盧以品

（三峽大學(xué) 法學(xué)院，湖北 宜昌443002）

三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程保險制度之構(gòu)建

盧以品

（三峽大學(xué) 法學(xué)院，湖北 宜昌443002）

三峽庫區(qū)是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害防治工程面臨諸多風險，為保障工程質(zhì)量和防范風險，有必要建構(gòu)三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程保險制度。

三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程；工程風險；工程保險

一、對三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程風險的認識

三峽庫區(qū)一直是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，國家歷來重視庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的防治，已經(jīng)陸續(xù)投入了百億資金對三峽工程所涉及的地質(zhì)災(zāi)害進行了治理，[1]其中地質(zhì)災(zāi)害防治工程是地質(zhì)災(zāi)害防治決策中可供(或常需)選用的主要措施。建筑業(yè)本身就是高風險行業(yè)，而地質(zhì)災(zāi)害防治工程作為特殊的建設(shè)項目，除具有建設(shè)工程本身的周期長、投資大、技術(shù)要求高等特征以外，由于其特殊的地質(zhì)特點和施工環(huán)境，在實施過程中存在著比普通建設(shè)工程更多的不確定的因素，因而具有更大的風險。

（一）工程設(shè)計風險

地質(zhì)災(zāi)害防治工程的安全性和合理性之間應(yīng)保持恰當?shù)年P(guān)系，因為對大多數(shù)工程而言提高安全性就意味著要增加資金投入，過分強調(diào)安全性就會造成不應(yīng)有的資金浪費，因此對于一些沒有重要保護對象的治理工程在設(shè)計時應(yīng)當允許其存在合理的風險。地質(zhì)災(zāi)害防治工程的設(shè)計方案要進行比選、技術(shù)與經(jīng)濟論證，以采用合適有效的方法與技術(shù)，使工程達到安全可靠、經(jīng)濟合理。但目前在全國對地質(zhì)災(zāi)害防治都還沒有專門的技術(shù)標準規(guī)范。故地質(zhì)災(zāi)害防治工程的設(shè)計容易出現(xiàn)設(shè)計內(nèi)容不全、缺陷設(shè)計、錯誤和遺漏、規(guī)范不恰當?shù)?，以及工藝設(shè)計先進性、工藝流程合理性、操作安全性可行性等方面的欠缺。

（二）工程建設(shè)風險

地質(zhì)災(zāi)害防治工程從投標簽約到項目實施到竣工驗收階段都存在很多風險。實踐中，除地質(zhì)災(zāi)害已發(fā)生的搶險項目或緊急搶險項目外，其它所有地質(zhì)災(zāi)害治理項目均進行公開招投標以選擇最優(yōu)的承包商。在投標簽約階段的一系列工作決策中潛伏著各種各樣的風險。比如信息不對稱風險，而且地質(zhì)災(zāi)害防治項目不確定因素較多，極可能造成報價失誤，從而導(dǎo)致脫標或非正常價位中標。再如從合同的角度講，地質(zhì)災(zāi)害治理工程從設(shè)計到施工到監(jiān)理都有數(shù)個合同要簽訂，對地質(zhì)災(zāi)害的不熟悉很可能對有關(guān)的合同條款規(guī)定模糊，導(dǎo)致合同履行發(fā)生困難。地災(zāi)治理項目施工，往往地質(zhì)條件復(fù)雜、施工環(huán)境條件惡劣，增大了施工中的不確定性，施工措施費用（施工質(zhì)量保證措施、施工安全及防護保證措施、物資材料轉(zhuǎn)運措施等）變數(shù)較大。

