■溫來成

完善基層預算民主：強化財政監(jiān)督的重要突破點

■溫來成

一、問題的提出

新中國成立后，除“文化大革命”等特殊時期外，黨和政府歷來重視財政監(jiān)督工作。在不同歷史時期，都提出了財政監(jiān)督的不同內容和任務。在計劃經濟時期，財政監(jiān)督被認為是財政的三大職能之一。改革開放后，我國進一步健全了財政監(jiān)督制度，取得了積極成效。特別是財政部門監(jiān)督機構的建立，以及2012年《財政部門監(jiān)督辦法》的頒布實施，標志著我國財政監(jiān)督進入了一個新的歷史階段。但目前財政監(jiān)督工作水平及效果，與中共的性質和宗旨相比，與依法治國、依法理財基本國策，以及建立責任政府、法制政府要求相比，與社會主義公共財政的職責相比，均還有一定差距，還有許多工作要做。較為突出的問題主要有：

（一）政府財政資金分配領域違法違紀現象仍比較普遍，成為滋生消極腐敗行為的制度基礎

盡管我國財政監(jiān)督工作取得了長足進步，但財政分配秩序仍然較為紊亂，違法違紀現象仍比較普遍。以中央部門預算執(zhí)行情況審計結果為例，幾乎所有部門都程度不同地存在著問題，且有些問題年年查出，年年犯。如工業(yè)和信息化部2011年部本級在未編報預算的情況下，動用以前年度結余資金433.93萬元發(fā)放津貼補貼，部本級未經批準將公用經費76.66萬元調整用于彌補人員經費缺口；2010年和2011年，科技部主管的中國民營科技實業(yè)家協(xié)會多收取理事單位會費200萬元，專門用于支付常務理事單位休閑度假等與協(xié)會工作無關的開支，至2011年底已支出131.61萬元，其中2011年發(fā)生37.89萬元。2010年和2011年，科技部主管的中國科技產業(yè)化促進會以購買辦公用品等名義虛列支出，分別購買購物卡14.77萬元和11.34萬元；2011年國家民委委本級政府采購實際執(zhí)行716.04萬元，超出政府采購預算134.04萬元；委本級和所屬民族文化宮未嚴格按政府采購程序采購設備，涉及金額共394.35萬元，等等。據《中國經濟周刊》從最高檢歷年“兩會”上的工作報告整理數據可知,自2000年底最高檢會同公安部組織開展追逃專項行動以來,至2011年,檢察機關共抓獲在逃職務犯罪嫌疑人18487名。而據最高檢公開發(fā)布的 2005、2007、2009—2011 年五年的數據顯示,我國這五年共繳獲贓款贓物金額達到541.9億元。這些數據，從一個側面反映出我國政府財政資金使用的一些真實狀況。

（二）在我國現行體制下財政監(jiān)督難以整合力量

財政監(jiān)督涉及人大、財政、審計、紀檢、監(jiān)察等主管部門，眾多的財政資金使用單位，以及新聞媒體等社會機構和公眾，但難以形成合力，監(jiān)督的實際效果有待提高。從我國財政監(jiān)督的主管部門看，各級人民代表大會主要從立法和執(zhí)法的角度，進行財政監(jiān)督；財政部門從財政資金管理的角度進行監(jiān)督，既有專門的監(jiān)督機構，也包括業(yè)務部門的日常監(jiān)督；政府審計部門是政府專設財政財務監(jiān)督機關，對各部門使用財政資金情況進行監(jiān)督；紀檢部門主要從黨的組織紀律角度，進行財政監(jiān)督；監(jiān)察部門主要從監(jiān)督公務員行為的角度，開展財政監(jiān)督；報紙、電臺、電視臺等新聞媒體主要從輿論監(jiān)督的角度，進行財政監(jiān)督。城鄉(xiāng)居民從人民主權的角度，進行財政監(jiān)督等?？梢哉f，市場經濟條件下財政監(jiān)督機構應有盡有，但從實際效果來看，監(jiān)督難以形成合力，財政監(jiān)督體制機制創(chuàng)新的任務十分繁重。

