宋曉方

（信陽(yáng)農(nóng)業(yè)高等專(zhuān)科學(xué)校 管理科學(xué)系，河南 信陽(yáng) 464000）

農(nóng)民工市民化是隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力地流動(dòng)轉(zhuǎn)移而提出的，而今，伴隨著城市化進(jìn)程的加快，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，農(nóng)民工市民化已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。黨和政府出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)民工的措施方針，從政策上引領(lǐng)了農(nóng)民工市民化的發(fā)展方向，極大地推動(dòng)了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。但是，在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中應(yīng)處于主導(dǎo)地位的政府，卻存在著責(zé)任的缺失，因此，為了農(nóng)民工市民化的快速發(fā)展，確保普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，為了更好地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，有效推進(jìn)公正文明的和諧社會(huì)構(gòu)建，政府必須明確自己在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中應(yīng)盡的責(zé)任，準(zhǔn)確定位自己的角色。

一、政府責(zé)任缺失的主要表現(xiàn)

（一）制度供給不完善

農(nóng)民工市民化非常復(fù)雜，可以看作一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，這其中包括幾個(gè)聯(lián)系緊密的環(huán)節(jié)，從農(nóng)村退出到城市進(jìn)入再到城市融合，這些環(huán)節(jié)想要順利推進(jìn)都要求有相應(yīng)的制度支持，有完備健全的法律制度做保障。

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)于農(nóng)民工市民化的重視，使得政策體系逐步完整，比如逐步取消了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的限制，取消了損害其勞動(dòng)權(quán)益的政策規(guī)定，農(nóng)民工的子女教育問(wèn)題和社會(huì)保障已經(jīng)越來(lái)越受各級(jí)政府的重視，城市政府開(kāi)始將農(nóng)民工看作市民的一部分。但是，就目前來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的制度供給都是不完善的，無(wú)論是“解除束縛”的二元戶(hù)籍制度，還是社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育等一系列制度的供給都顯得不足。

（二）管理理念偏差、思想認(rèn)識(shí)錯(cuò)位

城市政府對(duì)農(nóng)民工現(xiàn)行的管理體制、方式以及管理水平，從總體上看，都未能與時(shí)代的發(fā)展同步。而且，對(duì)于農(nóng)民工市民化有關(guān)政策的制定，城市政府也存在著思想認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位，導(dǎo)致其施政行為存在不公正性。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)和政府一直將農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工看作是個(gè)人的短期行為，認(rèn)為農(nóng)民工為城市的發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，但也造成了很多負(fù)面影響，給城市帶來(lái)了不安定。因此，在對(duì)農(nóng)民工的管理中，城市政府存在著管理理念上的偏差，有著明顯的“接納貢獻(xiàn)性”和“排斥參與性”。在這種觀念的主導(dǎo)下，他們對(duì)農(nóng)民工更多地采取了防范、管制的管理方式，農(nóng)民工被看作“盲流”而非未來(lái)的市民。鑒于此，城市政府制定并執(zhí)行的農(nóng)民工政策，往往帶有歧視性?xún)A向，致使農(nóng)民工在市民化過(guò)程中遭受不公正待遇。

（三）服務(wù)缺位

我國(guó)政府的行政行為在很大程度上可以說(shuō)是仍然保持著傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的做法，“重管理、輕服務(wù)”，對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)政府的公共服務(wù)就更少，幾乎沒(méi)有。①?gòu)耐七M(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的角度看，當(dāng)前政府在農(nóng)民工的服務(wù)工作中存在著服務(wù)缺位，比如農(nóng)民工的合法權(quán)益缺乏保障、農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的成本被人為的提高、農(nóng)民工社會(huì)保障的權(quán)益普遍缺失、政府提供就業(yè)服務(wù)不到位、農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)制度不完善等。

二、政府責(zé)任缺失的原因分析

（一）城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)體系

建國(guó)伊始，我國(guó)正是由于受到國(guó)際環(huán)境和歷史條件的制約，受到蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響，而實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。也正基于此，城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)體制得以形成，一系列限制農(nóng)民的配套政策相繼出臺(tái)。

我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是在二元戶(hù)籍制度的基礎(chǔ)上正式確立的。這種結(jié)構(gòu)既是一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元體系，又是一種由制度的二元結(jié)構(gòu)體系。那么，在這種結(jié)構(gòu)安排下，本來(lái)應(yīng)該是全社會(huì)共有的財(cái)富卻在有關(guān)政策的規(guī)定下，極度向城市傾斜。②這種政策上的偏向，造成了城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，直接引發(fā)了農(nóng)民工市民化過(guò)程中一系列問(wèn)題的出現(xiàn)。農(nóng)民工在社會(huì)保障、教育培訓(xùn)、住房等方面與市民存在著較大的差距?？傊?，城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)的差別待遇，也構(gòu)成了農(nóng)民工市民化進(jìn)程中制度缺失的主要原因。

