○ 詹夢(mèng)皎 詹正華

（江南大學(xué)商學(xué)院 江蘇 無錫 214122）

地方政府性債務(wù)成因一直是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)重要主題。20世紀(jì)90年代以來，地方政府債務(wù)危機(jī)頻發(fā)，引起了世界經(jīng)濟(jì)學(xué)家的廣泛關(guān)注。一般情況，地方債務(wù)超規(guī)模，其主要因素可能源于經(jīng)濟(jì)的下滑、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力干預(yù)、政府間的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)等所帶來的地方財(cái)政收支的不匹配以及地方債務(wù)管理不力。既有制度外的成因，也有制度內(nèi)的因素。盡管近期國(guó)外的研究也開始在制度因素中探求債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能來源，如布坎南等提出的公共選擇理論、博弈論等，但西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家在考量時(shí)則較多從效率和競(jìng)爭(zhēng)的角度給予關(guān)注。如Tabellini和Bordignon，Manasse（2001）從政府效率最大化的角度證實(shí)了導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)債務(wù)預(yù)算軟約束問題的原因。而Cai和Treisman（2004）的研究表明，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致地方政府的過度舉債等。

由于國(guó)情差異，我國(guó)學(xué)者對(duì)于地方債務(wù)成因的研究主要側(cè)重于財(cái)政體制、地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)行為及地方政府舉債約束機(jī)制缺乏等方面。郭琳、陳春光（2002）認(rèn)為我國(guó)地方債務(wù)形成的重要原因是多方面的，即不徹底的財(cái)政體制改革、不到位的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、滯后的現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理制度改革和逐步顯現(xiàn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。時(shí)秀紅（2005）認(rèn)為目前我國(guó)地方債務(wù)形成的可能原因有如下三個(gè)方面：第一，不規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度給地方財(cái)政帶來巨大壓力；第二，缺乏硬預(yù)算約束的國(guó)有金融體系為地方政府過度舉債提供便利；第三，政府間存在財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)主義傾向。唐云峰（2005）從公共選擇理論視角探索了我國(guó)地方債務(wù)的成因，即中央與地方政府“漠視”財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配現(xiàn)狀；地方政府追求預(yù)算和效用的最大化；地方政府官員的尋租行為的大量存在等。

近年來，鑒于對(duì)我國(guó)財(cái)政體制新一輪改革呼聲的日益高漲，國(guó)內(nèi)對(duì)地方債務(wù)成因的制度性研究主要集中于分稅制、政府預(yù)算約束等方面。郭建華（2011）在分析地方債務(wù)成因時(shí)指出：分稅制施行后，由于國(guó)內(nèi)缺乏相關(guān)法律法規(guī)，造成財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放。地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配現(xiàn)象突出，使其必須通過大量舉債來維持地方財(cái)政。類承曜（2011）認(rèn)為，財(cái)政體制原因，即政府間財(cái)政關(guān)系的不平衡導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支的縱向不平衡是地方債務(wù)形成的一個(gè)重要制度性原因；地方政府的預(yù)算軟約束為政府的過度舉債提供了可能等。

綜上所述，地方債務(wù)成因既涉及現(xiàn)行的分稅制和財(cái)政投融資體制，也與地方債務(wù)管理制度有關(guān)，同時(shí)與政府治理結(jié)構(gòu)關(guān)系密切。為進(jìn)一步全面剖析地方債務(wù)成因的制度性因素，本文認(rèn)為有必要從現(xiàn)行分稅制、地方債務(wù)管理、政府治理結(jié)構(gòu)的制度激勵(lì)與約束機(jī)制、財(cái)政投融資體制等多個(gè)方面進(jìn)行較為深入的研究。

一、分稅制

1、政府與市場(chǎng)關(guān)系的不合理

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)存在著生產(chǎn)力水平、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)程度、財(cái)政能力等多方面的差異。這就決定了我國(guó)政府在公共活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)，必須堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)的原則，不能照搬西方的模式。我國(guó)的國(guó)情決定了我國(guó)政府既需承擔(dān)所有財(cái)政職能，又要發(fā)展市場(chǎng)，努力創(chuàng)造能為有效經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)立激勵(lì)機(jī)制的外部環(huán)境，提供促進(jìn)投資的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障，統(tǒng)籌兼顧，按照市場(chǎng)性、公共性和發(fā)展性的原則，不斷調(diào)整、完善政府職能。