（三）工程功效風險

由于地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的影響因素多，發(fā)生的部位、數(shù)量、規(guī)模、災(zāi)種很難確定，因此是否需要在地質(zhì)災(zāi)害危險體上構(gòu)建防治工程就存在決策風險。倘若在認為穩(wěn)定的地質(zhì)體上沒有構(gòu)建了地質(zhì)災(zāi)害防護工程，但崩塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害卻發(fā)生了，而已建防護工程的部位實際不可能發(fā)生災(zāi)害，這就可能造成國家災(zāi)害防治資金的投向失誤。地質(zhì)災(zāi)害防治工程構(gòu)筑在災(zāi)害體上，而地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生有很多不確定因素。因此，即使在庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害體上構(gòu)建了穩(wěn)固的防護工程，但由于工程地質(zhì)、水文地質(zhì)等不穩(wěn)定因素的存在以及大量的人為活動，這些災(zāi)害體依然有再次發(fā)生災(zāi)害的可能性，災(zāi)害體上的居民、財產(chǎn)依然會受到潛在的威脅，國家必須再次對災(zāi)害發(fā)生后的居民財產(chǎn)損失進行補償救助、進行搬遷投資，從而國家增加財政的負擔。

二、工程保險是控制三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程的風險必要和可行的途徑

風險具有不確定性，但并非不可預(yù)測和控制。理論上講風險控制無非是風險自留和風險轉(zhuǎn)移兩種方法。風險自留要求損失發(fā)生時投資主體以當時可利用的任何資金進行支付，因而風險越大，對主體資金的要求越高。由于風險的不確定性，建設(shè)工程的各方主體都不愿意也不可能將風險全部自留。

通常，三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程都是國家投資建設(shè)的，且規(guī)模大、周期長、資金數(shù)額巨大，一旦遭遇風險，不僅浪費了投入的建設(shè)資金，而且還有可能因工程失敗給庫區(qū)居民的生命財產(chǎn)安全造成威脅，從而產(chǎn)生更大的損失。這些損失需要得到彌補，單靠建設(shè)單位任何一方都是無法實現(xiàn)的。國家的財力也是有限的。雖然自2002年起我國已正式啟動投資總經(jīng)費40億元的庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治項目，但由于長期以來對地質(zhì)災(zāi)害的基礎(chǔ)調(diào)查工作薄弱，加之愈演愈烈的人為誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的現(xiàn)象，要落實到庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的全面防治上，如此巨額投入也只是杯水車薪。

發(fā)達國家的風險管理經(jīng)驗表明，以市場為導(dǎo)向、以風險利益為紐帶，通過保險機制的作用和制度安排能較好減輕國家的財政負擔。工程保險把風險分散到社會中去，由社會來分擔損失，能夠減輕建設(shè)各方和國家的資金壓力，使他們有精力更好地從事工程建設(shè)。

我國工程保險業(yè)起步較晚，在利用世界銀行貸款的建設(shè)項目中，建筑工程保險作為工程建設(shè)項目管理的國際慣例之一被引入中國。1999年建設(shè)部發(fā)文在北京上海和深圳開展工程設(shè)計責任保險的試點工作；2005年建設(shè)部和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進建設(shè)工程質(zhì)量保險工作的意見》。至今，我國工程保險已初具規(guī)模。雖然我國工程保險業(yè)與世界發(fā)達國家相比，還存在著巨大差距。但在三峽工程保險業(yè)務(wù)中已積累了有益的經(jīng)驗。1993年5月9日，中國人保與三峽工程開發(fā)總公司簽訂水電站建筑、安裝工程保險合同，第一份三峽工程保險合同正式誕生，截至目前，三峽工程中被保險的建筑安裝工程和大型設(shè)備資產(chǎn)累計保險金額已逾300億元。三峽工程為我國重點工程保險提供了一個成功的范例，為我們構(gòu)建三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程保險提供了一些成功的經(jīng)驗，使之成為防范和控制庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程風險的可行途徑。

工程保險作為風險控制和分散的重要手段，在工程風險管理體系中占有重要地位。通過工程保險對風險進行預(yù)測和控制，可以最大限度降低風險，減少和避免財產(chǎn)損失和人員傷亡。而且，保險公司作為風險的利益關(guān)系人，必然會加強人力對工程建設(shè)的監(jiān)督，也有利于保證工程建設(shè)的順利進行。我國工程保險業(yè)與世界發(fā)達國家相比，還存在著巨大差距。截至目前，雖然三峽工程中被保險的建筑安裝工程和大型設(shè)備資產(chǎn)累計保險金額已逾300億元，2萬名三峽工程建設(shè)者也獲得了保險保障，但并未有針對庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程的保險。因此，構(gòu)建三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程保險制度，通過工程保險的方式將風險轉(zhuǎn)移和分散是對庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程風險進行控制和防范的有效途徑和措施。