（二）政府價(jià)值取向偏離、公共服務(wù)職能缺失

改革開(kāi)放初期，我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期，政府制定的有關(guān)社會(huì)保障、就業(yè)、住房等政策更傾向于城市發(fā)展而忽視了農(nóng)村建設(shè)，忽略了社會(huì)公平、公正。長(zhǎng)期以來(lái)，城市政府也只是將農(nóng)民工看作推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的廉價(jià)勞動(dòng)力，更有一些城市政府一直將農(nóng)民工視為額外負(fù)擔(dān)，對(duì)其提供公共服務(wù)存在偏見(jiàn)。這種價(jià)值取向上的偏離，公共服務(wù)職能的缺失，使得政府忽視了農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的社會(huì)公正訴求，忽視了政府的社會(huì)服務(wù)功能，是造成政府責(zé)任缺失的重要原因。

（三）政府自身利益驅(qū)動(dòng)

一方面，政府作為非人格化的機(jī)構(gòu)和公共權(quán)力主體，其行為一般具有目標(biāo)理性；另一方面，政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其行為又具有趨利性。在公共選擇理論分析的基礎(chǔ)上，可以得出，政府官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，同樣會(huì)謀求自身利益的最大化。所以，政府內(nèi)各級(jí)職能部門(mén)之間為了本部門(mén)的利益也會(huì)進(jìn)行利益追逐，政府官員也具有自利傾向。

在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，存在著信息不對(duì)稱(chēng)。比如地方政府由于自身利益驅(qū)動(dòng)，通常對(duì)上級(jí)政府的政策采取不執(zhí)行或是瞞報(bào)，那么這就極有可能導(dǎo)致地方政府為了自己的利益而扭曲上級(jí)政府的政策。因此，在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中政府的趨利性?xún)A向也導(dǎo)致了政府責(zé)任的缺失。

三、政府角色定位與實(shí)現(xiàn)

（一）制度創(chuàng)新

農(nóng)民工市民化是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是，在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，政府的制度供給明顯不足，卻給其造成了制度障礙，為了使農(nóng)民工群體更好地融入城市，政府需要大膽的進(jìn)行制度創(chuàng)新，為其提供有力的制度保障和良好的制度環(huán)境。

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度。消除制度障礙，首先要取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的戶(hù)口性質(zhì)，變“二元化”的城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理制度為“一元化”，取消城鄉(xiāng)區(qū)別，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口管理的一體化和科學(xué)化。其次是剝離依附于戶(hù)籍制度上的福利分配功能，加快戶(hù)籍管理的立法步伐。這樣既可以規(guī)范和引導(dǎo)人口合理有序流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；又可以消除不同個(gè)體因?yàn)閼?hù)口的不同而享受差異待遇，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正。

2.構(gòu)建農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的新型機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府實(shí)行土地承包30年的政策，禁止土地的自由買(mǎi)賣(mài)和轉(zhuǎn)移。這種現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度對(duì)于農(nóng)民的農(nóng)村退出和城市進(jìn)入形成了明顯的制度障礙。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不完善，土地流轉(zhuǎn)的受阻，不能合理地引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，也加深了農(nóng)民“亦工亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，形成了農(nóng)民尷尬的“兩棲”局面。因此，政府必須構(gòu)建農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的新型機(jī)制，逐步建立有利于農(nóng)民工市民化和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地征用制度和機(jī)制，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。

3.實(shí)行新型的社會(huì)保障制度。黨的十七大報(bào)告指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。這表明黨中央將農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題放到了一個(gè)重要位置。在過(guò)去二十多年里，社會(huì)保障制度不斷修正，但依然存在很多矛盾，社會(huì)保障制度的改革可以為農(nóng)民工市民化提供制度保障，但它需要一個(gè)嚴(yán)密的頂層設(shè)計(jì)，要一次性考慮周全各種問(wèn)題，而不是受各自的利益驅(qū)動(dòng)，在解決農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題上，要注重突出公平性，使其真正成為社會(huì)的穩(wěn)定器。

