張翔，張帥，王洪標

(1．安徽大學 商學院，安徽 合肥230601;2．安徽大學 管理學院 ，安徽合肥230601)

中國政府行政機構改革的歷史回顧與思考

張翔1，張帥2，王洪標1

(1．安徽大學 商學院，安徽 合肥230601;2．安徽大學 管理學院 ，安徽合肥230601)

行政機構;改革;職能優(yōu)化;市場機制

改革開放以來，中國政府先后進行了六次行政機構改革，取得了顯著的成效，也在一定程度上提高了政府的行政效率。通過研究中國最近六次政府行政機構改革的異同點，找出主流趨勢與存在的問題。政府行政機構改革主要以縱向改革為主，橫向改革為輔，職能轉(zhuǎn)變，精簡機構成為其主流趨勢，但仍然存在職能劃分不明顯，監(jiān)督機制不完善，國家立法滯后于行政改革等問題。政府應該堅持科學發(fā)展觀的指導思想，加快市場與公共服務的職能優(yōu)化，推進政府行政改革的深度與廣度，引進先進的績效管理方法，建立高效的行政辦事機構。

改革開放以來，中國共實施了六次較大幅度的政府行政機構改革，取得了顯著的成效，不僅提高了政府的行政效率，還完善了政府的管理職能，同時建立了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的行政體制，不斷推動中國社會主義建設的快速發(fā)展。六次改革雖然主流趨勢相同，但也存在一定的差異。依托行政機構改革的具體細節(jié)，從機構精簡、職能轉(zhuǎn)變、立法完善三個方面論述行政改革的相同點，再從政府職能劃分、監(jiān)督機制建立、績效體制完善三個方面闡述其中的區(qū)別，通過對比異同點，找出存在的問題與不足，為后期提出改進措施做好鋪墊。

一、六次行政體制改革的相同趨勢

(一)政府機構精簡的改革趨勢

中國政府行政機構改革從1982年到2008年共進行了6次規(guī)模較大的改革。首先是1982年國務院機構第一次改革，主要針對的是政府機構的精簡，改革明確規(guī)定了從中央到地方各級各部門的職數(shù)、年齡、文化機構，并提出減少副職，提高素質(zhì)等要求。改革取得了明顯的效果，國務院部門從原來的100個精簡到61個，中央人員編制從5.1萬減為3萬人。此后1988年、1993年、1998年、2003年、2008年的政府行政機構改革都延續(xù)著簡化機構與減少核心公務員編制的趨勢，即不斷優(yōu)化政府體制結構，減少中央與地方核心公務員數(shù)量，打造高效的辦事機構［1］。2008年的最近一次行政體制改革，國務院貫徹黨中央十七大全會精神提出建立大部委制的概念，將職能相同或者類似的部門精簡合并，建立以改善民生為重點，加強與整合社會管理與公共部門服務的新型政府體制。中央通過大部委合并，縮減后的國務院組成部門僅有27個，地方政府也順應社會發(fā)展的需要，按照中央大部委制的概念精簡各級職能部門。

(二)政府機構職能轉(zhuǎn)變的趨勢

政府機構改革的核心是職能轉(zhuǎn)變，適應市場發(fā)展的需求，職能轉(zhuǎn)變要以社會與公眾的需求為導向，追求公平與正義，在提高效率的基礎上更加重視公平，保證國家各項職能的完成與實施。1988年第二次國務院機構改革著力于推進政府職能的轉(zhuǎn)變，建立以間接管理為主，強化宏觀管理職能體制，國務院改革方案特別提出要合理配置職能、科學劃分職責分工、完善運行機制、加速行政立法等內(nèi)容［1］，對后來的四次改革起到很大的指引作用，不但明確了職能優(yōu)化的方向，而且指出職能完善的具體內(nèi)容。2003年為了配合國家社會主義市場經(jīng)濟制度的深入發(fā)展，中國政府進行了第五次改革，重點仍舊是轉(zhuǎn)變職能，建立符合市場競爭機制的宏觀調(diào)控體系，完善國家市場監(jiān)管職能，保證經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。