三、構(gòu)建三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程保險制度的設(shè)想

（一）險種的設(shè)置

由于我國工程保險起步晚，保險經(jīng)驗不豐富，因此工程保險的險種是相當少的，而且只存在與施工階段。三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程面臨的風險復(fù)雜，為應(yīng)對各種風險，建設(shè)各方對新型保險的需求越來越強烈。

在這點上，工程保險制度發(fā)達的國家的實踐可以給我們一些啟示。美國擁有世界上最大的保險市場，與工程建設(shè)有關(guān)的險種主要包括：承保商險、安裝工程險、承包商設(shè)備險、勞工賠償險、一般責任險、產(chǎn)品責任險、職業(yè)責任險、機動車輛險、環(huán)境污染責任險。在英國工程保險市場上，與工程建設(shè)相關(guān)的保險險種有：建筑（安裝）工程一切險、雇主責任險、貨物運輸險、施工機具險、履約保障險、雇員忠誠險、職業(yè)責任險、工程交付延誤及預(yù)期利潤損失險、工程質(zhì)量保證險。[2]

借鑒國外工程保險的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，為應(yīng)對三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程面臨的風險，我們應(yīng)該采用以下險種：

1.地質(zhì)災(zāi)害防治工程責任險。由工程承包方作為投保人向保險公司支付保費，當被保險的地質(zhì)災(zāi)害防治工程因防護功能失效導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生或可能發(fā)生，承包方需要承擔再次治理、賠償損失等責任時，由保險公司按保險合同的約定承擔給付保險金的責任。

2.建筑（安裝）工程一切險：針對工程項目在建設(shè)中可能出現(xiàn)的，因自然災(zāi)害和意外事故而造成的財產(chǎn)損失和依法應(yīng)對第三者人身傷亡所應(yīng)承擔經(jīng)濟賠償責任提供保障的一種綜合性保險。三峽庫區(qū)自然條件脆弱，暴雨頻繁，很容易引發(fā)一系列的自然災(zāi)害，威脅工程建設(shè)。工程針對的是不穩(wěn)定的地質(zhì)體，暴雨極易造成地質(zhì)體失穩(wěn)，從而給工程建設(shè)造成財產(chǎn)損失和人員傷亡，為彌補這些意外事件所造成的損失，保證受災(zāi)人得到及時的救濟，這一險種必不可少。

3.職業(yè)責任險：在職業(yè)責任保險中，與工程建設(shè)關(guān)系最大的是設(shè)計師、監(jiān)理工程師責任保險，主要是承保設(shè)計人員、監(jiān)理人員在設(shè)計、監(jiān)理過程中的疏忽、過失而引發(fā)的工程質(zhì)量事故，造成建設(shè)工程本身的物資損失或產(chǎn)生的訴訟費用。三峽防災(zāi)工程從勘察設(shè)計階段到竣工驗收的全過程都面臨著各種各樣的風險，設(shè)計的失誤會導(dǎo)致施工的延誤或整個工程治理的失敗，甚至造成更嚴重的災(zāi)害。防災(zāi)工程施工任務(wù)繁重，標段多，時間緊，建設(shè)人員隊伍龐大，施工的水平和質(zhì)量參差不齊，監(jiān)理的任務(wù)艱巨，作用重大，關(guān)系防災(zāi)工程質(zhì)量、進度、合同管理、資金使用等方面，監(jiān)理人員一時的疏忽大意都可能給工程建設(shè)帶來極大的損失。設(shè)計、監(jiān)理單位收費低的現(xiàn)狀顯然不能保證損失得到彌補，不利于防災(zāi)工程的下一步建設(shè)。引進職業(yè)責任保險能夠保證防災(zāi)工程的時間進度，保障損害得到及時救濟。