（二）管理創(chuàng)新

1.創(chuàng)建多元參與的服務(wù)型管理模式。政府要進(jìn)行管理創(chuàng)新，必須強(qiáng)化其服務(wù)意識(shí)，將被動(dòng)管理變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)，引導(dǎo)與激發(fā)社會(huì)力量，創(chuàng)新管理主體，建立以政府為主導(dǎo)的多元參與管理模式，更好地推進(jìn)農(nóng)民工市民化。在政府的主導(dǎo)下，建立多元參與的管理模式，充分發(fā)揮企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、農(nóng)民自組織的作用，既可以使政府壓力得到緩解，又可以使管理成本得以降低。政府進(jìn)一步完善公共服務(wù)職能，取消農(nóng)民工和市民的差別服務(wù)，保證農(nóng)民工可以與市民享受同等待遇；城市社區(qū)在計(jì)生、就業(yè)、醫(yī)療等方面能夠給農(nóng)民工提供更直接的服務(wù)，它的融合功能的發(fā)揮，更容易使農(nóng)民工產(chǎn)生歸屬感；非政府組織的參與，起到一種輿論導(dǎo)向作用，因此不容忽視。這種多元化的服務(wù)型管理方式，使各種社會(huì)力量從不同的角度為農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變提供“助推劑”，有助于農(nóng)民工市民化的順利進(jìn)行。

2.實(shí)行一體化網(wǎng)絡(luò)管理。農(nóng)民工的管理十分復(fù)雜，包括計(jì)生、子女教育、就醫(yī)等等方面，會(huì)牽涉到眾多的管理層級(jí)和部門(mén)，極易形成多頭管理、交叉管理甚至是互相推諉，現(xiàn)實(shí)中，這種“踢皮球”現(xiàn)象也層出不窮。 這使城市政府的管理成本大大增加，也是農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變的不可逾越的障礙。因此，政府可以考慮實(shí)行一體化網(wǎng)絡(luò)管理，比如在不同的部門(mén)之間建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)字化管理網(wǎng)站，使農(nóng)民工的各種信息在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上可以資源信息共享，這樣就能有效地降低人力、物力成本，避免交叉管理、重復(fù)整理的弊端，提高管理服務(wù)質(zhì)量，更好地為農(nóng)民工市民化服務(wù)。

3.突顯“公平性”和人文關(guān)懷。進(jìn)行管理創(chuàng)新，不僅體現(xiàn)在模式和技術(shù)上，還體現(xiàn)在管理理念上。在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，政府要承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，做好角色定位，一定樹(shù)立以人為本的思想，在管理過(guò)程中轉(zhuǎn)變過(guò)去對(duì)農(nóng)民工的偏見(jiàn)，突顯公正合理、注重人性關(guān)懷，對(duì)農(nóng)民工的利益訴求積極給予回應(yīng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的尊重和關(guān)愛(ài)。

4.農(nóng)民工與市民的對(duì)接。農(nóng)民工與市民的對(duì)接是二者之間的一種良性互動(dòng)，通過(guò)彼此的互動(dòng)，消除雙方的偏見(jiàn)與抵觸心理，使其生成一種合力共同促進(jìn)城市的發(fā)展。在這種互動(dòng)中，政府、農(nóng)民工、市民要積極對(duì)接，充分發(fā)揮各自的能動(dòng)性，三者缺一不可。政府應(yīng)積極發(fā)揮帶頭人的作用，為農(nóng)民工與市民的和諧相處營(yíng)造良好環(huán)境，這主要體現(xiàn)在引導(dǎo)社會(huì)輿論和培養(yǎng)農(nóng)民工對(duì)城市的歸屬感和認(rèn)同感上。市民要轉(zhuǎn)變以往對(duì)農(nóng)民工的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，幫助農(nóng)民工樹(shù)立和培養(yǎng)正確的市民觀，使他們能夠做好自己的城市角色定位。作為農(nóng)民工，更要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，努力提高自己的思想道德素質(zhì)、提升專(zhuān)業(yè)技能，增強(qiáng)法律意識(shí)，樹(shù)立團(tuán)隊(duì)觀念，能夠維護(hù)自己的合法權(quán)益，表達(dá)自己的利益訴求；盡快戰(zhàn)勝自身的心理障礙，勇敢的 “走出去”，積極參加一些社區(qū)活動(dòng)，將自己這個(gè)群體更多的展現(xiàn)給市民，真正地實(shí)現(xiàn)雙方的對(duì)接，順利實(shí)現(xiàn)市民化。

注 釋?zhuān)?/p>

①楊云善，時(shí)明德：《中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題分析》，鄭州，河南人民出版社，2007年，第279頁(yè)。

② 劉鐵芳：《鄉(xiāng)村教育的問(wèn)題與出路》，讀書(shū)，2001年第12期。

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[4]楊云善，時(shí)明德.中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題分析[M].鄭州：河南人民出版社，2007.

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[9]劉鐵芳.鄉(xiāng)村教育的問(wèn)題與出路[J].讀書(shū)，2001，（12）.

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[11]張成福.責(zé)任政府論[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（2）.

[12]宋曉方.我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府責(zé)任研究[D].開(kāi)封：河南大學(xué)，2011.