目前我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系的不合理，主要體現(xiàn)在政府職能沒有完全實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)，“越位”與“缺位”并存，沒有很好處理政府的公共服務(wù)性和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系。由于政府行政管理體制改革的嚴(yán)重滯后，政府職能的轉(zhuǎn)變跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，致使建設(shè)型政府大行其道，公共服務(wù)型政府難以真正建立。地方政府的大包大攬和對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的過多介入、地方政府機(jī)構(gòu)膨脹等主客觀因素的存在，既不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，同時(shí)也增大了政府的負(fù)擔(dān)。

2、地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配

我國(guó)于1994年開始實(shí)行的分稅制改革是一種財(cái)政分權(quán)改革。這一改革為明確劃分中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)奠定了基礎(chǔ)。然而我國(guó)的分稅制改革是不完全的，最主要的特征就是中央政府集中大部分財(cái)權(quán)，地方政府承擔(dān)大部分事權(quán)，確立了國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)在全國(guó)稅收征收體系中的主導(dǎo)地位，卻沒有給予地方政府設(shè)立稅種和稅率的權(quán)利。改革后的近20年，由于我國(guó)尚未有明確用于界定各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的法律法規(guī)，使得財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的趨勢(shì)較為普遍。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，分稅制改革后，地方財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重不斷下降，從1993年的78%跌至2010年的48.88%。由于事權(quán)和責(zé)任的下放，近年來我國(guó)地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)福利的建設(shè)有增無減，地方政府需要提供的配套資金量呈上升趨勢(shì)。這使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾日益突出。而這一矛盾，正是促使地方政府大量舉債的重要因素之一。

3、政府間轉(zhuǎn)移支付制度不夠科學(xué)

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論的觀點(diǎn)，地方政府具備信息優(yōu)勢(shì)及低廉的行政成本，能夠迎合地方居民的偏好和需求。因此，地方政府就成為了提供與地方居民息息相關(guān)的公共物品的主體。事實(shí)證明，我國(guó)社會(huì)公眾所享受的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均主要由地方政府提供。我國(guó)目前采取的轉(zhuǎn)移支付制度，不考慮各地財(cái)政收入能力和財(cái)政支出需要的差異，采用歷史既得利益基數(shù)法，且稅收返還占據(jù)了轉(zhuǎn)移支付的主要地位。基數(shù)法不僅不能緩解我國(guó)長(zhǎng)期以來地區(qū)間發(fā)展不平衡的問題，反而對(duì)這一問題起到了反作用。雖然近年來稅收返還的比重不斷下降，但仍舊占據(jù)很高的比重。因此，這使得經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)的財(cái)政缺口更大。此外，我們所熟知的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也存在著相關(guān)的事權(quán)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)缺失、客觀評(píng)審缺乏、資金分配透明度差、隨意性高、規(guī)范性較差等問題。特別指出的是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更多地體現(xiàn)了中央政府的意圖，而其在分稅制改革后的比重不斷上升，使得地方政府可自由支配的資金越發(fā)有限。為了更好地提供地區(qū)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展，舉債便成為地方政府的不二選擇。

二、地方債務(wù)管理

1、預(yù)算約束不強(qiáng)

預(yù)算軟約束，主要是指部分經(jīng)濟(jì)體預(yù)期一些“支持機(jī)構(gòu)”將會(huì)幫助彌補(bǔ)自己的赤字，這些經(jīng)濟(jì)體包括銀行、公司、政府和非營(yíng)利性組織。這一名詞是Kornai（1979）在描述計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)有經(jīng)濟(jì)狀況時(shí)提出的，由于預(yù)期自己將會(huì)在財(cái)務(wù)陷入危機(jī)時(shí)受到政府救助，因此對(duì)自己的預(yù)算缺乏剛性約束。地方政府預(yù)期自己在陷入財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)將受到中央政府的救助，因此其對(duì)預(yù)算也沒有剛性約束，由此形成了地方政府的預(yù)算軟約束。

