湯 坤

（安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233030）

一、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標體系

筆者認為，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標體系可以概括為如下六個方面：第一，推動經(jīng)濟增長方式向高效集約、要素組合優(yōu)勢充分發(fā)揮、可持續(xù)的格局轉(zhuǎn)變；第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向技術(shù)含量較高、服務(wù)業(yè)比較發(fā)達、整體競爭力較強的格局轉(zhuǎn)變；第三，認真貫徹落實“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的基本方針，將城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)優(yōu)勢互補、良性互動、統(tǒng)籌發(fā)展的格局；第四，將區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣珒?yōu)勢明顯、區(qū)域發(fā)展比較均衡、基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化的格局；第五，立足資源節(jié)約、環(huán)境保護和協(xié)調(diào)發(fā)展，把節(jié)能減排作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手和突破口，促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展；第六，深入實施科教興國戰(zhàn)略，提高自主創(chuàng)新能力是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強有力支撐。

二、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財稅政策選擇

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，公共財政必須提高科學(xué)性、完整性和系統(tǒng)性。筆者認為應(yīng)該從以下幾個方面著手：

（一）改革完善體制機制，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式

一是加強政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，必須確定政府經(jīng)濟管理權(quán)限，按照市場經(jīng)濟要求，政府退出經(jīng)濟管理范圍，交給市場去管理。按照市場經(jīng)濟的要求繼續(xù)推進政企分開，同時積極推進政資分開，建立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，把政府經(jīng)濟職能真正轉(zhuǎn)變到以宏觀調(diào)控為重心上來。在我國市場經(jīng)濟條件下，政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能得到加強，政府可以利用經(jīng)濟手段為全社會提供更多社會需求的公共產(chǎn)品。只有加強政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，才能建設(shè)我國公共財政，才能推動經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展；二是改革和完善現(xiàn)行的統(tǒng)計核算體系，建立健全充分反映環(huán)境成本、社會成本和綜合成本的指標核算制度，科學(xué)核算經(jīng)濟活動的產(chǎn)出和成本；三是嚴格環(huán)境治理，建立以經(jīng)濟手段、法律手段為主的資源節(jié)約和環(huán)境保護機制，嚴格管理，強化執(zhí)法和監(jiān)督，推動污染治理的企業(yè)化、市場化；四是合理引導(dǎo)消費，提倡節(jié)約，嚴格懲治浪費，提高公眾的資源憂患意識和節(jié)約意識，倡導(dǎo)崇尚節(jié)儉、合理消費、適度消費的理念，以節(jié)約資源的消費理念引導(dǎo)消費方式的變革。

（二）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

1.實施科技重大專項，推動國家重點實驗室和科研機構(gòu)能力建設(shè)。促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。大力支持中小企業(yè)特別是小型微型企業(yè)發(fā)展。加大科技投入，優(yōu)化科技支出結(jié)構(gòu)，保障科技重大專項實施，大力支持基礎(chǔ)研究和重大關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)。加強重點節(jié)能工程建設(shè)，推廣節(jié)能產(chǎn)品。加快發(fā)展新能源、可再生能源和清潔能源。建立健全排污權(quán)有償使用和交易政策體系。將草原生態(tài)保護補助獎勵政策覆蓋到國家確定的全部牧業(yè)、半牧業(yè)縣。大力支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。

2.完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，促進企業(yè)發(fā)展。降低部分進口商品關(guān)稅，增加能源資源產(chǎn)品、先進設(shè)備和關(guān)鍵零部件產(chǎn)品進口。落實提高增值稅和營業(yè)稅起征點等減輕小型微型企業(yè)稅費負擔(dān)的各項政策，繼續(xù)實施對小型微利企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策。在上海的交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步擴大試點范圍，促進服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。擴大物流企業(yè)營業(yè)稅差額納稅試點范圍，對蔬菜的批發(fā)、零售免征增值稅。落實好其他各項稅費減免政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。取消不合理、不合法的涉企收費項目，全面清理規(guī)范公路收費，減輕企業(yè)和社會負擔(dān)。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

