范衛(wèi)國

（重慶市南岸區(qū)人民檢察院，重慶400060）

論檢察體制中的人民監(jiān)督員制度

范衛(wèi)國

（重慶市南岸區(qū)人民檢察院，重慶400060）

為有效破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題，保障司法決策的民主化，自2003年起，檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)在全國范圍內(nèi)實(shí)施人民監(jiān)督員制度，為民眾參與并監(jiān)督檢察工作提供保障。人民監(jiān)督員制度的實(shí)施，對(duì)提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量以及確保依法公正履行檢察職能等方面起到了積極作用，但也因?yàn)槿狈α⒎ㄖ魏蜋C(jī)制保障，在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如對(duì)“五種情形”監(jiān)督不力的問題。為保障該制度的有效運(yùn)行，我國有必要在立法上對(duì)該制度加以完善。

人民監(jiān)督員制度；立法支撐；機(jī)制保障

1 人民監(jiān)督員制度的歷史源流

所謂人民監(jiān)督員制度，是指檢察機(jī)關(guān)在辦理具體案件的過程中，依照一定的程序，從社會(huì)各界中選擇某些具有良好政治素質(zhì)和較高法律素養(yǎng)的人擔(dān)任人民監(jiān)督員，以確保案件得以公正處理，以維護(hù)社會(huì)公平、正義的一項(xiàng)制度。為破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題，尤其是為有效應(yīng)對(duì)學(xué)界對(duì)于“職務(wù)犯罪偵查權(quán)”問題上的非議，最高人民檢察院經(jīng)過反復(fù)論證后，于2003年8月29日正式啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)期間，最高人民檢察院先后出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)直接偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定試行》、《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》、《關(guān)于適用〈規(guī)定〉若干問題的意見》、《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則（試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和深化人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作若干具體問題的意見（二）》等文件，作為人民監(jiān)督員制度實(shí)施的依據(jù)。

根據(jù)高檢院發(fā)布的指導(dǎo)意見以及當(dāng)?shù)貦z察工作實(shí)際，在最高人民檢察院下發(fā)相關(guān)文件后，福建、四川、黑龍江、湖北等地分別制定了內(nèi)容更為具體的實(shí)施辦法。例如，上海市制定了《人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”實(shí)施規(guī)定》、黑龍江省制定了《人民監(jiān)督員工作暫行規(guī)定》、重慶制定了《人民監(jiān)督員監(jiān)督工作辦法》、山東省制定了《人民監(jiān)督員監(jiān)督刑事案件羈押期限的實(shí)施辦法》等。各地試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)逐步明確了必須提請(qǐng)人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的有關(guān)職務(wù)犯罪案件的“三類案件”以及應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督的有關(guān)其他案件的“五種情形”。其中，“三類案件”是指檢察機(jī)關(guān)擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務(wù)犯罪案件；“五種情形”是指應(yīng)當(dāng)立案而不立案或不應(yīng)當(dāng)立案而立案，超期羈押，違法搜查、扣押、凍結(jié)，應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定，檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等。

人民監(jiān)督員制度實(shí)施至今，“全國檢察機(jī)關(guān)共選任人民監(jiān)督員4萬多人次，監(jiān)督案件3.6萬余件，其中人民監(jiān)督員同意檢察機(jī)關(guān)擬定意見3.5萬余件，使超過900起案件的實(shí)體性處理改變了檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門的擬定處理意見?！盵2]人民監(jiān)督員制度的穩(wěn)步實(shí)施，擴(kuò)大了檢察工作的民主性，有效保障了犯罪嫌疑人的人權(quán)，同時(shí)也在客觀上促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法?？梢哉f，人民監(jiān)督員制度在保障檢察權(quán)的正確行使，促進(jìn)司法公正以及維護(hù)社會(huì)公平和正義方面正發(fā)揮著日益重要的作用。

2 人民監(jiān)督員制度的實(shí)施依據(jù)

