陳言貴，呂 吉

（1.滁州城市職業(yè)學(xué)院，安徽 鳳陽(yáng)233100，2.滁州學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，安徽 滁州 239050）

義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度約束與突破
——以安徽省為例

陳言貴1，呂 吉2

（1.滁州城市職業(yè)學(xué)院，安徽 鳳陽(yáng)233100，2.滁州學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，安徽 滁州 239050）

義務(wù)教育均衡發(fā)展既是提升全民素質(zhì)的基本途徑，又是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等諸多因素制約，我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展處于嚴(yán)重非均衡狀態(tài)。以安徽省為例，揭示了安徽在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)、做法，認(rèn)為要突破義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度約束，還需完善教育立法和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，賦予教育部門(mén)的統(tǒng)籌支配權(quán)，切實(shí)提高教師待遇，實(shí)行師范生免費(fèi)定向培養(yǎng)制度。

義務(wù)教育；均衡發(fā)展；制度約束

義務(wù)教育均衡發(fā)展既是社會(huì)公平與公正的體現(xiàn)，又是社會(huì)發(fā)展由溫飽型向公平型轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，同時(shí)也是提高教育質(zhì)量、提升全民素質(zhì)的基本途徑。因此，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，并明確提出“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質(zhì)量，基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展”［1］。

然而，自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期采取了“城市優(yōu)先”、“效率優(yōu)先”的發(fā)展原則，義務(wù)教育在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、校際之間、階層之間存在較大差距。為此，我國(guó)各級(jí)政府為縮小義務(wù)教育發(fā)展差距，在學(xué)校布局、教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付和教師繼續(xù)教育等方面采取了許多有力措施，但這些措施畢竟屬于邊際改革，是在原有體制框架內(nèi)進(jìn)行的單項(xiàng)、表層改革或政策微調(diào)，不能從根本上改變義務(wù)教育投資的運(yùn)行機(jī)制和管理體制。當(dāng)這種邊際改革遭遇城鄉(xiāng)分治、分級(jí)辦學(xué)、等級(jí)辦學(xué)等“制度約束”時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)“邊際效應(yīng)”［2］，其所具有的均衡效應(yīng)最終被消解，由此導(dǎo)致義務(wù)教育仍處于非均衡狀態(tài)。

一、當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的制度約束表現(xiàn)

（一）“城鄉(xiāng)”二元分治制度

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家可以集中有限的財(cái)力、物力實(shí)施“趕超戰(zhàn)略”，由此也造成城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等方面出現(xiàn)兩極分化，這種城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)在教育上則表現(xiàn)為二元教育制度［3］。為了促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展，我國(guó)采取了“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，“先城市，后農(nóng)村”，“城市教育國(guó)家辦，農(nóng)村教育人民辦”，形成“城市教育”和“農(nóng)村教育”之別，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在城鄉(xiāng)之間的分配差距十分顯著，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。我國(guó)學(xué)者王元京研究表明：近年來(lái)城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)投入差距和城鄉(xiāng)生均固定資產(chǎn)差距呈現(xiàn)長(zhǎng)期擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育普及時(shí)間差達(dá)到了10～15年之久［4］。可見(jiàn)，城鄉(xiāng)二元分治制度已成為制約我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度“瓶頸”。

（二）分級(jí)辦學(xué)制度

我國(guó)目前實(shí)行的是分級(jí)辦學(xué)體制，中央和省財(cái)政基本上只負(fù)責(zé)所屬高等院校的教育經(jīng)費(fèi)需要，義務(wù)教育投資的責(zé)任幾乎完全交給了市縣級(jí)及其以下基層地方政府，義務(wù)教育投資主體的重心過(guò)低。在廣大農(nóng)村地區(qū)，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任主要在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，即實(shí)行“縣辦高中”、“鄉(xiāng)辦初中”、“村辦小學(xué)”的分級(jí)辦學(xué)制度，導(dǎo)致農(nóng)村許多地區(qū)尤其是貧困地區(qū)義務(wù)教育資金嚴(yán)重缺乏。