地方政府對(duì)債務(wù)預(yù)算管理的軟約束，一方面與債務(wù)自身存在跨期代際負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移有關(guān)，而且干部的任期制則進(jìn)一步放大了因?yàn)闄?quán)力與責(zé)任的不對(duì)稱所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也與債權(quán)人對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估有關(guān)。鑒于地方稅收的相對(duì)穩(wěn)定性和中央政府作為事實(shí)上的最后的償還人的客觀存在，也在一定程度上降低了債權(quán)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。而地方債務(wù)存在形式的多樣性，則增加了債務(wù)管理的復(fù)雜性。按世界銀行專家哈納·波拉科瓦（Hana Polackova）對(duì)政府債務(wù)的分類，政府債務(wù)可分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)無論是顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)，是可以根據(jù)某些特定的因素來預(yù)測(cè)和控制的，而或有債務(wù)則不是政府能夠完全控制，同時(shí)也不是最終完全轉(zhuǎn)化為財(cái)政負(fù)擔(dān)，而是取決于轉(zhuǎn)化的面和轉(zhuǎn)化的概率。

由于大部分地方政府尚未把地方全部債務(wù)納入本級(jí)預(yù)算，即便已經(jīng)納入預(yù)算的地方，也因?yàn)轭A(yù)算的過于籠統(tǒng)化，及缺乏選民的廣泛參與而使得約束軟化，并未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。而大量地方政府融資平臺(tái)公司的存在，且游離于預(yù)算監(jiān)督之外，則進(jìn)一步軟化了地方政府債務(wù)預(yù)算管理。

2、相關(guān)法律制度不完善

目前，我國(guó)尚未建立全國(guó)層面的管理與規(guī)范地方政府債務(wù)的法律，如《公債法》。而許多已制定了地方性債務(wù)的管理辦法和相關(guān)制度的省市，在實(shí)際落實(shí)和實(shí)施中也存在著許多問題。如債務(wù)的計(jì)劃編制不完整、缺乏嚴(yán)格的債務(wù)審批程序、相關(guān)管理不完善。此外，許多地方政府還未建立債務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警制度，風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度不夠，且相關(guān)的針對(duì)政府債務(wù)的追責(zé)機(jī)制有待建立。

三、政府治理結(jié)構(gòu)

1、地方政府的約束機(jī)制不完善

從政府治理的角度看，政府是公民的代理機(jī)構(gòu)，公民則是委托人。公民與政府的關(guān)系是多層次委托代理的關(guān)系，這種代理關(guān)系很容易產(chǎn)生代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，一般需要設(shè)計(jì)合理的制度和機(jī)制進(jìn)行有效的約束和激勵(lì)。

在西方社會(huì)，對(duì)政府行為的約束和激勵(lì)主要來自于四個(gè)方面，即公民選票、多黨執(zhí)政、法律規(guī)范和輿論監(jiān)督。由于政府目標(biāo)的特殊性，即主要提供公共物品，且具有目標(biāo)的多樣化等特點(diǎn)，選票實(shí)際上承載著選民對(duì)政府行為偏好的顯示；而多黨執(zhí)政的政治制度也在一定程度上影響著政府的效率；相對(duì)完善的法律制度則成為政府行為的制度性約束；再加上強(qiáng)勢(shì)的輿論監(jiān)督的無處不在。而在我國(guó)，下級(jí)政府所受的主要約束基本來源于上級(jí)政府，上級(jí)政府掌握著下級(jí)政府主要官員的任免權(quán)，因此下級(jí)政府官員對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)而非對(duì)公民負(fù)責(zé)。由于我國(guó)地方政府的行政職責(zé)基本是由上級(jí)政府安排，在行政集權(quán)、財(cái)政分權(quán)的情況下，就容易出現(xiàn)財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移的現(xiàn)象。為了更好地實(shí)現(xiàn)地方政府的目標(biāo)，上級(jí)政府會(huì)默許下級(jí)政府“創(chuàng)收”，即舉債的行為發(fā)生。加上目前我國(guó)地方政府所受的其他約束有限，法律和部分制度有待完善，輿論力量不夠，就造成了制度約束的薄弱。