通過人民監(jiān)督員制度的歷史演進(jìn)，可以看出人民監(jiān)督員制度并非由立法機(jī)關(guān)設(shè)立，而是作為被監(jiān)督對(duì)象的檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)要求建立的，其設(shè)立初衷是為了強(qiáng)化對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督以及保障民眾對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。毫無疑問，這是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理的創(chuàng)新舉措，“說它‘創(chuàng)新’，是因?yàn)檫@項(xiàng)制度不同于法院審判的陪審制，外國沒有過，中國也從未有過，是由我們根據(jù)中國國情探索創(chuàng)建的。”[3]然而，正如學(xué)者所指出的，“一切改革都必須是合法的，這是不能質(zhì)疑的，司法改革也是如此，合法是司法改革的前提。”[4]因此，作為該制度必須有運(yùn)行的法律和學(xué)理依據(jù)，否則不僅有違反程序法理之嫌，而且還有可能在運(yùn)行中導(dǎo)致其他問題。本文擬從三個(gè)方面對(duì)人民監(jiān)督員制度的實(shí)施依據(jù)進(jìn)行闡述。

2.1 理論依據(jù)

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這既是一條西方法學(xué)諺語，也是權(quán)力運(yùn)行的客觀現(xiàn)象。對(duì)于作為國家監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院而言，如果其享有的檢察權(quán)不受任何制約或者說無法受到有效的制約，檢察權(quán)在運(yùn)行過程中就極有可能損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，徇私枉法等司法腐敗現(xiàn)象也難免發(fā)生。因此，為保障檢察權(quán)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就必然需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。換言之，權(quán)力制約理論和司法民主理論客觀上要求設(shè)置相應(yīng)的制度加強(qiáng)對(duì)權(quán)力部門的監(jiān)督，而這就為人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，只有在對(duì)包括職務(wù)犯罪在內(nèi)的各類違反犯罪依法履行監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，自覺接受包括民眾在內(nèi)的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)主體的監(jiān)督，才能使各種的權(quán)力之間相互制衡。而作為社會(huì)公眾的代表的人民監(jiān)督員，他們具有社會(huì)代表性和公信力，由他們介入檢察工作，是人民群眾參與和監(jiān)督司法權(quán)行使的最合理，也是最有效的監(jiān)督方式。

2.2 法律依據(jù)

人民監(jiān)督員是否有法律依據(jù)，理論界尚有爭(zhēng)議。不過，主流觀點(diǎn)認(rèn)為人民監(jiān)督員制度是現(xiàn)行檢察制度基本框架之內(nèi)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，符合憲法和法律的精神，是有憲法和法律依據(jù)的[5]。首先，我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！比嗣袷菣z察權(quán)的享有者，有對(duì)檢察工作管理和監(jiān)督的權(quán)力。同時(shí)，專門機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合也是我國刑事訴訟的一項(xiàng)基本原則。其次，《人民檢察院組織法》第7條明確規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督?！贝送猓滦抻喌摹缎淌略V訟法》第6條也再次明確了“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。”以上法律規(guī)定直接或間接地明確了司法機(jī)關(guān)在工作中必須堅(jiān)持群眾路線和群眾觀點(diǎn)的要求，這些規(guī)定為人民監(jiān)督員制度的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2.3 現(xiàn)實(shí)依據(jù)

當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革開放的攻堅(jiān)階段，社會(huì)矛盾的范圍和刑事案件辦理的難度都在不同程度的增大。與此同時(shí)，由于司法腐敗現(xiàn)象的長期存在，民眾對(duì)于司法機(jī)關(guān)也存在諸多不信任，對(duì)于司法工作存在種種誤解。因此，為了有效提升檢察工作的質(zhì)量，不斷消除誤解，樹立司法威信，有必要通過民眾參與司法等方式，提高司法透明度。事實(shí)上，民眾參與司法在我國并非僅“人民監(jiān)督員制度”一例，此前，我國刑事訴訟制度中早已確立了人民陪審制度與審判公開制度，成為我國實(shí)踐司法民主的先河。而人民監(jiān)督員在參與法律活動(dòng)的過程中，對(duì)于檢察官嚴(yán)格遵循辦案程序依法辦理案件，客觀上會(huì)形成一種監(jiān)督和約束，這樣會(huì)更加有利于查明案件事實(shí)、正確適用法律。