1.提高城鄉(xiāng)居民收入，努力擴大消費需求。繼續(xù)實施更加積極的就業(yè)政策，支持落實企業(yè)職工最低工資制度，促進提高低收入者勞動報酬。加大財政投入，落實相關(guān)財稅政策措施，促進增加農(nóng)民收入。實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平以及部分優(yōu)撫對象待遇，進一步提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。大力支持商貿(mào)流通體系建設(shè)，為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造良好的消費環(huán)境。發(fā)揮財稅政策穩(wěn)定物價的作用，努力保障實現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，加強重要商品物資儲備和投放，做好生活必需商品、重要原材料進口，落實減輕物流企業(yè)稅收負擔(dān)的相關(guān)政策，完善公路收費政策，切實降低流通成本。健全社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，落實好城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象以及大中專院校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生等補助政策。

2.合理明確中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，并逐步將其法規(guī)化，從而完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制基礎(chǔ)。為使各級政府職能和財政支出責(zé)任“既不缺位，又不越位”，適應(yīng)市場經(jīng)濟客觀需要，應(yīng)按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，合理界定中央與地方的事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任。稅費制度、稅基配置與事權(quán)劃分形成合理呼應(yīng)關(guān)系。對農(nóng)業(yè)、教育等關(guān)系國計民生的重要事務(wù)，盡管具體管轄事權(quán)在地方，中央可通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付給予地方適當財力補助。逐步促進政府間事權(quán)形成具體的明細表，并以立法和規(guī)章的形式加以確定和規(guī)范。

3.建立縣級基本財力保障機制，促進農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)加快發(fā)展。在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后于城市的現(xiàn)實情況下，應(yīng)注重建立縣級基本財力保障機制，加快農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展。具體而言，應(yīng)按照“明確責(zé)任、獎補結(jié)合、分步實施”的基本原則，以“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”為目標，逐步建立縣級基本財力保障機制，增強基層政府提供公共服務(wù)的能力。省級財政要強化保障責(zé)任，加大轉(zhuǎn)移支付力度。中央財政通過實施獎補政策，加大對建立縣級基本財力保障機制的支持力度。

（四）促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

1.建立和完善橫向轉(zhuǎn)移支付政策，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。按照東、中、西的區(qū)域劃分，認真落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的扶持力度進一步加大，大幅增加對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，落實促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各項財稅政策，提高財力薄弱地區(qū)落實各項民生政策的保障能力。鼓勵區(qū)域之間開展優(yōu)勢互補合作，推動地區(qū)間技術(shù)、資本和產(chǎn)業(yè)的良性承接和轉(zhuǎn)移。

2.改革和完善轉(zhuǎn)移支付政策，推動主體功能區(qū)劃分。根據(jù)不同地區(qū)的地理狀況、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點和區(qū)位優(yōu)勢等，科學(xué)合理地進行功能區(qū)域定位，確定地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重點和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，財政根據(jù)主體功能區(qū)劃，發(fā)揮政策性導(dǎo)向作用，增加財政支持力度，對資源枯竭區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、重點工業(yè)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等給予財力支持，加快推進區(qū)域經(jīng)濟的差異發(fā)展、特色發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。

3.進一步完善地方稅體系，提高地方統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提供基本公共服務(wù)的保障能力。按照稅基與事權(quán)相呼應(yīng)和地方以自有財力為先、轉(zhuǎn)移支付為輔的思路，盡可能通過增加地方本級收入、直接用自有財力滿足地方主要是中西部地區(qū)的支出和基本公共服務(wù)需要，增強中西部地區(qū)安排使用收入的自主性、編制預(yù)算的完整性和加強資金管理的積極性?？山Y(jié)合稅制改革，完善地方稅體系，提高地方公共服務(wù)的保障能力。包括抓緊推進資源稅改革，并在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制度、房地產(chǎn)稅、城建稅和教育費附加等稅收制度的基礎(chǔ)上，進一步研究物業(yè)稅（即房地產(chǎn)稅）的改革方案，培育地方支柱財源、增加地方收入和引導(dǎo)地方政府行為合理化。在確定地方稅收管理權(quán)限方面，發(fā)展方向是適當考慮地方差別，使不同的地方根據(jù)本地的自然資源、社會經(jīng)濟發(fā)展情況，擁有一定的稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，還包括針對某些地區(qū)性稅源的設(shè)稅權(quán)。