(三)行政立法完善推動的改革趨勢

良好的經(jīng)濟發(fā)展形勢與政府行政效率的提高離不開法律這一制度的保障，國家立法是建立法治社會的必然要求，政府的行政體制改革一定要在法律允許的范圍內(nèi)執(zhí)行才能取得更大的成效。法律是政府改革的準繩，任何改革不能逾越憲法和國家基本法律的要求。1993年8月國家出臺了《國家公務員暫行條例》，它的頒布是中國人事制度法制化的根本性標志，是建立與完善國家公務員制度的基本依據(jù)。1994年5月《中華人民共和國國家賠償法》確立了以行政賠償制度為核心的國家賠償制度［2］，保護了公民的合法權益。1996年3月的《中華人民共和國行政處罰法》與1997年5月的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的頒布與實施使得國家的監(jiān)督職能有了法律的根本保障，同時國家的根本大法——憲法也對政府行政機構改革提出了要求，要順應社會發(fā)展的需要。2006年1月1日實施的《中華人民共和國公務員法》規(guī)范了作為政府主體的公務員群體的行為與職責標準，為后期的國家行政體制改革奠定了良好的基礎。

二、六次行政體制改革的不同點

(一)政府機構改革的側重點不同

通過對六次行政體制改革的對比，雖然職能轉(zhuǎn)變是相同趨勢，但是通過每次政府行政機構的名稱變動與職責劃分可以明顯看出改革的側重點有所不同。例如:從1988年的對外貿(mào)易合作部到2003年的商務部，側重點是加強核心職能，伴隨著行政體制改革的不斷加深，對外貿(mào)易合作部原有的涉外協(xié)調(diào)機制轉(zhuǎn)移到外交部，而核心職能對外貿(mào)易協(xié)商談判與貿(mào)易出口監(jiān)管的職能得到加強。次要職能的剝離與核心職能的加強是改革體制的主流趨勢，而具體職能的劃分則隨著時代的發(fā)展加以調(diào)整。1988年的行政體制改革側重點是合理配置職能，1993年的行政改革側重點則是優(yōu)化職能配置，1998年的改革在原先的基礎上提出規(guī)范政府職能的主題，不僅要合理配置，更要使其法制化、規(guī)范化運行。2008年的改革更是提出要強化宏觀部門職能調(diào)控，實行職能有機結合的大一統(tǒng)?？梢姍C構改革由于偏向不同，推動政府職能日益完善。

(二)監(jiān)督機制健全程度不同

政府監(jiān)督機制是從不健全到制度確立再到完善的發(fā)展過程，雖然六次改革都涉及到政府機構的調(diào)整與職能劃分，但是對于監(jiān)督機制的完善則是不斷發(fā)展的，每一階段的改革，監(jiān)督方式都有所不同。改革開放后的第一次行政改革并沒有明確提到監(jiān)督機制的建立與完善。此后第二次、第三次主要是依托體制政府內(nèi)部的機構監(jiān)督，對于國家立法層面的監(jiān)督機制基本沒有，第四次改革因為出臺了《國家監(jiān)察法》，從而使得政府機構的職能運行有了專項法律的支持，以后《公務員法》的出臺、《行政許可法》的出臺有效推動了國家行政機構改革的進展。法律的頒布為國家行政機構的改革提供強有力的保證，也為后期的改革提出了更高的要求。

(三)績效體制完善程度不同

績效是衡量一個機構或者個人工作表現(xiàn)與效率的重要標準，隨著社會的發(fā)展與人民的要求提高，政府為了提高自身的行政效率必須建立符合科學規(guī)律與自身實際定性與定量的績效標準。政府行政體制改革前四次都沒有明顯涉及這一關乎改革成敗的重要領域，改革的效果需要通過客觀的標準才能體現(xiàn)出來。原有的標準不符合時代發(fā)展的要求，社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展要求官員的素質(zhì)得到提升與政府辦事效率的提高。政府績效的主要標準應該是公眾利益的維護，政府的好與壞應該由群眾說了算，第五次行政體制改革鮮明提出了需要建立起一套科學、全面、合理、客觀的績效評估體系，積極促進國家公共管理目標的完成［3］。2008年行政機構改革后，中央與地方開始試行先進的國外績效評估方法，建立符合中國特色的績效標準與績效方法。