3 人民監(jiān)督員制度的效果評(píng)析

就全國范圍而言，人民監(jiān)督員制度自試點(diǎn)以來，為保障檢察權(quán)的正確運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，截至目前，“全國共有3 137個(gè)檢察院開展了試點(diǎn)工作，占各級(jí)檢察院總數(shù)的86.5%；先后在社會(huì)各界選任人民監(jiān)督員3萬多次。人民監(jiān)督員共監(jiān)督‘三類案件’32 304件，其中不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見的1 635件，檢察機(jī)關(guān)采納899件，占人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見的55%；對(duì)‘五種情形’提出監(jiān)督意見1 000多件，均及時(shí)辦結(jié)并向人民監(jiān)督員反饋?！盵6]

而就地方而言，人民監(jiān)督員制度同樣發(fā)揮著舉足輕重的作用。以重慶市為例，自2004年10月在全市范圍內(nèi)實(shí)施人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作以來，各級(jí)人民檢察院積極宣傳試點(diǎn)工作，認(rèn)真選任人民監(jiān)督員，為檢察工作的順利開展提供了有力保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年10月，各試點(diǎn)人民檢察院共將439件“三類案件”提交人民監(jiān)督員監(jiān)督，其中犯罪嫌疑人不服逮捕決定的5件，檢察機(jī)關(guān)擬作撤案處理的138件，擬作不起訴處理的296件，人民監(jiān)督員現(xiàn)已監(jiān)督結(jié)案432件。此外，人民監(jiān)督員還對(duì)5件“五種情形”提出了監(jiān)督意見，檢察機(jī)關(guān)均已辦結(jié)并回復(fù)。

實(shí)踐中，人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的范圍并非囿于上述“三類案件”和“五種情形”，其作用也并非上述數(shù)據(jù)所能完全涵蓋。事實(shí)上，為確保人民監(jiān)督員制度的作用得到最大限度的發(fā)揮，地方檢察院根據(jù)當(dāng)?shù)貦z察工作實(shí)際不斷發(fā)掘人民監(jiān)督員參與檢察工作的其他監(jiān)督方式。例如，重慶市南岸區(qū)人民檢察院通過已經(jīng)施行的“檢察開放日”以及準(zhǔn)備試行的“檢務(wù)手機(jī)報(bào)”等形式，逐步擴(kuò)大社會(huì)各界人士對(duì)檢察工作了解的范圍。同時(shí)，該院還邀請(qǐng)人民監(jiān)督員對(duì)其他檢察工作提出意見，以便在此后的工作中加以改進(jìn)。人民監(jiān)督員制度發(fā)展到今天，監(jiān)督方式不斷創(chuàng)新，監(jiān)督力度不斷深入，監(jiān)督效果不斷增強(qiáng)，該制度已經(jīng)成為民眾參與司法的重要形式。

4 人民監(jiān)督員制度的問題及完善

4.1 人民監(jiān)督員制度的問題

人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中取得良好效果，并不能掩蓋該制度本身固有的缺乏立法支撐、機(jī)制保障不足等問題。而這些問題的存在，不僅使該制度在理論界飽受質(zhì)疑，而且也已成為長期制約人民監(jiān)督員制度發(fā)展的重要因素。概括而言，人民監(jiān)督員制度主要存在以下問題。