4.工程質(zhì)量保證險：這一險種要求承包商為保證工程完工后對出現(xiàn)的質(zhì)量缺陷有可靠的資金保障而設(shè)立，保險期限一般為工程后兩年。三峽防災(zāi)工程一般都是隱蔽工程，工程竣工后經(jīng)過驗收合格也會因自然、地質(zhì)環(huán)境的影響而存在質(zhì)量減損的可能，工程質(zhì)量問題都有一段潛伏期，一般不會在施工后馬上顯現(xiàn)，引入工程質(zhì)量保證險，能夠保證完工后出現(xiàn)的質(zhì)量問題得到資金的支持，國家因此的損失得到及時的填補。

5.環(huán)境污染責任險，這一險種用于因工程建設(shè)造成周圍環(huán)境的破壞而設(shè)立，保證生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)有可靠的保障。三峽防災(zāi)工程建設(shè)過程中因人為因素的影響會給周圍的環(huán)境造成破壞，給地質(zhì)環(huán)境帶來損害，為保證環(huán)境被損害后能夠得到恢復(fù)的資金有必要引進這一險種。

（二）擴大強制保險的范圍

在建設(shè)工程中,什么險種應(yīng)該實行強制保險,什么險種又應(yīng)該實行自愿保險？法國實行強制保險與自愿保險相結(jié)合，以強制保險為主的工程保險制度。[3]法國的《建筑職責與保險》是實行強制性工程保險制度的法律依據(jù)，規(guī)定承包商必須對于工程本身和建筑設(shè)備，分別在十年和兩年之內(nèi)承擔相應(yīng)的質(zhì)量缺陷責任，必須進行保險，否則不得承包相應(yīng)的工程項目。[4]在美國，職業(yè)責任險也是強制保險，需要承擔責任的專業(yè)人士，若不參加保險，無法獲準開業(yè)。雇主責任險在建筑業(yè)中占據(jù)重要位置，絕大多數(shù)國家將其列入強制保險的范疇。與工程建設(shè)有關(guān)的強制保險包括建筑工程一切險（附加第三者責任險）、安裝工程一切險、雇主責任險、人身意外傷害險、十年責任險與兩年責任險、職業(yè)責任險、機動車輛險等。

國際工程保險制度的成功經(jīng)驗表明：在涉及國家利益、社會公共利益、社會公眾安全的工程建設(shè)項目中應(yīng)擴大強制保險原則的適用。三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程由國家出資建設(shè)，建設(shè)方不是工程的實際出資人，工程都是實行包干制的，低價中標本來就使得承包商的低利潤，為節(jié)省開支，增大利潤率，各方都沒有動力投保。工程面臨的風險十分復(fù)雜，工程造成損失的概率也比一般的工程大得多，一旦造成損失將是巨大而慘重的，單個承包商和業(yè)主都是無法承受的，因此對相應(yīng)工程保險做出強制規(guī)定是符合實際的。

強制保險應(yīng)包括前面論述的三峽防災(zāi)工程保險種類。三峽防災(zāi)工程中的風險有的是建設(shè)各方都要面對的，比如環(huán)境風險、合同風險、經(jīng)濟風險等；有的是某一方面對的，如投標風險、設(shè)計風險、施工風險、監(jiān)理風險是設(shè)計、施工、監(jiān)理單位所要承受的風險。某一方要面對的風險由其來投保理所應(yīng)當，但針對各方面臨的共同風險容易引起互相扯皮的現(xiàn)象，[5]“你不投我也沒理由投”的思想勝行，最終是沒有人投保。對這些險種在法律中做出明確的強制規(guī)定，并將是否投保納入招投標審查條件，明確要求只有已經(jīng)投保此險的單位才可以投標，通過資格預(yù)審程序首先排除未投保的單位，這樣才能保證三峽防災(zāi)工程的風險得到轉(zhuǎn)移，并督促工程建設(shè)各方謹慎做事，盡量減小風險發(fā)生的可能性，保證工程防災(zāi)減災(zāi)功能的最大實現(xiàn)。

（三）共同投保的原則

由業(yè)主投保還是由承包商投保，其保險保障是不一樣的。傳統(tǒng)上，承包商都習慣自主安排保險，但是，由承包商安排投保，他不會考業(yè)主的風險和利益，整個工程項目的風險就難以得到保障。由業(yè)主投保工程險，則可保障工程全過程，并有能力安排交工延期和利潤損失保障。[6]