2、條塊分割的政府管理體制

在我國(guó)政府管理體制中，以部委垂直管理為主的條和以地方政府管理為主的塊長(zhǎng)期并存，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的政府權(quán)力架構(gòu)。以部委垂直管理為主的權(quán)力系統(tǒng)，在有力地強(qiáng)化了中央各部委的部門管理的同時(shí)，也在一定程度上削弱了地方政府對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的行政管理與控制。從改革開放30多年的行政管理體制變遷來看，條塊權(quán)力的上收和下放時(shí)常發(fā)生。而條塊分割在債務(wù)領(lǐng)域，則表現(xiàn)為由于各自分屬于不同權(quán)力系統(tǒng)，且多變，統(tǒng)計(jì)與管理起來難度加大。

四、財(cái)政投融資機(jī)制

按井手文雄的解釋，所謂財(cái)政投融資是指“以特定的財(cái)政資金，對(duì)指定的特別會(huì)計(jì)、政府關(guān)系機(jī)關(guān)和各種特殊法人進(jìn)行投資和借貸，以促進(jìn)社會(huì)資本的形成”。它以信用原則運(yùn)營(yíng)來體現(xiàn)政府的政策取向。20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)初步建立了財(cái)政投融資體制，很大程度上推動(dòng)了改革開放的進(jìn)程，對(duì)我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了不可磨滅的作用。但由于受《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的制約及《公債法》的缺失的影響，除中央政府可自行發(fā)行國(guó)債外，地方政府尚不能獨(dú)立自主發(fā)行地方政府債券，地方政府正規(guī)融資渠道嚴(yán)重缺乏，財(cái)政投融資功能嚴(yán)重弱化。盡管近幾年來我國(guó)也在少數(shù)地方省市進(jìn)行地方債券委托發(fā)行試點(diǎn)，但并不能從根本上解燃眉之急。為解決地方建設(shè)與發(fā)展中的資金需要問題，地方政府紛紛通過以注入土地、土地質(zhì)押等方式，成立了各種融資平臺(tái)以吸引金融機(jī)構(gòu)貸款。由于缺乏對(duì)融資平臺(tái)事前的有效監(jiān)管，致使地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)正快速集聚，已成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展重要的風(fēng)險(xiǎn)源。

五、結(jié)論

綜上分析，造成我國(guó)地方債務(wù)膨脹的制度性原因主要有：不合理的分稅制現(xiàn)狀、有待加強(qiáng)的地方債務(wù)管理模式、不完善的政府治理結(jié)構(gòu)和有待健全的財(cái)政投融資體制等。而要逐步緩解地方債務(wù)過重的問題，必須在正確界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)政府職能與時(shí)俱進(jìn)的同時(shí)，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)的一致性原則，不斷調(diào)整現(xiàn)行的分稅制；以實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，建立科學(xué)合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度和辦法，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；通過盡快建立并完善相關(guān)地方政府的債務(wù)管理的法律條例，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束和建立地方債務(wù)管理預(yù)警體系等來加強(qiáng)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理；完善政府治理結(jié)構(gòu)、地方政府官員的考核制度和任免制度，設(shè)立合理的激勵(lì)和約束機(jī)制，提高公民和社會(huì)輿論的監(jiān)督；改革現(xiàn)行財(cái)政投融資體制，要盡快修改《預(yù)算法》，設(shè)立《公債法》，建立健全地方政府融資體系，積極探索多渠道、高效益、更負(fù)責(zé)的投融資模式等。當(dāng)然，要解決地方債務(wù)過量的問題不僅需要從制度層面入手，還要從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的角度入手。

[1]類承曜：我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的原因：制度性解釋框架[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（38）.

[2]郭琳、陳春光：論我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的四大成因[J]．山東大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（1）.

[3]時(shí)紅秀：中國(guó)地方政府債務(wù)的形成機(jī)制與化解對(duì)策[J]．山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）.

[4]唐云峰：公共選擇理論視角下地方債務(wù)的成因分析[J]．財(cái)政論叢，2005（1）.

[5]郭建華：我國(guó)地方政府性債務(wù)成因及治理對(duì)策淺探][J]．中國(guó)財(cái)政，2011（11）.

[6]陳共：財(cái)政學(xué)（第六版）[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.