（五）推進節(jié)能減排與綠色經(jīng)濟發(fā)展

1.著力解決危害群眾健康的突出環(huán)境問題，大力支持環(huán)境保護重點工作開展?；镜沫h(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)。集中力量支持解決重金屬、化學(xué)品、危險廢物、持久性有機污染物以及飲水不安全等關(guān)系民生的環(huán)境問題，確保人民群眾喝上干凈水、安全水，呼吸上清新的空氣。加大對環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)和業(yè)務(wù)工作開展的資金支持，積極維護人民群眾的環(huán)境權(quán)益。

2.著力保持良好的生態(tài)環(huán)境，積極推進國土江河環(huán)境整治。繼續(xù)支持實施重點生態(tài)保護工程，推進天然林保護工程二期建設(shè)并提高補助標準，進一步鞏固退耕還林、退牧還草成果。加快實施國家水土保持重點建設(shè)工程，推進水土流失綜合防治。深入推進礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)，加大對礦山環(huán)境治理的資金投入，支持開展綠色礦山建設(shè)，促進重點地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境明顯改善。

3.著力發(fā)揮市場手段促進環(huán)保的引導(dǎo)作用，大力扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展壯大關(guān)鍵是與擴大內(nèi)需緊密結(jié)合。進一步完善財政扶持政策與措施，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)，包括環(huán)保技術(shù)裝備、專業(yè)管理、工程設(shè)計、施工運營等產(chǎn)業(yè)，采取手段撬動市場對環(huán)保產(chǎn)品的需求，逐步形成資金補貼、強制標準和市場機制相結(jié)合的環(huán)保產(chǎn)品應(yīng)用體系，拓展新的經(jīng)濟增長空間。

4.著力強化稅費政策的激勵和約束作用，逐步建立綠色的生產(chǎn)生活模式。進一步完善資源綜合利用的增值稅優(yōu)惠政策，完善優(yōu)惠方式和優(yōu)惠比例。按照先易后難和分步推進的原則，選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標準成熟的稅目開征環(huán)境保護稅，逐步擴大征稅范圍。下一步條件成熟時，將資源稅從價計征范圍逐步擴大到其他資源品目。研究建立企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，調(diào)整完善資源綜合利用增值稅政策。制定出臺廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法，促進廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

5.著力發(fā)揮體制機制的基礎(chǔ)性保障作用，積極推進環(huán)境財政政策創(chuàng)新。建立健全排污權(quán)有償使用和交易制度，制定出臺排污權(quán)有償使用和交易試點指導(dǎo)意見，指導(dǎo)和規(guī)范有條件的地區(qū)穩(wěn)步開展試點工作，將政府強制減排行為逐步轉(zhuǎn)化為企業(yè)自主自發(fā)減排行動。建立健全生態(tài)環(huán)境補償制度，繼續(xù)實施生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，對國家重點生態(tài)功能區(qū)所涉及的縣市給予財力支持；繼續(xù)實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，安排資金在主要牧區(qū)省份開展禁牧補助、草畜平衡獎勵和牧民生產(chǎn)性補貼等。

（六）引導(dǎo)支持企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力

1.加大研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠力度，促進科技創(chuàng)新機制的形成和完善

