陶品竹

(北京市社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，北京 100101)

地方立法的價(jià)值取向研究
——以北京市為例

陶品竹

(北京市社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，北京 100101)

地方立法的價(jià)值取向問題是地方立法的基本問題。進(jìn)行地方立法工作，首先必須具備正確的地方立法價(jià)值取向。地方立法在價(jià)值取向上應(yīng)當(dāng)始終把握民主、科學(xué)、公平、民權(quán)等基本價(jià)值。此外，現(xiàn)階段的地方立法在價(jià)值取向上還應(yīng)當(dāng)注重合作價(jià)值、精細(xì)化價(jià)值以及自主性價(jià)值等。

地方立法;價(jià)值取向;價(jià)值

0 引言

地方立法的價(jià)值取向是指地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在地方性法規(guī)的制定、修改與廢止活動(dòng)中必須遵守的價(jià)值準(zhǔn)則。地方立法的價(jià)值取向問題是地方立法的基本問題，進(jìn)行地方立法工作，首先必須具備正確的地方立法價(jià)值取向。北京作為全國的首都和政治文化中心，在進(jìn)行地方立法和“三個(gè)北京”建設(shè)的進(jìn)程中必須以正確的價(jià)值取向?yàn)橹敢Ｌ接懙胤搅⒎ǖ膬r(jià)值取向問題，不僅具有重要的法學(xué)理論意義，而且具有深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義。

研究地方立法的價(jià)值取向是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的理論課題。一方面是因?yàn)榈胤搅⒎ǖ膬r(jià)值取向具有多元性，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?！叭魏我豁?xiàng)立法，都意味著對(duì)多重價(jià)值的權(quán)衡和選擇。只要社會(huì)存在著不同的價(jià)值主體、不同的價(jià)值訴求、不同的價(jià)值理念，那么，就必然地存在著價(jià)值沖突。存在著價(jià)值沖突，就必須進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡和選擇。”另一方面是因?yàn)榈胤搅⒎ǖ膬r(jià)值取向具有動(dòng)態(tài)性，始終處在變動(dòng)發(fā)展過程中，即便是同一個(gè)價(jià)值取向，在不同的發(fā)展階段也具有不同的內(nèi)涵和要求?？偟膩碚f，地方立法在價(jià)值取向上應(yīng)當(dāng)始終把握民主、科學(xué)、公平、民權(quán)等基本價(jià)值。博登海默曾說過:“任何值得被稱為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)性的基本價(jià)值。在這些價(jià)值中，較為重要的有自由、安全和平等”。此外，現(xiàn)階段的地方立法在價(jià)值取向上還應(yīng)當(dāng)注重合作價(jià)值、精細(xì)化價(jià)值以及自主性價(jià)值等。

1 地方立法的民主價(jià)值

地方立法的民主價(jià)值意味著地方性法規(guī)在制定、修改、廢止的全過程中都應(yīng)當(dāng)符合最廣大人民的根本利益，地方性法規(guī)的條文規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有充分的民意代表性。地方立法是對(duì)地方上不同利益群體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和再分配的過程。如何處理地方立法中不同利益群體的關(guān)系問題，這就涉及到地方立法的民主價(jià)值。地方立法不應(yīng)當(dāng)在各種利益的較量與博弈過程中忽略立法本身所必須追求的民主價(jià)值。地方立法的民主性是地方立法應(yīng)當(dāng)具有的基本價(jià)值取向。

地方立法的民主價(jià)值取向具有明確的法律淵源和政策依據(jù)?！稇椃ā返诙l規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”《立法法》第五條規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！焙\濤總書記提出制定和修改法律法規(guī)，“要堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面意見，力求使制定的法律法規(guī)嚴(yán)謹(jǐn)周密、切實(shí)可行?！?/p>

應(yīng)當(dāng)說，立法的民主價(jià)值取向是我們黨和國家在社會(huì)主義法治建設(shè)中高度認(rèn)同并始終遵循的。在中國特色社會(huì)主義法律體系形成之后，地方立法的民主價(jià)值取向不僅不能丟棄，而且要始終堅(jiān)持，還要繼續(xù)推進(jìn)。原因之一在于，在現(xiàn)代社會(huì)，民主是現(xiàn)代立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)。“正確的立法價(jià)值取向不是立法者個(gè)人意志或少數(shù)人意志的體現(xiàn)，而是人民的共同意志的體現(xiàn)。要想使代表人民意志的立法價(jià)值取