（三）“重點(diǎn)學(xué)?！痹O(shè)置制度

義務(wù)教育均衡發(fā)展追求的是教育的公正與公平，它不是“削峰填谷”，也不是“一刀切”，均衡發(fā)展是講資源配置基本均衡，辦學(xué)條件基本滿足。但義務(wù)教育領(lǐng)域內(nèi)，層層設(shè)置的重點(diǎn)學(xué)校，強(qiáng)化了義務(wù)教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡。當(dāng)前，各級(jí)政府在行政中心附近設(shè)置的都是重點(diǎn)學(xué)校、示范學(xué)校，而且隨著城市行政中心的大規(guī)模搬遷，這些學(xué)校也跟著搬遷，投入需求越來(lái)越大。相對(duì)而言，處在權(quán)力中心外圍的基層義務(wù)教育往往處于被忽視的邊緣位置，得到的教育資源相對(duì)稀少。這種“中心區(qū)—外圍區(qū)”的格局制造和加劇了我國(guó)義務(wù)教育的非均衡發(fā)展，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距的拉大，造成了一大批基礎(chǔ)薄弱的所謂“差校”同時(shí)還助長(zhǎng)了擇校風(fēng)氣。

（四）義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種［5］。一般性轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還與過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付兩部分，前者的返還與地方稅收的增長(zhǎng)掛鉤，結(jié)果導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，返還就越多，經(jīng)濟(jì)越是不發(fā)達(dá)，返還就越少，造成了轉(zhuǎn)移支付的“馬太效應(yīng)”，實(shí)際上起到了逆向調(diào)節(jié)的作用，這就偏離了均等化的目標(biāo)，基本上沒(méi)有起到轉(zhuǎn)移支付的作用。過(guò)渡轉(zhuǎn)移支付則是為了平衡各省、區(qū)間公共服務(wù)水平的差距而制定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但過(guò)渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量小，作用不大。而中央對(duì)地方的專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金比重很小并且需要地方資金的配套，對(duì)于緩解學(xué)校經(jīng)費(fèi)緊張的局面沒(méi)有多大作用，也無(wú)法從根本上縮小地區(qū)間義務(wù)教育服務(wù)水平的差距。

（五）教育評(píng)價(jià)制度不夠完善

教育部門(mén)依然用升學(xué)率來(lái)衡量學(xué)校辦學(xué)水平，這就造成各個(gè)學(xué)校在資金、生源上的兩極分化。另外，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估上，農(nóng)村要求低于城市。這種分級(jí)評(píng)價(jià)制度實(shí)際上是降低了農(nóng)村義務(wù)教育的要求，等于是鼓勵(lì)拉大農(nóng)村與城市義務(wù)教育之間已有的差距。

（六）落后文化觀念的消極影響

相對(duì)于正式制度而言，文化是一種非正式制度，它影響著人們的思想和行為。許多人認(rèn)為，讀書(shū)就是要將來(lái)“升官發(fā)財(cái)”，一旦升官發(fā)財(cái)無(wú)望，便會(huì)對(duì)教育采取漠視的態(tài)度。目前，“讀書(shū)無(wú)用論”的思想在一些地方又重新抬頭，許多家長(zhǎng)看到孩子升學(xué)無(wú)望，便對(duì)孩子的學(xué)習(xí)不抱希望，隨意地終止學(xué)業(yè)，盼望孩子能跟自己早早外出打工掙錢(qián)。他們的思想意識(shí)中幾乎沒(méi)有教育的位置，認(rèn)為孩子接受幾年義務(wù)教育，會(huì)讀書(shū)寫(xiě)字能掙錢(qián)就行了，他們看不到教育對(duì)人的一生發(fā)展和社會(huì)生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值。因此，落后的文化觀念影響著教育的普及，使教育發(fā)展缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