三、主流趨勢與存在的問題

通過對比六次改革的異同點，可以看出職能轉(zhuǎn)變是核心與關鍵，機構精簡是主要表現(xiàn)，縱向改革為主要方法。職能轉(zhuǎn)變是政府機構改革的目的，對社會與經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的貢獻，而機構精簡是改革效果的表現(xiàn)，同時也是改革的重要手段。改革是從中央開始，通過中央的指示文件與國務院帶頭試點，不斷向下推進，從最高層到最底層逐步推進，體現(xiàn)出明顯的縱向改革趨勢?？v向改革為主的趨勢也是與中央的集權有著密切的關系，而橫向改革在歷次改革的過程中不明顯，只是起到輔助作用。任何改革都不是完美的，存在一定的不足，值得以后改進，基于此可以通過改革的進程發(fā)現(xiàn)以下三點問題的存在。

(一)職責權限劃分不清

改革是推進了政府行政效率的提高與職能的轉(zhuǎn)變與劃分，但是具體職能的明確仍然存在諸多問題，例如:中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會等職能劃分明顯有交叉現(xiàn)象，而中國監(jiān)察部與檢察院等也存在具體的職能交叉，以上的問題直接導致了行政執(zhí)法的混亂與亂收費現(xiàn)象的出現(xiàn)。政府要改革，不僅要加快職能的轉(zhuǎn)變，確定職能方向，更要把改革后的政府各機構的職責權限具體明確，清晰劃分。

(二)黨政關系復雜，缺乏有效約束

中國的行政改革主要是機構與職能的改革，卻沒有涉及到黨與政府互補職能的優(yōu)化與黨政關系的正確處理［4］，即黨的管理與政府的管理存在許多重復的地方，很多部門既是執(zhí)法部門也是自身的監(jiān)督部門，橫向監(jiān)督體制沒有很好的貫徹執(zhí)行，政府內(nèi)部監(jiān)督缺乏明顯的分工與執(zhí)行效度。改革涉及行政監(jiān)督的部分較少，相比于其他板塊缺乏總體的規(guī)劃與具體的實施，監(jiān)督體制滯后于西方發(fā)達國家，這也是“多頭執(zhí)法”在改革期間多次出現(xiàn)的原因之一。

(三)行政法律法規(guī)建設與機構改革不匹配

通過上文的立法時間出臺與實施，可以看出國家行政改革立法與行政機構改革不同步，出現(xiàn)滯后現(xiàn)象。這里的立法是指國家權力機關的專項立法，而不是國務院或者各部門的法律規(guī)章。法律是改革強有力的保證，因為它具有強制執(zhí)行力。國家的行政機構改革應該以法律為準繩，按照法律的規(guī)定規(guī)范化執(zhí)行。國家的立法應該先于國家行政機構的改革，才能更好地推動行政機構的改革與完善，而不是滯后于國家行政改革之后。中國至今為止尚未建立一部專項關于行政機構改革的立法體系。

四、對策與建議

(一)政府應該堅持以科學發(fā)展觀和建立和諧社會主義的思想為指導

政府機構改革的目的最終是為了服務于人民，只有堅持科學發(fā)展觀才能從根本上樹立機構職能轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣?、為社會、為?jīng)濟發(fā)展服務的思想。同時也應該加快市場與服務職能的轉(zhuǎn)化，簡化行政審批和對企業(yè)的行政干預，建立市場機制為配置基礎手段，國家宏觀調(diào)控的行政管理機制，推進社會主義市場經(jīng)濟的和諧深入發(fā)展。