地方立法的民主價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)地方立法服務(wù)于公共利益而非少數(shù)特權(quán)階層的局部利益，應(yīng)當(dāng)通過各項(xiàng)制度和各種途徑保障地方立法的民主性。具體來說，地方立法民主價(jià)值的提升可以從下列兩方面展開。

1.1 地方立法中的公眾參與

地方立法中的公眾參與是對(duì)代議制民主的補(bǔ)充，是為了彌補(bǔ)代議制民主制度的某些不足而逐漸發(fā)展起來的一種直接民主形式。公眾參與作為直接民主形式，在地方層面更容易展開。地方立法中公眾參與的形式具有多樣性。既表現(xiàn)為在草案制定與修改過程中通過各種途徑廣泛征求公眾意見，又表現(xiàn)為允許公民旁聽相關(guān)會(huì)議。比如，北京市先后對(duì)“禁止燃放煙花爆竹”、“見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)”、“市容環(huán)境衛(wèi)生”、“養(yǎng)犬管理”、“實(shí)施交通安全法”、“禁燃改限放”等專項(xiàng)立法鼓勵(lì)公眾參與，推動(dòng)了北京市民主立法的進(jìn)程。此外，北京市還早在1999年就開始探索允許市民旁聽市人大常委會(huì)會(huì)議，建立了北京市人大“公民旁聽”制度，成為允許公民旁聽省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議最早的地區(qū)之一。

關(guān)于地方立法中的公眾參與，尚需注意兩個(gè)方面的問題。第一，對(duì)公眾意見的處理機(jī)制有待進(jìn)一步完善。地方立法過程中，立法機(jī)關(guān)會(huì)收集到大量的公眾意見，對(duì)這些意見如何答復(fù)，如何避免意見答復(fù)過程中的避重就輕和相互推諉是需要進(jìn)一步探討的。第二，地方立法中的公眾參與不能一刀切，需要針對(duì)不同的參與人群建立切實(shí)可行的參與模式。比如，盡管北京市的城市化水平已經(jīng)較高，但是城鄉(xiāng)差別依然存在，外來人口眾多，因此按照參與的公民身份不同，可以分為城區(qū)市民的參與、京郊農(nóng)民的參與以及外來人口的參與三大參與類型。針對(duì)這種狀況，應(yīng)當(dāng)制定各自的參與模型，進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

1.2 地方立法中的信息公開

地方立法中的信息公開對(duì)于保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)以及保證立法的公平公正具有重要意義。地方立法中的信息公開尚需注意的問題是，地方立法的信息公開絕不只是意味著草案文本內(nèi)容的公開，而應(yīng)當(dāng)是整個(gè)地方立法過程的全方位信息公開。目前，地方立法公開的內(nèi)容基本上僅限于草案文本，而對(duì)于立法過程中的其他大量信息，比如起草者說明、審議過程中的各種觀點(diǎn)、會(huì)議記錄、審議報(bào)告等則處于信息封閉的狀態(tài)。如果不借助于這些大量的草案之外的信息，根本無法判斷一條規(guī)范是否具有正當(dāng)性。這種情況的存在容易給利益群體造成可乘之機(jī)，造成地方立法過程中的管制俘獲。因此，在地方立法過程中，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在信息公開方面有更大的作為。

2 地方立法的科學(xué)價(jià)值

地方立法的科學(xué)價(jià)值取向是指地方立法過程中“必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度地和諧。”這就是說，地方立法需要遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，需要與立法的內(nèi)外在條件保持高度一致。地方立法不能超越科學(xué)發(fā)展規(guī)律超前立法，也不能違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律滯后立法。地方立法的科學(xué)價(jià)值取向是有法律依據(jù)的。我國《立法法》第六條規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！边@就正式確立了地方立法的科學(xué)原則。