4.1.1 缺乏立法支撐

盡管最高人民檢察院制定了多項(xiàng)專門規(guī)定，尤其是高檢院在2010年10月頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，從人民監(jiān)督員的選任、職責(zé)、監(jiān)督工作程序、履職保障等方面對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，但立法機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員制度的態(tài)度似乎更為謹(jǐn)慎。他們認(rèn)為：“人民監(jiān)督員沒有必要寫入《刑事訴訟法》，由于人民監(jiān)督員所涉及的監(jiān)督領(lǐng)域較為寬泛，對(duì)立法技術(shù)提出了很高的要求。如果在《刑事訴訟法》中加以體現(xiàn)，要么只做泛泛的規(guī)定，依然不具有可操作性；要么就要對(duì)其涉及的訴訟環(huán)節(jié)均加以修改，使之散見于具體程序之中，陡然增加修法的工作量和難度?！盵7]立法支撐的缺失，致使人民監(jiān)督員制度雖經(jīng)實(shí)務(wù)部門多年實(shí)踐而不斷完善，但仍有許多無法克服的問題。例如，《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》中雖然規(guī)定了人民監(jiān)督員可以監(jiān)督的案件情形，也規(guī)定了履職保障的條款，但問題是如何發(fā)現(xiàn)上述情形，該規(guī)定并未明確。這也恰好與前文中所列舉的數(shù)據(jù)進(jìn)行印證，即無論是在全國還是在諸如重慶市的地方，人民監(jiān)督員制度對(duì)于“三類案件”的監(jiān)督越來越強(qiáng)，但由于沒有明確可以人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn) “五種情形”的渠道，在該問題上人民監(jiān)督員制度顯得力不從心。

4.1.2 缺乏機(jī)制保障

就目前實(shí)踐情況而言，人民監(jiān)督員并非是一個(gè)專門的職業(yè)，其組成人員通常是從具有其他職業(yè)的人群中予以選任。盡管《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》對(duì)于人民監(jiān)督員的條件并不高，普通民眾基本上都具有人民監(jiān)督員的任職資格。但是，由于檢察工作具有專業(yè)性和保密性等特點(diǎn)，事實(shí)上，普通的民眾由于缺乏系統(tǒng)的法學(xué)知識(shí)和保密意識(shí)，即便能夠擔(dān)任人民監(jiān)督員，也無法有效地行使職權(quán)，有些甚至因?yàn)闆]有遵守相關(guān)檢查工作紀(jì)律而使檢察機(jī)關(guān)的辦案工作陷入被動(dòng)。因此，當(dāng)前的人民監(jiān)督員通常由人大代表、政協(xié)委員擔(dān)任。不過，雖然這種安排有助于保證監(jiān)督效果，但鑒于他們并非專職的人民監(jiān)督員，除此之外還要承擔(dān)其他工作，因此監(jiān)督效果難以保障。同時(shí)，由于實(shí)務(wù)部門工作繁忙，無法經(jīng)常性地邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與檢察工作，實(shí)踐中人民監(jiān)督的頻度的力度也并不理想。以重慶市檢察機(jī)關(guān)為例，每年年初各級(jí)檢察機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)自身情況上報(bào)監(jiān)督方案，供人大代表和政協(xié)委員以及其他人民監(jiān)督員進(jìn)行選擇，通常而言方案的數(shù)量為3個(gè)，內(nèi)容包括“體驗(yàn)檢查開放日”、“參與案件評(píng)議”以及“聽取相關(guān)工作匯報(bào)”。由于行程較短而涉及的內(nèi)容眾多，人民監(jiān)督員無法深入了解案情，而要發(fā)現(xiàn)其中存在的問題更非易事。

4.2 人民監(jiān)督員制度的完善

由上述分析我們可以看到，人民監(jiān)督員制度總的來說取得了良好的效果，但是在實(shí)踐中反映出來的不完善、不規(guī)范的問題也是不容忽視的。本文認(rèn)為，在人民監(jiān)督員制度的改革試點(diǎn)中，應(yīng)該針對(duì)其中存在的問題，從以下兩個(gè)方面對(duì)該制度加以完善。

4.2.1 將人民監(jiān)督員制度法治化

當(dāng)前，人民監(jiān)督員制度法制化的呼聲日益高漲，人面監(jiān)督員制度的實(shí)踐也為法治化建設(shè)提供了良好的經(jīng)驗(yàn)。如前所述，盡管最高人民檢察院頒布了多項(xiàng)有關(guān)人民監(jiān)督員制度的規(guī)定，但存在法律效力較低的問題，而且就其內(nèi)容看，雖然條文數(shù)量較多，但大多規(guī)定的較為原則缺乏可操作性，而且在涉及經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督形式以及違法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任上都規(guī)定的較為原則。尤其是由于人民監(jiān)督員的選任是由檢察機(jī)關(guān)自行決定，這種“自己選人監(jiān)督自己”的模式難免讓人詬病。因此，要通過國家立法實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度由“體制內(nèi)”向“體制外”轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)和人民監(jiān)督員獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)一，就必須以法律的形式對(duì)人民監(jiān)督員制度予以確認(rèn)和規(guī)范，并且對(duì)人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容作出具體而詳盡的規(guī)定。