二、制度約束下的安徽義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀

安徽是農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟(jì)落后人口眾多，農(nóng)村人口比重較大。因此，安徽義務(wù)教育的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)村?？梢哉f(shuō)，安徽的義務(wù)教育狀況是整個(gè)中國(guó)義務(wù)教育的一個(gè)縮影。

自改革開(kāi)放以來(lái)，安徽省不斷加大對(duì)義務(wù)教育的投入，安徽義務(wù)教育的狀況有了明顯好轉(zhuǎn)。但由于安徽義務(wù)教育的底子薄、經(jīng)濟(jì)落后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地義務(wù)教育發(fā)展仍有較大差距。

（一）義務(wù)教育資源區(qū)域分布不均

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，辦學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)、師資水平以及教育信息化程度等方面整體水平較高，而農(nóng)村地區(qū)的校舍、設(shè)備條件差，適齡兒童入學(xué)率相對(duì)較低，流失率較高。區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在少數(shù)重點(diǎn)學(xué)校，學(xué)生不斷向重點(diǎn)學(xué)校、城鎮(zhèn)學(xué)校流動(dòng)，這就使得農(nóng)村學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校、重點(diǎn)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量上的差距進(jìn)一步拉大。

（二）城鄉(xiāng)教師待遇不平等

在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，教師工資、住房條件遠(yuǎn)低于城市教師，校際間教師待遇差距較大。這就促使農(nóng)村教師向城鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)，一般學(xué)校教師向重點(diǎn)學(xué)校流動(dòng)，造成落后地區(qū)教師隊(duì)伍不穩(wěn)，骨干教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重，致使農(nóng)村學(xué)校教師嚴(yán)重缺編。

（三）家庭教育成為盲點(diǎn)

安徽是勞務(wù)輸出大省，大量農(nóng)民外出掙錢(qián)，孩子往往留在家中由老人或親友來(lái)照料其生活，一些村落甚至出現(xiàn)“空巢學(xué)生”。家庭教育出現(xiàn)盲點(diǎn)，留守孩子的教育問(wèn)題成為亟待解決的一大難題。

三、建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度保障體系

（一）完善義務(wù)教育財(cái)政保障體系

義務(wù)教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期性投入的公共事業(yè)，雖然國(guó)家實(shí)行“以縣為主”管理體制，在一定程度上保證了縣域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，但根據(jù)我國(guó)國(guó)情來(lái)看，多數(shù)縣的財(cái)政是心有余而力不足。因此，國(guó)家和省級(jí)財(cái)政必須加大投入，才能保障著義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

2007年春季開(kāi)始，安徽省城鄉(xiāng)同步實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，將義務(wù)教育全面納入入財(cái)政預(yù)算，落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”，堅(jiān)持“省拿大頭”，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌層級(jí)上移［6］。為確保資金及時(shí)到位并規(guī)范使用，安徽省實(shí)施了資金撥付月統(tǒng)計(jì)通報(bào)制，制訂了《安徽省農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出管理暫行辦法》等一系列制度辦法，有力地推進(jìn)了義保進(jìn)程，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了財(cái)政保障。

（二）加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)

1.制定中小學(xué)教師工資標(biāo)準(zhǔn)

不同區(qū)域教師之間工資水平若差距過(guò)大，則會(huì)造成教師的“趨利性”流動(dòng)。因此，必須制定義務(wù)教育學(xué)校教師工資標(biāo)準(zhǔn)，保證義務(wù)教育階段“同工同酬”，使優(yōu)秀教師能留得住、進(jìn)的來(lái)。2008年底，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《安徽省事業(yè)單位崗位設(shè)置管理實(shí)施意見(jiàn)》，從2009年1月1日起義務(wù)教育階段實(shí)施績(jī)效工資，保證教師平均工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)公務(wù)員的津貼調(diào)整水平作同步調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)同一縣級(jí)行政區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校績(jī)效工資水平大體平衡，并對(duì)農(nóng)村學(xué)校特別是條件艱苦學(xué)校給予適當(dāng)傾斜。

