下由郵政專營”，這引起了許多民營快遞企業(yè)的不滿，但是一個(gè)行業(yè)尤其是一個(gè)特殊的公用事業(yè)如果沒有一個(gè)合理的底線，可能會(huì)造成行業(yè)的混亂。確保郵政專營，一方面能維護(hù)郵政的公共性;另一方面，保存競爭空間，既可使郵政事業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量和水平，又可使民營快遞積極創(chuàng)新、業(yè)務(wù)多元化。

4.提高郵政改革中的創(chuàng)新能力。與國民經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)相比，郵政網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)含量不高，市場競爭能力不強(qiáng)，業(yè)務(wù)持續(xù)創(chuàng)新能力不足，總體發(fā)展速度相對緩慢;部分干部職工的思想觀念、經(jīng)營理念比較陳舊，與市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，目光僅僅局限在固有的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，對市場缺乏敏銳快速的反應(yīng)能力，在高收益、競爭激烈的新興業(yè)務(wù)的市場競爭中處于被動(dòng)。而且中國郵政硬件軟件設(shè)施較為落后、創(chuàng)新能力欠缺等也不利于郵政的發(fā)展。以日本為例，日本郵政公社時(shí)期就對外宣布，在郵政行業(yè)引入豐田汽車的生產(chǎn)管理方式，實(shí)施大型創(chuàng)新性改革。在郵政業(yè)務(wù)中通過把投遞地址分揀作業(yè)由2次減為1次等方法削減多余的作業(yè)，推進(jìn)業(yè)務(wù)效率化，使郵政部門的生產(chǎn)效率提高了20%，最終實(shí)現(xiàn)了節(jié)約經(jīng)費(fèi)400億日元的目標(biāo)。美國《財(cái)富》雜志2010年公布的2009年全球500強(qiáng)排行榜中，日本郵政公社以1986.99億美元年銷售額首次進(jìn)入世界500強(qiáng)，并高居11名。以英國來說，它非常重視IT技術(shù)的推廣和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)電子化營業(yè)(相當(dāng)于我國的“一臺(tái)清”作業(yè))，從倫敦的大郵局到農(nóng)村支局所，全部采用計(jì)算機(jī)作業(yè)，郵件處理中心實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化分揀，采用衛(wèi)星定位系統(tǒng)，對運(yùn)輸車輛進(jìn)行指揮調(diào)度，采用地理信息系統(tǒng)對投遞道段進(jìn)行管理，大大地提高了郵政服務(wù)質(zhì)量，提高了郵政事業(yè)的各項(xiàng)效率。結(jié)合郵政當(dāng)前實(shí)際，中國應(yīng)該提高技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新能力。加快信息化進(jìn)程，提高郵政網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)含量;挖掘傳統(tǒng)業(yè)務(wù)潛力，延長其生命周期，同時(shí)推出新的業(yè)務(wù)品種，鞏固和擴(kuò)大用戶群體;引入現(xiàn)代科學(xué)經(jīng)營管理理念，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理、經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理、行政管理為主向經(jīng)濟(jì)管理為主的轉(zhuǎn)變，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求、滿足競爭需要的新型管理模式;逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。此外，中國郵政也應(yīng)該重視職工教育培訓(xùn)工作，提高員工素質(zhì)，保證服務(wù)水平;大力推進(jìn)資本運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)重組，積極主動(dòng)的調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，發(fā)展郵政物流業(yè);探索郵儲(chǔ)的資金運(yùn)作渠道，使其流向收益更高的投資項(xiàng)目，提高資金的使用效率。中國郵政還要加強(qiáng)與其他國家的交流與合作，2009年2月中歐郵政改革和快遞服務(wù)研討會(huì)在北京召開，同年10月中美郵政改革和快遞服務(wù)研討會(huì)在南京舉行，研討會(huì)有助于分享郵政行業(yè)改革和發(fā)展的思路及經(jīng)驗(yàn)、探討信息技術(shù)的推廣和應(yīng)用、交流兩國在郵政行業(yè)的共同利益和合作空間，互相學(xué)習(xí)，增進(jìn)互信，能夠?yàn)檫M(jìn)一步的發(fā)展和合作奠定基礎(chǔ)。德國雖為改革成效較顯著的國家，但中國郵政改革卻不能完全模仿德國的做法。因?yàn)閮蓢鴩椴煌绻つ磕７碌聡]政“精兵簡政”的經(jīng)驗(yàn)，不僅提高不了我國郵政的效率，還會(huì)降低目前的普遍服務(wù)水平。日本郵政改革幾乎與我國同時(shí)起步，距離其成功也比較遙遠(yuǎn)。所以中國應(yīng)該在借鑒其他國家成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合自國實(shí)際情況，突出國家特色，走出一條符合中國國情的郵政改革之路。