三峽防災(zāi)工程面臨著多種風險，雖然有的風險是某一方面對的，但由于工程建設(shè)本來就是各方通過合同方式共同來完成的，某一方遭遇風險，另一方的利益也要受到損失。細分析看來，一方投保也是為了保證他方的利益得到實現(xiàn)，任何一方投保，建設(shè)方即業(yè)主都是最終的受益人。

因此，在庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程建設(shè)中，應(yīng)按照“共同投保、共同保障、共同控制、相互制衡”的原則實施建設(shè)工程風險管理制度。[7]所謂共同投保，即參與工程建設(shè)的建設(shè)單位、勘察設(shè)計單位、施工承包單位、監(jiān)理單位共同投保建設(shè)工程保險，確保工程建設(shè)和竣工后一段時期內(nèi)的安全質(zhì)量事故和缺陷損失能獲得經(jīng)濟補償。兩方變成了同一方，共同代表被保險人的利益，制度設(shè)計上有效避免了彼此的推諉扯皮，從而使防災(zāi)工程建設(shè)獲得較充分的保險保障。

（四）擴大保險費的來源

實行工程保險體系制度，勢必增加工程成本，這與我國沿用的工程建設(shè)投資費用組成發(fā)生了沖突，因此，在建立推行工程保險體系制度的同時，首先應(yīng)當對現(xiàn)行的工程建設(shè)投資體系進行同步改革，在合理確定保險費率的基礎(chǔ)上，將保險費用正式納入投標報價，最終計入工程成本，從根本上解決保險資金的來源問題。[8]

同時要建立政府財政對庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害保險的擔保制度，設(shè)立庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害保險基金。我國的現(xiàn)有保險市場狹小，相對災(zāi)害風險和災(zāi)害損失，保險的有效供給與需求都嚴重不足，其主要原因是缺乏政府的引導(dǎo)和激勵。因此可在庫區(qū)設(shè)立地質(zhì)災(zāi)害保險基金，由政府激勵和引導(dǎo)庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程保險業(yè)務(wù)的開展。具體操作上，可采取保險公司與財政建立超額賠款分保關(guān)系的做法，運用分保機制解決三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害損失所形成的超額賠償責任。保險公司為保證經(jīng)營的穩(wěn)定性，可將地質(zhì)災(zāi)害損失的賠款限制在某個固定的限額或比例內(nèi)，超過限額或比例的部分轉(zhuǎn)嫁給財政部門承擔。

第三，建立地質(zhì)災(zāi)害防治捐助資金，專門用于地質(zhì)災(zāi)害的防治工作和防災(zāi)工程保險費的繳納，實行?？顚Ｓ茫压こ探ㄔO(shè)風險的救濟適當分配給社會。三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程表面上看只是穩(wěn)固庫區(qū)地質(zhì)體，有益于庫區(qū)的發(fā)展，其實，防災(zāi)工程也是為了保證三峽工程建設(shè)的順利而實施的。三峽工程蓄水通航后，水庫水位加深，庫容加大，形成渠化航道，航運效益顯現(xiàn)，將進一步降低運輸成本，提高航運效益；有利于東西交通航運縮小東西貧富差距，構(gòu)建和諧社會，促進長江流域經(jīng)濟、社會資源與環(huán)境相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，促進中國經(jīng)濟的進一步騰飛。從這一點來看，庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程是有社會效益的。因此采用社會捐助這種形式來應(yīng)對工程風險具有可行性。

（注：本文受三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害教育部重點實驗室開放基金資助）

[1]朱忠榮，等.價值工程在地質(zhì)災(zāi)害防治工程中的運用[J].礦業(yè)工程，2005-06，13（3）：98-100.

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[5]張雙甜，唐小麗，張笑楠.NEC合同風險管理分析[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2002-12.

[6]國際咨詢工程師聯(lián)合會，中國工程咨詢協(xié)會編譯.施工合同條件1999年第1版[M].機械工業(yè)出版社，2002.113-125.

[7]鄧曉梅.中國工程保證擔保制度研究[M].中國建筑工業(yè)出版社，2002.

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