2.完善教師定期交流制度

義務(wù)教育的差距，主要表現(xiàn)為師資水平的差距，因此政府要出臺(tái)政策明確教師（校長(zhǎng)）流動(dòng)的義務(wù)，流動(dòng)的程序以及流動(dòng)者的待遇，實(shí)現(xiàn)各學(xué)校的管理水平和師資力量相對(duì)均衡，保證各學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的同步提高。

（1）建立校長(zhǎng)定期輪崗制度。有一個(gè)好校長(zhǎng)就有一所好學(xué)校。安徽省在2007年出臺(tái)政策規(guī)定在同一所學(xué)校任職滿兩屆的校長(zhǎng)，在學(xué)區(qū)內(nèi)交流到薄弱學(xué)校任職，通過(guò)調(diào)任、兼職、掛職、幫扶和聯(lián)合發(fā)展等方式，引領(lǐng)薄弱學(xué)校逐步形成自己的特色，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)學(xué)校整體管理水平的提高。

（2）建立教師定期輪換制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)師資的配置具有極大的剛性，教師是“單位人”，教師的任職往往是“從一而終”，這在很大程度上約束了教師的流動(dòng)。因此，建立規(guī)范性的教師定期輪換制度，建立區(qū)域“教育人才管理服務(wù)中心”，教師由“單位人”成為“系統(tǒng)人”［7］，保證每年都有一定比例的教師在大區(qū)域內(nèi)交流，實(shí)現(xiàn)在職教師資源的重新配置。

2007年，安徽省出臺(tái)相應(yīng)政策規(guī)定：城鎮(zhèn)學(xué)校新進(jìn)教師原則上應(yīng)先到農(nóng)村學(xué)校任教1至3年，并將其作為教師評(píng)聘高級(jí)教師職稱的標(biāo)準(zhǔn)之一；在同一所學(xué)校任教滿6年的教師按照規(guī)定，在學(xué)區(qū)內(nèi)交流到薄弱學(xué)校任教，每月額外補(bǔ)助一定數(shù)量津貼。此外，在城鎮(zhèn)中小學(xué)、農(nóng)村中心學(xué)校設(shè)置5%－10%的流動(dòng)崗位，用于聘用本校以外的具有教師資格的優(yōu)秀人才。當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源的區(qū)域內(nèi)共享，政府還需加大對(duì)農(nóng)村教師待遇的傾斜力度，滿足其物質(zhì)需要和精神追求，讓農(nóng)村教師安心從教，才能真正推動(dòng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

3.加強(qiáng)師資內(nèi)涵建設(shè)

薄弱學(xué)校的建設(shè)，治表更要治里，只有提升師資的內(nèi)涵才能真正打造一支義務(wù)教育均衡發(fā)展的師資隊(duì)伍。安徽省嚴(yán)格教師資格準(zhǔn)入制度，新進(jìn)教師實(shí)行省考、縣聘、校用的辦法，嚴(yán)把教師入口關(guān)。計(jì)劃到2012年基本實(shí)現(xiàn)小學(xué)教師學(xué)歷大專化，并進(jìn)一步提高初中教師本科學(xué)歷和碩士學(xué)位的比例。安徽銅陵市采取“名師遷移”等辦法［8］，有意識(shí)將一些老牌學(xué)校名師調(diào)到薄弱和新建學(xué)校任職或任教，每月開(kāi)展一次教研活動(dòng)，有針對(duì)性地對(duì)薄弱校開(kāi)展教學(xué)視導(dǎo)活動(dòng)，促進(jìn)了薄弱校教學(xué)質(zhì)量的提升。

（三）制定中小學(xué)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)