長期以來，有關(guān)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要針對生產(chǎn)、銷售兩個環(huán)節(jié)，忽視對創(chuàng)新過程的優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)應(yīng)逐步實現(xiàn)由結(jié)果向中間環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變。加大對風(fēng)險投資的稅收支持力度；允許企業(yè)對用于研發(fā)的固定資產(chǎn)實行加速折舊或特別折舊；鼓勵企業(yè)自建技術(shù)開發(fā)基金，并允許在稅前扣除減免企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)和研究成果收入的所得稅；完善支持科技企業(yè)孵化器的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)，降低創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險。

2.加強稅收政策對創(chuàng)新需求方的激勵，發(fā)揮消費稅在自主創(chuàng)新中的積極作用

改變對創(chuàng)新的政策支持方式，從對供給方轉(zhuǎn)為對創(chuàng)新需求方的激勵，不再單純資助項目，而應(yīng)更多著眼于刺激創(chuàng)新需求。稅收政策應(yīng)以激勵本土創(chuàng)新需求為突破口，在促進自主科技創(chuàng)新過程中，注重發(fā)揮消費稅結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)作用。應(yīng)強調(diào)產(chǎn)品消費的差異，針對不同產(chǎn)品設(shè)置不同的稅率檔次，一方面可以對創(chuàng)新產(chǎn)品實行較低的消費稅稅率，鼓勵自主科技創(chuàng)新；另一方面，對高能耗、高污染、資源型的產(chǎn)品實行高稅率，懲罰非創(chuàng)新限制類產(chǎn)品，引導(dǎo)社會消費自主創(chuàng)新產(chǎn)品。同時，輔之以減免稅優(yōu)惠和加成征收，做到獎懲分明，引導(dǎo)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的消費。

3.完善稅收激勵政策，惠及企業(yè)成長的各個階段

對于初創(chuàng)期的中小企業(yè)，投資稅收抵免等激勵措施可降低風(fēng)險投資的成本，鼓勵風(fēng)險投資介入，同時也可以起到促進科技成果轉(zhuǎn)化的作用。比如，將稅收激勵措施納入技術(shù)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，規(guī)定企事業(yè)單位、科研院所從事技術(shù)引進、吸收等方面的投資可抵免所得稅；鼓勵企業(yè)進行前期技術(shù)性研發(fā)，借鑒成熟市場國家經(jīng)驗，允許企業(yè)、研發(fā)機構(gòu)沖銷基礎(chǔ)研發(fā)及與基礎(chǔ)研發(fā)相關(guān)的資本性支出。對于成長期的中小企業(yè)，稅收激勵的作用在于保證企業(yè)成長的可持續(xù)性，可考慮利用加速折舊等激勵措施鼓勵企業(yè)進行廠房和設(shè)備投資，使其有能力從事更廣泛和深入的研究開發(fā)活動。對于已進入成熟期的企業(yè)，可以考慮允許企業(yè)按銷售收入的一定比例提取研究與開發(fā)基金，在企業(yè)所得稅前扣除，為企業(yè)下一步技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用提供支撐資金，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新的同時做大做強。

4.加大對科技創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠力度

應(yīng)在新《企業(yè)所得稅法》全而取消計稅工資標準規(guī)定的基礎(chǔ)上，放寬企業(yè)科研人員和職工教育培訓(xùn)費的列支標準。對高新技術(shù)企業(yè)、科研院所科研人員的培訓(xùn)費用，應(yīng)據(jù)實稅前列支。改革個人所得稅，實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制，對科研人員參與重大創(chuàng)新項目所取得的收入給予一定的優(yōu)惠。對于科研人員因參加國家重大科技研發(fā)項目所獲得的獎金，免征個人所得稅；對于科研人員以技術(shù)入股的股權(quán)收益，暫免征收個人所得稅；對于知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入或特許權(quán)使用費收入，享受與稿酬同等的稅收待遇或者更加優(yōu)惠的稅收待遇；鼓勵天使投資的發(fā)展，對天使投資實行個人所得稅優(yōu)惠試點，盡快研究制定“促進民間融資條例”，鼓勵民間創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資，對投資于高科技企業(yè)的風(fēng)險投資者給予支持，采用個人所得稅返還、工資補貼等方式來吸引和激勵人才。

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