（三）財政資金使用效益有待提高

當前財政監(jiān)督效能與廣大城鄉(xiāng)居民期望相比差距較大，財政支出績效監(jiān)督任務繁重。在政府財政收入一定的條件下，如何用有限的財政資金，最大限度地為居民、企業(yè)和其他社會組織提供公共服務，即實現財政支出效益的最大化，是財政監(jiān)督永恒的命題。而我國目前財政領域合法性、合規(guī)性監(jiān)督形勢依然十分嚴峻，財政支出績效考核僅處于起步階段，在尚未全面推行績效預算的情況下，如何加強財政監(jiān)督，提高財政資金使用效益，更好地滿足社會公共需要，是財政監(jiān)督體制機制創(chuàng)新的重要任務。

因此，在現階段財政監(jiān)督體制機制創(chuàng)新的任務十分繁重，需要從多個方面取得突破，其中，推行基層預算民主，擴大城鄉(xiāng)居民直接間接參與政府預算管理的范圍和程度，拓寬財政監(jiān)督的社會基礎，以基礎預算民主管理和監(jiān)督為基礎，發(fā)揮財政部門專門監(jiān)督機構專業(yè)優(yōu)勢，整合、協(xié)同其他監(jiān)督管理部門，從不同領域、不同角度，共同開展財政監(jiān)督工作，保障財政資金運行秩序，提高財政資金使用效益，維護社會公共利益，滿足社會公共需要，是可能取得突破的選擇之一。

二、推行基層預算民主、強化財政監(jiān)督的現狀及問題

改革開放以來，隨著我國法律制度的不斷完善、居民民主參與意識的日益增強，全國各地陸續(xù)出現了一些推進基層預算民主管理，加強財政監(jiān)督的試驗和探索，如浙江溫嶺的參與式預算，四川巴州白廟鄉(xiāng)的預算公開，河南焦作、江蘇的無錫、黑龍江的哈爾濱等地在預算編制層面引入公眾直接參與；上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)在廣泛征求群眾意見的基礎上，采取了項目立項由人大代表“點菜”，實施過程由代表監(jiān)督，建設結果由代表評估的做法，讓人大代表更全方位地代表公眾參與鎮(zhèn)重大事項的決策中。另外，廣州、深圳等地在預算編制、預算公開等方面進行了探索。同時，隨著部門預算、國庫集中收付制度、政府采購等財政改革的推行，對基層單位預算編制、執(zhí)行和決算提出了更高要求。上述基層預算民主試驗和探索，對我國財政監(jiān)督改革提供了新的思路，在國內外引起了較為廣泛的影響。第一，擴大了基層居民直接、間接參與預算管理，實行民主監(jiān)督的覆蓋面。這些探索在現行人民代表大會制度框架內，進一步擴大了居民參與政府預算的范圍，如召開預算決策懇談會，居民代表或自愿參加居民都可發(fā)表意見，通過地方人民代表大會參與預算決策，并對預算執(zhí)行和決算進行監(jiān)督。這樣，擴大了預算監(jiān)督的社會基礎。第二，預算監(jiān)督從傳統(tǒng)的事后監(jiān)督為主，轉向事前、事中、事后全過程監(jiān)督。從各地區(qū)基層預算民主試驗和探索的情況看 ，居民從預算決策、預算編制環(huán)節(jié)就開始參與，發(fā)揮監(jiān)督功能，并貫穿執(zhí)行和決算的全過程。而審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督往往以事后監(jiān)督為主，具有一定的局限性。第三，提高了預算透明度，便于社會監(jiān)督。通過基層預算民主，政府全部預算向社會公開，大大提高了預算透明度。除當地居民代表外，有些地方預算懇談會還有新聞記者、專家學者等人員參加。高度透明的政府預算，便于居民、新聞媒體等社會主體參與預算監(jiān)督。第四，增強了預算監(jiān)督力度。在推進基層預算民主化過程中，由于監(jiān)督基礎擴大，預算透明度提高，財政、人大、審計、紀檢、監(jiān)察等專業(yè)監(jiān)督與居民、新聞媒體等社會監(jiān)督相結合，有效提高了預算監(jiān)督力度。預算經民主協(xié)商、人民代表大會通過后，政府須嚴格實行，不得隨意更改，并要對執(zhí)行結果負責。