均衡發(fā)展是義務(wù)教育的重中之重，各省市應(yīng)根據(jù)自身情況制定統(tǒng)一的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校在規(guī)劃、校舍、設(shè)施、師資編制、班額人數(shù)等方面有一個(gè)明確的數(shù)量化規(guī)定，從而淡化和取消分類、分級(jí)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源的均衡配置，在義務(wù)教育領(lǐng)域形成一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

2007年，安徽省率先制定《義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，取消了按原有標(biāo)準(zhǔn)劃分的“城市、縣城、農(nóng)村”三個(gè)類別，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)采用同一標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取用5年時(shí)間，使全省義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件和管理水平達(dá)到基本要求。省教育廳據(jù)此指導(dǎo)各地制定了2009－2013年分年度、分市（縣）的建設(shè)規(guī)劃，以制度安排保證義務(wù)教育均衡發(fā)展的可持續(xù)性，城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間辦學(xué)條件差距逐步縮小。

（四）建立資源共享機(jī)制

由于我國(guó)基礎(chǔ)教育的盤(pán)子過(guò)大，各級(jí)政府不可能在短時(shí)間內(nèi)對(duì)各個(gè)學(xué)校投資的一部到位，現(xiàn)實(shí)中許多學(xué)校的硬件設(shè)備利用率不高，造成許多閑置浪費(fèi)，而有的學(xué)校卻在負(fù)債上設(shè)備。所以可將屬于同一學(xué)區(qū)的學(xué)校聯(lián)合起來(lái)，統(tǒng)一調(diào)度，合理配置教育資源，使學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)校大體處于一個(gè)相對(duì)均衡的狀態(tài)，以體現(xiàn)義務(wù)教育的公正與公平。

1.建立學(xué)校“聯(lián)合體”

在義務(wù)教育階段，在社區(qū)范圍內(nèi)依托一、兩所辦學(xué)質(zhì)量較高的學(xué)校，聯(lián)合周圍的若干學(xué)校建立學(xué)校“聯(lián)合體”，進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)品牌學(xué)校的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)“理念共享、資源共享、成果共享”［9］。合肥市采取名校辦分校、擴(kuò)大名校規(guī)模、名校并弱校等形式，做大做強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源。由于強(qiáng)化了城鄉(xiāng)學(xué)校的幫扶連帶責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)理念、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、校園文化和優(yōu)質(zhì)資源的共享，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的造血功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校辦學(xué)水平得到提高，有效地促進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

2.統(tǒng)籌建立信息化教學(xué)網(wǎng)絡(luò)

促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，必須借助先進(jìn)的信息技術(shù)手段，將各種教育資源入網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，讓中小學(xué)生通過(guò)網(wǎng)絡(luò)接受同質(zhì)、同步的高水平教育，實(shí)現(xiàn)真正意義上的均衡發(fā)展。為了使電化教學(xué)深入課堂，淮北市先讓條件較好的學(xué)校承擔(dān)中央、省、市級(jí)現(xiàn)代教育技術(shù)實(shí)驗(yàn)課題，探索現(xiàn)代信息技術(shù)與基礎(chǔ)教育整合的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮典型學(xué)校的示范性、輻射性作用，推動(dòng)全市基礎(chǔ)教育的發(fā)展。

（五）加強(qiáng)對(duì)薄弱地區(qū)的扶持力度

農(nóng)村落后地區(qū)是義務(wù)教育的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在教育經(jīng)費(fèi)投入上，應(yīng)當(dāng)特別注重對(duì)這些地方的扶持。2007年，國(guó)家全面免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)，而安徽省更是先行一步，同步免除了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的學(xué)雜費(fèi)。2008年春季學(xué)期開(kāi)始安徽農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的教科書(shū)和地方教材由國(guó)家和地方各級(jí)政府負(fù)擔(dān)，標(biāo)志著安徽省農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)入全免費(fèi)時(shí)代。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)辦學(xué)的法制化，2011年10月22日安徽省第十一屆人大第二十八次會(huì)議審議通過(guò)《安徽省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法＞辦法》，明確要求各級(jí)政府在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制?？h級(jí)以上政府要建立關(guān)愛(ài)制度，加強(qiáng)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)和管理，為留守兒童和居住較遠(yuǎn)的學(xué)生提供寄宿，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿學(xué)生給予生活補(bǔ)助。

