呂中誠

(湖南警察學院，湖南長沙410138)

長期以來，我國環(huán)境執(zhí)法主體林立，權責分散、部門協(xié)調(diào)難，在執(zhí)法中處罰手段弱，執(zhí)行周期長且程序復雜，在環(huán)境監(jiān)管方面，部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制不完善，難以形成環(huán)境監(jiān)督管理的合力。這種環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法已跟不上我國社會和經(jīng)濟發(fā)展的步伐，這必將導致環(huán)境問題的進一步嚴重和惡化。為了加強環(huán)境執(zhí)法力度，整合各環(huán)境行政管理部門的執(zhí)法資源，真正形成合力治理環(huán)境問題，云南的昆明和玉溪率先開始了我國環(huán)境警察的執(zhí)法實踐。環(huán)境警察的剛性執(zhí)法能有效解決環(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境執(zhí)法軟的問題，在環(huán)境保護中取得了突出的成績，也收到了良好的社會效果。但由于環(huán)境警察在我國尚處于探索之中，其執(zhí)法實踐中還存在著諸多問題，使得環(huán)境警察這把“環(huán)保利劍”沒能充分發(fā)揮應有的作用，甚至常常處于尷尬的境地。其中，執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的不順暢也是重要原因之一。

一、環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的內(nèi)涵

要闡釋環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的內(nèi)涵，需要先分析協(xié)調(diào)和機制這兩個關鍵詞語。在漢語中，“協(xié)”字是“一起或共同”的意思，“調(diào)”字有“調(diào)整和調(diào)解”等意義，因此，“協(xié)調(diào)”一詞可被理解為兩個或多個行為主體為達到行為一致、實現(xiàn)共贏而調(diào)整各自行為的一種動作，或兩個或多個行為主體調(diào)整各自行為，達到行為一致，實現(xiàn)了共贏的一種狀態(tài)［1］。“機制”一詞最早源于希臘文，原指“機器的構造和動作原理”?，F(xiàn)已廣泛應用于自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象，指內(nèi)部運行和變化的規(guī)律。機制是通過一定的體制與制度建設把事物的各個部分聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運行而發(fā)揮作用。

通過上文對“協(xié)調(diào)”和“機制”兩個詞語的分析，可以對環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的內(nèi)涵作如下界定:環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制是指環(huán)境警察在環(huán)境執(zhí)法活動中協(xié)調(diào)各相關部門而形成的協(xié)調(diào)體制和一系列協(xié)調(diào)制度所構成的體系。

二、我國建立環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的意義

(一)有利于解決現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法體制的弊端

目前，我國環(huán)境執(zhí)法采取的是“統(tǒng)一管轄和分別管轄”相結合的體制，這更需要執(zhí)法中各部門間的協(xié)調(diào)。但由于統(tǒng)管部門與分管部門間的關系不明晰，導致在一些日常的環(huán)境執(zhí)法活動中統(tǒng)管部門的協(xié)調(diào)作用非常有限，分管部門的環(huán)境執(zhí)法行為往往還是各自為戰(zhàn)。而環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的建立有利于進一步集中環(huán)境執(zhí)法權，有利于解決環(huán)境執(zhí)法領域長期存在的職責交叉、多頭執(zhí)法和重復執(zhí)法的弊端，有利于減少各相關執(zhí)法主體之間在環(huán)境執(zhí)法上的沖突，從而加大環(huán)境執(zhí)法的力度，提高執(zhí)法的效率。

(二)有利于完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和責任追究制度

目前，我國只在環(huán)境刑事執(zhí)法方面建立了部門協(xié)調(diào)及責任追究制度。但在大量的環(huán)境行政執(zhí)法方面缺乏有效的責任追究和監(jiān)督機制，這無疑助長了環(huán)境行政執(zhí)法中的一些不作為行為。對于這些不作為，只要沒有發(fā)生重大的環(huán)境污染事件，執(zhí)法者就不會有責任的追究，也就無須承擔任何責任，即使發(fā)生了環(huán)境污染事件，也往往只是承擔各種紀律責任而已。這就使環(huán)境行政執(zhí)法中的各種不作為行為處于失控狀態(tài)［2］。而通過建立環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制來完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和責任追究制度，能夠調(diào)動各部門之間執(zhí)法協(xié)調(diào)的積極性和主動性，使各部門與環(huán)境警察之間在執(zhí)法活動中保持有效的溝通與合作。