各地區(qū)推行基層預算民主、強化財政監(jiān)督實驗和探索取得上述成效的同時，其局限性也較為明顯：第一，推行基層預算民主、強化財政監(jiān)督的工作，僅限于局部試驗、探索，并無明確法律依據。在《預算法》等法律制度中，對基層預算民主的方式、程序、法律責任等無具體規(guī)定。因而這種試驗、探索具有很大脆弱性，受上級領導的重視、當地黨政領導的意愿等因素影響較大，甚至隨時都有“人走政息”的危險。第二，推行基層預算民主、強化財政監(jiān)督實驗和探索的程序、制度和方法還不夠規(guī)范。由于基層預算民主還處在探索、試驗過程中，有關的程序、制度和方法需要進一步完善、規(guī)范，以提高預算民主管理、監(jiān)督的效果。第三，上述實驗、探索，只是局部小范圍地開展，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府為主，對整個國家預算管理，財政監(jiān)督的影響微弱。難以滿足城鄉(xiāng)居民對政府預算享有知情權、監(jiān)督權，維護自身合法權益的需要，這也是一些地方發(fā)生群體性事件的原因之一。

三、完善基層預算民主、強化財政監(jiān)督的思路

如前所述，我國財政監(jiān)督諸多挑戰(zhàn)和問題，需要從多方面深化改革，創(chuàng)新監(jiān)督體制機制。其中，推行基層預算民主，是強化財政監(jiān)督的重要途徑之一。基層預算民主管理的目的，就是在預算管理中尋找堅持黨的領導、依法治國和人民群眾相結合的具體途徑，在此基礎上形成財政監(jiān)督的合力。從財政部門專業(yè)監(jiān)督的角度看，通過推進基層預算民主，動員更多的居民等社會主體參與到預算監(jiān)督中，擴大財政監(jiān)督的社會基礎，增強監(jiān)督力度，與其他監(jiān)督主管部門配合，形成監(jiān)督合力，以實現保證各項財政收支符合國家法律制度、財政經濟政策，以及政府經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標，最大限度地滿足居民、企業(yè)和其他社會組織的公共需要，提高居民生活質量的目的。針對上述我國各地區(qū)基層預算民主的試驗和探索中出現的問題，筆者認為，現階段完善基層預算民主、強化財政監(jiān)督的思路主要包括：

（一）積極推進基層預算民主，在人民代表大會制度基礎上擴大居民預算參與程度，拓寬財政監(jiān)督的社會基礎

從理論上講，財政預算資金是納稅人對社會的貢獻，每一個居民或納稅人對資金使用都有知情權、參與權和監(jiān)督權。在現代社會，居民主要通過代議制民主參與預算管理和監(jiān)督。同時，各國政府都重視居民直接參與政府預算決策、管理。我國人民代表大會也是一種代議制民主制度。在人民代表大會制度基礎上，除人大代表監(jiān)督外，通過選舉民意代表，開設居民會議等形式，吸引更多的居民參與基層預算管理、監(jiān)督，可以擴大財政監(jiān)督的社會基礎，提高財政監(jiān)督效果，實現財政監(jiān)督目的。對義務教育、公共衛(wèi)生、公共文化、市政設施等和轄區(qū)內居民利益直接相關的預算支出，政府編制預算之前，通過居民代表會議、網上投票等方式，直接征求居民意見，接受居民監(jiān)督。根據居民意見，修改預算方案，對于反對意見超過參與居民半數的預算收支項目，予以取消，充分尊重居民意愿。預算方案根據居民意見修改后，再提交人民代表大會表決，并及時公布，居民參與全過程預算管理，發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）完善基層預算民主管理的具體制度、機制，形成財政監(jiān)督的合力