(二)政府機構應該明確職能劃分，建立完善的監(jiān)督機制

中央與地方政府的職權劃分需要進一步科學化、規(guī)范化。同時需要在職能劃分明確的基礎上建立有效的內(nèi)外監(jiān)督機制，不僅需要建立高效的政府內(nèi)部監(jiān)督機構，更要使廣大的人民群眾與社會組織參與監(jiān)督。同時建立媒體監(jiān)督、政府專門機構監(jiān)督、行政立法監(jiān)督的相結合監(jiān)督體系，為后期的改革深入發(fā)展打下良好的基礎［5］。

(三)政府應該建立公正公平合理的績效評估體制，提高行政機構的工作效率

績效評估考核具有評價功能、導向功能和激勵功能，通過績效評估可以很好地引導政府機構工作效率的提高。政府應該積極引進科學的、高效的評估工具，例如標桿管理法、BSC管理法，更要打破傳統(tǒng)的單元評估主體結構，建立一個包括考評機構、管理人員、監(jiān)督機構、群眾、評估對象等在內(nèi)的多元主體評估結構［6］，結合中國的具體實踐，制定出一套科學的、合理的、客觀公正的績效評估體系。

(四)國家應該強化立法的保障與導向功能，建立完善的行政法律法規(guī)體系

行政立法應該先行于政府的行政機構改革，或者與政府的行政改革同時進行。國家通過建立專門的政府行政改革法律與法案，明確政府在改革中的主體作用與其職責和權力范圍，通過國家法律為政府的改革提供強有力的保障，使行政改革更合理、更合法。同時法律具有很強的制約力，可以有效約束政府在改革中的不合理行為，以立法的形式明確改革的宏觀方向與規(guī)范改革的階段性步驟。

［1］ 王輝，段華恰，丁先存．新編公共行政學［M］．合肥:安徽大學出版社，2008:84-85

［2］ 許前飛．法治化是政府職能轉(zhuǎn)變的正確路徑［J］．當代世界與社會主義，2006，(6):22-24.

［3］ 張彌，周天勇．行政體制改革的問題和教訓及進一步改革的思考［J］．科學社會主義，2006，(6):19-24.

［4］ 陳立鈞，陳靜．中國政府行政改革的深層思考［J］．遼寧工程技術大學學報(社會科學版)，2009(2):163-165.

［5］ 牛蕊萍．中國行政機構改革之管見［J］．安徽農(nóng)業(yè)大學學報(社科版)，1998(2):62-65.

［6］ 張?zhí)┓澹膊块T績效管理［M］．鄭州:鄭州出版社，2003:256-267.

The Chinese Government Adm inistrative Agencies Review ing the History of Reform and Thinking

ZHANG Xiang1，ZHANG Shuai2，WANG Hong-biao1
(1.School of Business Anhui University，Hefei Anhui230601，China;2.School of business Administration University，Hefei Anhui230601，China)

administrative institution;reform;function optimization;marketmechanism

Since the reform and opening up ，the Chinese government＇s six times administrative institution reform，ithasmade a good results，and greatly improved the administrative efficiency of the government．Through the research of China＇s recent six times the administrative agencies of government reform，we find out the differences and similarities between themainstream trends and existing problems，and find that the government administrative institution reform should be given priority，vertical reform ismain and the horizental reform is complementary．Changing functions，streamline institutions continue as amainstream trend，but there are still such problems as:function division not apparent，supervisionmechanism imperfect，the country backward legislation in the administrative reform．The government should adhere to the guidance of scientific view of development thought，to speed up themarketand the public service function optimization，to promote the governmental administrative reform of the depth and breadth，introduce the advanced performancemanagement method to establish efficient administrative agencies．

D 625

A

2095-2708(2012)01-0017-03

2011-06-17

2011年安徽省高校重點科研項目階段性成果 編號;2011sk015zd 2011年安徽大學“211”工程三期建設項目—青年科學基金 編號:ngskno015