(三)有利于形成環(huán)境執(zhí)法的大格局

環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制以環(huán)境警察為協(xié)調(diào)主體，以一系列基本制度作為其開展執(zhí)法協(xié)調(diào)活動的主要方式，執(zhí)法成本低、靈活性強，有利于建立跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制，提高環(huán)境綜合執(zhí)法的執(zhí)行力，形成環(huán)境執(zhí)法的大格局。

三、我國環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的主要內(nèi)容

為了符合依法行政的要求，環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的建立需要制定相關的法規(guī)并建立起一系列具體的協(xié)調(diào)制度。在這方面，國家和一些地方政府已經(jīng)有了相關規(guī)定，比如環(huán)境保護部、公安部、最高人民檢察院《關于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》以及昆明市《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》就是其中的代表。為了保障環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的有效運行，應當建立以下基本制度:

(一)聯(lián)席會議制度

聯(lián)席會議制度是環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)的主體，由環(huán)境執(zhí)法機關負責召集和主持。根據(jù)參會人員的不同可以分為領導會議制度和聯(lián)絡員會議制度;按開會時間可以分為例會制度和臨時會議制度。聯(lián)席會議制度主要是就環(huán)境違法犯罪案件進行交流、溝通和協(xié)調(diào)。具體而言可包括:當前案件受理、調(diào)查的情況通報;移送環(huán)境犯罪案件的辦理情況通報;各部門就相互協(xié)作和移送、辦理違法、犯罪案件過程中存在的問題進行協(xié)調(diào);共同研究、探討環(huán)境執(zhí)法中遇到的新情況、新問題，協(xié)商解決疑難問題;研究制定預防和查處環(huán)境違法犯罪的工作目標和措施以及協(xié)商和解決環(huán)境執(zhí)法中的其他問題。聯(lián)席會議制度的核心是確保參會各部門充分交流信息和意見，從而協(xié)調(diào)解決環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)的矛盾和問題。

(二)案件移送制度

我國現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法中的案件移送制度是指環(huán)境保護行政主管部門在依法查處環(huán)境違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為已涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，向公安機關依法移送以及對環(huán)境執(zhí)法中涉嫌瀆職犯罪、依法需要追究刑事責任的依法向人民檢察院移送的制度。環(huán)境警察制度的建立，省去了向公安機關移送的環(huán)節(jié)，可由環(huán)境警察直接對涉嫌的環(huán)境犯罪進行制止并依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定立即進行立案，及時采取偵查措施，防止證據(jù)滅失，然后依法向人民檢察院移送案件及證據(jù)材料。由于環(huán)境案件的特殊性，人民檢察院在接到移送案件之后應立即進行審查，決定是否立案，其時間應少于一般案件，現(xiàn)行相關規(guī)定的時限是三個工作日內(nèi)。案件移送制度主要是建立環(huán)境執(zhí)法機關與司法機關的部門協(xié)作工作機制，為移送涉嫌環(huán)境犯罪案件提供具體明確的指引。

(三)案件協(xié)查制度

案件協(xié)查制度是指依法負責辦理環(huán)境違法犯罪案件的機關在辦理案件時，可根據(jù)辦案需要，向相關單位或個人提出協(xié)作辦案要求，協(xié)辦單位或個人接到協(xié)作辦案要求后，應提供協(xié)作，并將結果反饋給辦案機關的制度。案件協(xié)查制度可以大大節(jié)約執(zhí)法成本，提高辦案效率，因此，應該成為環(huán)境警察執(zhí)法的一項常用的手段。根據(jù)現(xiàn)行的相關規(guī)定，環(huán)境案件的協(xié)查制度目前主要是針對已經(jīng)立案的涉嫌環(huán)境犯罪案件，協(xié)查的部門也僅限于環(huán)保部門、公安機關和人民檢察院之間。環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制中的案件協(xié)查制度，需協(xié)查的案件及協(xié)查者的范圍應該更廣。在案件協(xié)查工作中，首先要強化責任意識，協(xié)查的單位或個人應本著客觀嚴謹?shù)膽B(tài)度，確保協(xié)查結果與提供資料的科學與準確;其次要強化效率意識，由于環(huán)境案件具有取證困難及證據(jù)容易滅失的特性，這就要求開展協(xié)查時要充分考慮到時間對案件的影響，抓住取證的最佳時機，提高效率;再次要強化整體意識，要樹立環(huán)境執(zhí)法“一盤棋”的思想，辦案機關與協(xié)辦單位或個人之間要密切配合，切實提高整體辦案效率和水平，提升環(huán)境執(zhí)法的整體形象與威懾力。環(huán)境案件的協(xié)查可能會涉及較廣的區(qū)域和較多的部門及個人，為了規(guī)范協(xié)查制度，建議有權機關制定專門的《環(huán)境案件協(xié)助調(diào)查管理規(guī)定》，對協(xié)助調(diào)查的義務、責任、程序、時間、反饋等各個方面做出具體而明確的規(guī)定，保證環(huán)境案件協(xié)查的規(guī)范性、嚴肅性和統(tǒng)一性。