地方立法的科學(xué)價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是地方立法始終堅(jiān)持的基本原則。隨著依法治國的不斷完善，民主立法、科學(xué)立法已經(jīng)成為各界立法的共識(shí)準(zhǔn)則。中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，為地方立法的科學(xué)價(jià)值取向提出了更高的要求。在社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立的情況下，大的方面的法律法規(guī)框架平臺(tái)已經(jīng)搭建，接下來就需要在更加細(xì)致的層面對(duì)法律規(guī)范的立法內(nèi)容、立法方式等方面進(jìn)行完善。在科技發(fā)展日新月異的現(xiàn)代社會(huì)對(duì)立法內(nèi)容與立法方式進(jìn)行完善則需要借助更具科學(xué)性的價(jià)值判斷和更加先進(jìn)的科技手段。

那么，在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立的情況下，如何進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)地方立法的科學(xué)價(jià)值呢?這需要從以下幾方面努力。第一，地方性法規(guī)在進(jìn)行立法規(guī)劃、編制立法計(jì)劃時(shí)需要更多地考慮地方社會(huì)發(fā)展的客觀需要。不同地方的地方性法規(guī)在進(jìn)行立法規(guī)劃和立法計(jì)劃編制時(shí)需要緊密結(jié)合本地實(shí)際情況，不能好高騖遠(yuǎn)，也不能盲目借鑒。以北京為例，北京市確立了“堅(jiān)持高端引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展，不斷創(chuàng)新發(fā)展理念、發(fā)展模式，把推動(dòng)發(fā)展的動(dòng)力加快轉(zhuǎn)移到更多依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新上來。加強(qiáng)創(chuàng)新能力建設(shè)，提升自主創(chuàng)新水平，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)長期競爭力”的發(fā)展戰(zhàn)略。為此，北京市在原《中關(guān)村科技園區(qū)條例》的基礎(chǔ)上加快制定了《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，為加快中關(guān)村產(chǎn)業(yè)基地自主創(chuàng)新提供了立法保障。第二，在具體的地方立法條文制定與修改過程中要更加注重借助數(shù)據(jù)支撐、尋找科學(xué)依據(jù)、尋求專家的技術(shù)支持。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，地方立法的科學(xué)性意味著立法過程中需要更多的技術(shù)理性支持。第三，各領(lǐng)域地方立法要協(xié)調(diào)發(fā)展，不可只注重某一方面的地方立法而不顧其他。隨著改革開放30年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，有關(guān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法不斷增多，在民生領(lǐng)域、社會(huì)保障領(lǐng)域的地方立法則有所延后。今后地方立法的糾偏行動(dòng)切忌不可太過，要以科學(xué)性為指導(dǎo)，要在加快社會(huì)保障立法進(jìn)程、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

地方立法的科學(xué)價(jià)值取向，是地方立法在“立法理念、立法內(nèi)容、立法技術(shù)上不斷走向科學(xué)合理的一種動(dòng)態(tài)過程”，惟有堅(jiān)持科學(xué)立法的價(jià)值取向，地方立法才能不斷走向成熟和理性。

3 地方立法的公平價(jià)值

公平是一切法律所應(yīng)當(dāng)具備的最基本品質(zhì)。地方立法中的公平價(jià)值取向是指地方立法應(yīng)當(dāng)秉持公正、無偏私，平等對(duì)待各方主體。對(duì)于地方立法而言，公平應(yīng)當(dāng)是其基本的價(jià)值取向之一。立法的公平價(jià)值取向至關(guān)重要，只有保證立法的公平，才能保證執(zhí)法和司法的公平。對(duì)此，馬克思早就尖銳地指出:“如果認(rèn)為在立法者偏私的情況下有公正的法官，那簡直是愚蠢而不切實(shí)際的幻想!”

地方立法公平的實(shí)質(zhì)，是關(guān)于權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的一種分配關(guān)系。畢竟，“與執(zhí)法注重‘管理’、司法注重‘判斷’相比，立法主要就是‘分配’，借助立法要合理分配權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，調(diào)整各種利益關(guān)系?！钡胤搅⒎C(jī)關(guān)在對(duì)公民的權(quán)利與義務(wù)、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行配置的過程中要充分把握公平價(jià)值取向，平等對(duì)待，合理配置。

立法平等是地方立法公平價(jià)值取向的內(nèi)在要求。立法平等是指“所有類屬相同的人(社會(huì)主體)，除特殊的理由外，必須視為平等地享有同類法律權(quán)利的資格和平等地承擔(dān)法律義務(wù)的主體?！北ＷC地方立法的公平價(jià)值取向需要地方立法者平等對(duì)待一切公民，不能因身份的不同而使一部分公民享有特權(quán)。對(duì)此，《憲法》第三十三條規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！?/p>