4.2.2 要完善人民監(jiān)督員的聘任制度和履職保障

檢察工作畢竟是技術(shù)性和理論性較強(qiáng)的工作，沒有一定的法律基礎(chǔ)是不可能勝任這項(xiàng)工作的。人民監(jiān)督員要比較好地行使其監(jiān)督權(quán)，就必須具備相應(yīng)的法律知識(shí)，以免“心有余而力不足”。此外，由于缺乏長效的機(jī)制保障，人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中容易出現(xiàn)“三天打魚兩天曬網(wǎng)”的現(xiàn)象。因此，實(shí)務(wù)部門不僅要保障人民監(jiān)督員的辦公地點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)在條件成熟的情況下設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)保障監(jiān)督的長效性。此外，因監(jiān)督工作的特殊性，在對(duì)人民監(jiān)督員聘任的時(shí)候，除了要符合身體健康、作風(fēng)正派、年齡適當(dāng)?shù)然緱l件外，還要重視人民監(jiān)督員的道德水平以及法律經(jīng)歷等因素。在履職保障方面，要應(yīng)當(dāng)作出以下努力，如：一要保障人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的時(shí)間；二要保障人民監(jiān)督員依法參加監(jiān)督；三要保障人民監(jiān)督員充分獲悉案件情況；四要保障人民監(jiān)督員獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，等等。

[1]陶濤.淺析我國的人民監(jiān)督員制度[J].揚(yáng)州教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（2）： 30.

[2]戴佳.人民檢察制度創(chuàng)新的生動(dòng)樣本——聚焦檢察機(jī)關(guān)實(shí)行人民監(jiān)督員制度[J].檢察日?qǐng)?bào)，2012-03-07-（2）.

[3]陳光中.應(yīng)考慮人民監(jiān)督員制度立法[J].法制日?qǐng)?bào)，2007-03-13-（3）.

[4]張衛(wèi)平.司法改革的藝術(shù)講究[J].人民法院報(bào)，2002-11-29.

[5]謝鵬程.人民監(jiān)督員制度的法理基礎(chǔ)[J].檢察日?qǐng)?bào)，2004-03-01-（3）.

[6]戴佳.人民檢察制度創(chuàng)新的生動(dòng)樣本——聚焦檢察機(jī)關(guān)實(shí)行人民監(jiān)督員制度[J].檢察日?qǐng)?bào)，2012-03-07-（1）.

[7]陳衛(wèi)東，孫皓.人民監(jiān)督員制度運(yùn)行調(diào)研報(bào)告[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（5）：90.

On the System of People’s Supervisor

Fan Weiguo
(The South Bank District of Chongqing Municipal People’s Procuratorate,Chongqing 400060,China)

It is a judicial democratization to effectively solve the problems——“who is going to supervise the supervisor”.Since 2003,the procuratorial offices have nationwidely implemented the system of people’s supervisor to provide protection for public participation and supervision.The people’s supervisor system has played a positive role in improving the level of law enforcement and case-handling quality to ensure the fair performance of procuratorial function.But there are some problems such as “five kinds of situations” of the lack of supervision because of the lack of legislative support and mechanism safeguard.To effectively implement the system,concerned people should necessarily perfect the system in legislation.

the system of people’s supervisor;legislative support;mechanism safeguard

D916

A

1674－5787（2012）02－0035－04

2012-03-12

范衛(wèi)國（1986—），男，法學(xué)碩士，重慶市南岸區(qū)人民檢察院，助理檢察員，研究方向：民事訴訟法、檢察實(shí)務(wù)。

責(zé)任編輯 田 艾