（六）建立生源調(diào)配機(jī)制

當(dāng)前“擇校”風(fēng)愈演愈烈，全國(guó)各地出現(xiàn)跨區(qū)就讀的流動(dòng)大軍。為體現(xiàn)義務(wù)教育的公平、公正性，緩解“擇校”壓力，必需完善優(yōu)質(zhì)學(xué)校的招生方式，建立生源調(diào)配機(jī)制，將優(yōu)質(zhì)學(xué)校的全部或部分招生指標(biāo)，按一定比例分配，淡化學(xué)校之間的生源競(jìng)爭(zhēng)。

為嚴(yán)格控制擇校，安徽省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》，全省各地通過(guò)嚴(yán)格學(xué)區(qū)劃分，規(guī)范招生程序和收費(fèi)管理，將義務(wù)教育階段擇校生控制在5%以內(nèi)，實(shí)行示范高中指標(biāo)到校制度。目前安徽省示范高中分配指標(biāo)比例達(dá)到70%，全國(guó)領(lǐng)先。

（七）建立義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的監(jiān)測(cè)與問(wèn)責(zé)制度

多年來(lái)，教育部和教育廳為促進(jìn)教育均衡發(fā)展，出臺(tái)了很多好的政策和措施，但是在具體落實(shí)層面卻出現(xiàn)了很多問(wèn)題，突出表現(xiàn)為有令不行、有禁不止，甚至是上有政策下有對(duì)策。因此，各項(xiàng)政策法規(guī)的執(zhí)行力則是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

為了提高政策的執(zhí)行力，安徽省將推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作納入縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部教育工作監(jiān)督考核指標(biāo)體系，實(shí)行工作責(zé)任制和責(zé)任追究制，并依據(jù)監(jiān)督檢查情況實(shí)施獎(jiǎng)懲。每年組織對(duì)各地義務(wù)教育均衡發(fā)展規(guī)劃、工作目標(biāo)、措施保障、資源配置、對(duì)口支援、教育管理、教育布局等進(jìn)行評(píng)估考核，公布考核結(jié)果。2011年，安徽啟動(dòng)《安徽省義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r監(jiān)測(cè)實(shí)施方案（試行）》，率先在樣本縣內(nèi)對(duì)縣級(jí)人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作情況作定性與定量分析，確保義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)落到實(shí)處。

四、本課題組關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干思考

（一）加強(qiáng)宣傳，提高對(duì)義務(wù)教育的認(rèn)識(shí)

許多人由于對(duì)義務(wù)教育的認(rèn)識(shí)不足而使義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)程受阻。義務(wù)教育是公民發(fā)展的奠基教育，是人們獲得最基本素質(zhì)的教育，上大學(xué)、掙錢(qián)不是人生的唯一目標(biāo)，相反只有抓好義務(wù)教育打好基礎(chǔ)，上大學(xué)、掙大錢(qián)才有可能。只有每個(gè)老百姓認(rèn)識(shí)到義務(wù)教育對(duì)人生發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，義務(wù)教育均衡發(fā)展才能獲得必需的內(nèi)部動(dòng)力。

義務(wù)教育均衡發(fā)展是社會(huì)公平與公正的基礎(chǔ)，是維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的基石。義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項(xiàng)利國(guó)利民的偉大事業(yè)，各級(jí)政府不能以市場(chǎng)化的眼光來(lái)看待義務(wù)教育，必須從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意義，承擔(dān)起義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任人的使命。