(四)聯(lián)合執(zhí)法制度

聯(lián)合執(zhí)法是環(huán)境警察的一種重要的執(zhí)法模式，能夠協(xié)調(diào)整合環(huán)境執(zhí)法力量，有效加大環(huán)境執(zhí)法的力度。主要包括跨部門聯(lián)合執(zhí)法和跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法兩種。在跨部門聯(lián)合執(zhí)法中，要徹底改變我國環(huán)境執(zhí)法中存在的“統(tǒng)一監(jiān)管難實現(xiàn)，分工負責難協(xié)調(diào)”的狀況。為此，首先要通過立法對各有關環(huán)境執(zhí)法主體的職責和關系進行統(tǒng)一規(guī)范，理順環(huán)境警察與國土、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設、水利等部門之間的職能關系;其次，要明確相關部門不作為、亂作為的法律責任，還要明確部門之間聯(lián)合執(zhí)法的程序、時限、責任等，用法律的形式來協(xié)調(diào)各相關部門，使環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法制度化和規(guī)范化，切實形成部門間環(huán)境執(zhí)法的合力，建立起環(huán)境執(zhí)法的長效機制并發(fā)揮其整體效應［3］。由于環(huán)境事件時常會波及較廣的范圍，當其跨越行政區(qū)劃的范圍時，單靠某一特定行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法力量是不足以應對的，這時跨區(qū)域、跨流域的聯(lián)合執(zhí)法就顯得尤為重要。因此，在構建跨部門聯(lián)合執(zhí)法機制的同時，要構建跨流域、跨區(qū)域“環(huán)境同治”的聯(lián)合執(zhí)法機制，以便有效解決共同的環(huán)境問題。

(五)監(jiān)督與獎懲制度

環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)的監(jiān)督制度包括內(nèi)部監(jiān)督、層級監(jiān)督和外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督上，應按照科學性、分工性和協(xié)調(diào)性的要求對現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法主體及其職責進行全面的清理，明確賦予環(huán)境警察對環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的監(jiān)督權及相應的監(jiān)督手段，增強環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的透明度，提高執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的效率和社會信譽;在層級監(jiān)督方面，上級主管部門要對相應下級部門的執(zhí)法協(xié)調(diào)工作進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正;在外部監(jiān)督上，包括人大常委會對環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的法律監(jiān)督，司法機關對環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的司法監(jiān)督以及公眾參與的社會監(jiān)督。監(jiān)督制度的作用在于及早發(fā)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)調(diào)工作中的問題，及早采取有效的防范措施，也有利于阻卻地方及部門保護主義對環(huán)境警察執(zhí)法工作的干預。

獎懲制度，也就是對積極參與環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)工作和取得顯著成效的單位及個人要予以獎勵，對協(xié)調(diào)工作消極應對、不遵守相關協(xié)調(diào)制度的單位和個人，要由相關部門責令改正并通報批評，對相關責任人予以行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

總之，環(huán)境保護是一項系統(tǒng)的社會工程，涉及眾多的領域和方面，環(huán)境執(zhí)法需要廣泛聯(lián)合各方力量予以配合，因此必須樹立環(huán)境執(zhí)法大協(xié)作的觀念。而環(huán)境警察無疑將是我國環(huán)境執(zhí)法領域的一支生力軍，是解決我國環(huán)境執(zhí)法諸多頑疾的一劑良方。探索順暢的環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，對于充分發(fā)揮環(huán)境警察的剛性執(zhí)法作用乃至最終在我國全面建立環(huán)境警察制度都具有重要的理論及實踐意義。

［1］全永波，胡進考.論我國海洋區(qū)域管理模式下的政府協(xié)調(diào)機制構建［J］.中國海洋大學學報(社會科學版)，2010，(6):17.

［2］沈健，吳玉萍.污染防治的環(huán)境行政執(zhí)法機制研究［J］.石河子大學學報(哲學社會科學版)，2007，(1):84.

［3］李冬梅，郭潞等.山西環(huán)境執(zhí)法機制創(chuàng)新研究［J］.山西大學學報(哲學社會科學版)，2009，(7):112.