在推進基層預算民主，加強預算監(jiān)督的過程中，由地方人大、政府及時制定和頒布地方法規(guī)、行政規(guī)章，保障基層預算民主的順利推進。地方法規(guī)、行政規(guī)章制定和頒布，一方面，可以提高基層預算民主的可操作性，保障基層預算民主的有序、規(guī)范進行。另一方面，地方法規(guī)、行政規(guī)章的形式，鞏固基層預算民主試驗、探索的成果，使這種試驗、探索持續(xù)下去，不因領導人的更替而變化，也不因黨政領導的好惡而停止。在完善基層預算民主管理的具體制度、機制，擴大財政監(jiān)督社會力量的基礎上，進一步整合財政部門監(jiān)督等各主管部門監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，提高財政監(jiān)督效果，達到監(jiān)督目的。從我國財政預算監(jiān)督的現實看，這一點是非常重要的。在我國《憲法》、《預算法》等法律制度，以及黨的基本路線方針、政策等宏觀方面來看，推進基層預算民主，強化財政監(jiān)督應不成問題，但如果缺乏具體可操作的制度、規(guī)范和程序，實施起來仍困難重重，甚至難以推行。上述參與式預算等基層預算民主試驗、探索，目前僅限于少數地區(qū)，也恰恰說明了這一點。

（三）加強基層預算民主的頂層設計，完善財政監(jiān)督法律依據

盡管基層預算民主主要在農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)等直接為居民提供公共服務的單位展開，但在現階段，如果這些試驗、探索在憲法、法律層面沒有相應指導 ，缺乏必要的頂層設計，其試驗、探索必然會困難重重。因此，需要在《憲法》、《預算法》等國家法律制度中，明確提出鼓勵各地區(qū)開展基層預算民主試驗、探索，并制定基本的指導原則，允許地方人大、政府制定和實施推行基層預算民主的法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范基層預算民主的程序、制度和方法。有了國家法律的規(guī)定和頂層設計，各地區(qū)就可以大膽試驗、探索預算民主的具體途徑、方式，加強財政監(jiān)督，而不必要一定尋求上級單位和領導的支持，各種試驗、探索也不因單位黨政領導的更替或態(tài)度而發(fā)生重大變化，甚至終止。從而使我國預算民主、財政監(jiān)督走向制度化、規(guī)范化、法制化的道路。

（四）加強推進基層預算民主，強化財政監(jiān)督的理論研究和宣傳，為改革創(chuàng)造良好的社會輿論氛圍

受傳統(tǒng)體制、歷史文化等多種因素的影響，我國推進基層預算民主存在一定困難，既有政府、人大等公共機構的問題，也有居民參與意愿、習慣的問題。因而需要動員各方面的力量，包括專家學者、新聞媒體、政府研究機構等積極開展推進基層預算民主，強化財政監(jiān)督的理論，以及輿論宣傳，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，使更多的居民、黨政官員和社會組織理解、支持和參與基層預算民主，積極參加財政監(jiān)督，進一步擴大推進基層預算民主的范圍，逐步發(fā)展成為有中國特色公共選擇制度、公共財政制度的一部分，構建財政監(jiān)督強大的社會基礎和制度保障。

（本文為國家哲學社會科學基金重點項目《中國特色公共支出理論與政策創(chuàng)新研究》【批準號11AZD045】、教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目《城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務能力建設與政府財政援助技術研究》【項目批準號09YJA630159】、中財-鵬元地方財政投融資研究所2011年度研究課題的階段性研究成果）

中央財經大學財政學院、中財—鵬元地方財政投融資研究所）