（二）加強(qiáng)和完善教育立法

義務(wù)教育均衡發(fā)展需要法律的保障，雖然2006年修訂的《義務(wù)教育法》將義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念寫(xiě)進(jìn)法律，但國(guó)務(wù)院和教育部至今沒(méi)有出臺(tái)與之配套的行政法規(guī)和規(guī)章制度，《義務(wù)教育法》缺少一個(gè)良好的法制環(huán)境，因而就缺少了對(duì)地方政府的法律威懾力。

安徽“銅陵經(jīng)驗(yàn)”告訴我們只要“心中有法”，能依法辦教，義務(wù)教育均衡發(fā)展便能穩(wěn)步推進(jìn)，因此要制訂與義務(wù)教育法密切相關(guān)的各種法律規(guī)章，明確各級(jí)政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的權(quán)力與職責(zé)，建立操作性強(qiáng)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，讓權(quán)力在“陽(yáng)光”下運(yùn)行，確保義務(wù)教育均衡發(fā)展有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

（三）完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

新《義務(wù)教育法》第四十四條規(guī)定：“農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”［10］。這一規(guī)定使各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任得到明確，因此，地方政府應(yīng)完善教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制縮小辦學(xué)差距。

第一，科學(xué)核定縣域內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)等化撥款。同時(shí)切實(shí)落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”，不斷提高生均公用經(jīng)費(fèi)保障水平。

第二，縣級(jí)政府建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)農(nóng)村特別是貧困地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，大幅提高農(nóng)村學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)和生均財(cái)政撥款。同時(shí)地方政府還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)辦學(xué)的積極性，多渠道籌措資金，設(shè)立農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)基金，確保農(nóng)村學(xué)校按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)。

第三，地方政府加大對(duì)弱勢(shì)群體的救助力度，要按一定標(biāo)準(zhǔn)建立寄宿制學(xué)校，并對(duì)寄宿生提供生活補(bǔ)助，解決留守兒童的上學(xué)問(wèn)題，成立中小學(xué)貧困助學(xué)基金，幫助品學(xué)兼優(yōu)的特困生順利完成學(xué)業(yè)。

第四，加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督力度。要把義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)地方政府、學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)分配及支出行為，加強(qiáng)監(jiān)督和考核，做到公開(kāi)透明，防止教育經(jīng)費(fèi)挪用現(xiàn)象，確保有限教育經(jīng)費(fèi)得到合理有效地使用。

（四）實(shí)行“人、財(cái)、物”統(tǒng)籌管理

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及到財(cái)政、人事等諸多方面。義務(wù)教育實(shí)行“地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的管理體制，在一定程度上縮小了縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距，但與此同時(shí)，條塊分割成為縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要障礙。條塊分割突出表現(xiàn)為教育部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和人事部門(mén)在發(fā)展義務(wù)教育上權(quán)利與義務(wù)不匹配，教育部門(mén)在教育財(cái)政、人事的交流、教師的工資和津貼等許多方面受到牽制太多，難以發(fā)揮效力，學(xué)校也處于無(wú)處著力狀態(tài)。義務(wù)教育的“責(zé)、權(quán)、利”不能統(tǒng)一，制約了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。因此國(guó)家要出臺(tái)相應(yīng)政策，賦予教育部門(mén)的統(tǒng)籌支配權(quán)，確保有限的教育資源得到規(guī)范合理的使用。

（五）切實(shí)提高教師待遇

建立一支穩(wěn)定的教師隊(duì)伍是是推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本。目前中小學(xué)教師工資水平以及各項(xiàng)福利較低，農(nóng)村教師在住房、醫(yī)療方面仍面臨突出困難。本課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多地方的農(nóng)村教師沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)，許多農(nóng)村教師多年沒(méi)有參加過(guò)學(xué)校組織的體檢活動(dòng)。我國(guó)的房改政策存在盲點(diǎn)，農(nóng)村教師以及許多縣市的中小學(xué)教師享受不到國(guó)家房改政策，學(xué)校也無(wú)力提供經(jīng)濟(jì)房或建房宅基地。這給教師的生活帶來(lái)極大影響，教師也無(wú)法安心從教。

為此，國(guó)家要真正落實(shí)《教育法》中規(guī)定的教師工資要不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村教師成為人們羨慕的職業(yè)，并將部分貧困地區(qū)農(nóng)村教師工資納入省級(jí)財(cái)政，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。各級(jí)政府、部門(mén)應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決教師的住房、醫(yī)療保險(xiǎn)以及各項(xiàng)福利待遇問(wèn)題，此外在職稱、編制、教師培訓(xùn)等方面要向農(nóng)村傾斜。只有各部門(mén)協(xié)調(diào)綜合提供農(nóng)村教師的各種待遇，才能讓教師安心從教，扎根于農(nóng)村的教育事業(yè)，義務(wù)教育才能真正得到均衡發(fā)展。

（六）實(shí)行師范生免費(fèi)定向培育制度

百年大計(jì)，教育為本，教育大計(jì)，教師為本?；A(chǔ)教育的師資質(zhì)量直接影響到我國(guó)教育、科技的健康、可持續(xù)發(fā)展。實(shí)行師范生免費(fèi)定向培育制度，是對(duì)那些有志于基礎(chǔ)教育事業(yè)的優(yōu)秀青年的鼓勵(lì)和支持，使他們?cè)谛Ｆ陂g無(wú)后顧之憂，全身心投入學(xué)習(xí)，為日后成為高素質(zhì)的教師打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也降低了貧困生上學(xué)的費(fèi)用門(mén)檻，減輕了弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這不但有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，而且會(huì)激起優(yōu)秀學(xué)生報(bào)考師范院校的積極性，讓更多優(yōu)秀人才投身基礎(chǔ)教育，徹底改變農(nóng)村落后的教育現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的公平、公正的良性發(fā)展。

［1］新華社.國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）［EB／OL］.（2010－07－29）［2012－03－18］http：／／www.gov.cn／jrzg／2010－07／29／content＿1667143.htm.

［2］陳軍宣.義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度分析［D］.廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，2006.

［3］張 翼.制度變革與義務(wù)教育均衡發(fā)展［J］.教育導(dǎo)刊，2010（1）：12－14.

［4］王元京.我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差別的制度障礙分析［J］.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2009（9）：3－10.

［5］王世軍.促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究［J］天中學(xué)刊，2010，25（3）：13－16.

［6］張放平.區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度瓶頸及其破解［J］.中國(guó)教育學(xué)刊，2011（6）：1－4.

［7］楊銀付.以教師資源的配置促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展［J］.中小學(xué)管理，2008（2）：4－7.

［8］李倡平.安徽銅陵市義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及借鑒［J］.當(dāng)代教育論壇，2010（8）：44－47.

［9］張 侃.制度視角下的我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展［J］.教育科學(xué)，2011，27（3）：1－5.［10］新華社.中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法［EB／OL］.（2006－06－30）［2012－03－18］http：／／www.gov.cn／ziliao／flfg／2006－06／30／content＿323302.htm？

On Systematic Restrictions and Breakthrough of the Balanced Development of the Compulsory Education——a case study of Anhui Province

Chen Yangui，LüJi

Balanced development of the compulsory education is not only the basic approach to enhance the qualities of the whole people，but the foundation to stabilize the society.However，due to the restrictions of the urban－rural areas，Chinese compulsory education has been developing in the serious unbalanced state.Anhui Province has got some experiences in balancing the development of the compulsory education，which requires breaking through the systematic restrictions of the balanced development of the compulsory education，deepening understanding，improving the educational legislation and the fund guarantee，acknowledging the overall dominance of the educational administrative department，improving teachers＇incomes as well as implementing the system of fostering the free－directional normal students.

compulsory education；balanced development；sy stematicrestrictions

G620

A

1673-1794（2012）03-0070-05

陳言貴（1971－），男，安徽滁州人，教育學(xué)碩士，高級(jí)講師，研究方向：高等教育管理。

2012-01-17