中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，在地方立法的公平價(jià)值取向上，需要更加注意以下兩點(diǎn)。第一，對(duì)個(gè)人而言，地方立法的公平價(jià)值取向要求在地方立法過程中適度向社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜。對(duì)此，有學(xué)者指出，需要通過立法上適度的差別對(duì)待實(shí)現(xiàn)立法上的矯正公平?！傲⒎ㄆ降仁橇⒎ü降闹饕憩F(xiàn)形式，然而立法公平并非只表現(xiàn)為立法平等。立法平等肯定了法律人格的平等，但社會(huì)生活中，具體的人是千差萬別的，存在著體力、智力、性別、年齡等方面的差異。針對(duì)合理的差異，在立法上給予權(quán)利和義務(wù)的特殊規(guī)定，即是立法公平的另一重要表現(xiàn)形式:矯正的立法公平?！钡诙?，地方立法需要克服地方保護(hù)主義。中國特色社會(huì)主義法律體系形成之前，由于缺乏及時(shí)有效的全國統(tǒng)一法律規(guī)范，各地之間往往各自為戰(zhàn)，采用地方立法的方式限制市場(chǎng)的公平競爭，進(jìn)行地方保護(hù)主義?！耙跃S護(hù)本地域的經(jīng)濟(jì)利益為根本出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)重視本地域內(nèi)的效益立法，而忽視了公平與保護(hù)公民權(quán)利原則，形成地方保護(hù)主義?！敝袊厣鐣?huì)主義法律體系形成之后，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，針對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的基本法律框架已經(jīng)搭建，基本的法律原則也已經(jīng)樹立，因此，地方立法機(jī)關(guān)在今后的地方性法規(guī)制定及修改過程中就多了許多束縛條款，將地方利益最大化的空間也已經(jīng)被大大縮減，地方立法在價(jià)值取向上需要更加追求公平，防止地方保護(hù)主義。

4 地方立法的賦權(quán)價(jià)值

我國《憲法》中規(guī)定了公民享有的基本權(quán)利，其他法律對(duì)于基本權(quán)利之外的公民權(quán)利作了規(guī)定。地方立法的賦權(quán)價(jià)值取向就是指要通過地方立法落實(shí)公民基本權(quán)利和其他權(quán)利，保護(hù)公民基本權(quán)利和其他權(quán)利不受侵犯。

中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，我們應(yīng)當(dāng)在對(duì)法治概念以及法治精神有更深入理解的基礎(chǔ)上，認(rèn)識(shí)到地方立法應(yīng)當(dāng)切實(shí)將承認(rèn)公民權(quán)利、保護(hù)公民權(quán)利、防止公共權(quán)力恣意侵犯公民權(quán)利作為價(jià)值追求。為此，地方立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步展開兩個(gè)方面的工作，一方面是將以憲法為核心構(gòu)筑起來的一系列公民權(quán)利落到實(shí)處，另一方面是進(jìn)一步明確地方公共權(quán)力的界限和規(guī)范地方公共權(quán)力的運(yùn)行。

第一，必須通過地方立法落實(shí)公民權(quán)利，尤其是關(guān)系民生和社會(huì)保障方面的公民權(quán)利。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，公民在民生和社會(huì)保障方面的權(quán)利落實(shí)迫在眉睫。目前，關(guān)于公民在民生和社會(huì)保障方面的憲法和法律規(guī)定已經(jīng)非常明確。比如，《憲法》第十四條第四款規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！薄稇椃ā返谒氖鍡l第一款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第二條規(guī)定:“國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！睂?duì)地方而言，當(dāng)下最需要做的就是抓緊制定一系列相關(guān)法規(guī)文件，并保證相關(guān)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，通過地方立法的形式切實(shí)推進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

第二，必須通過地方立法保護(hù)公民權(quán)利，防止公民權(quán)利受到公共權(quán)力的恣意侵犯。公民權(quán)利與公共權(quán)力是一對(duì)矛盾范疇。在傳統(tǒng)的法律工具主義影響下，很長一段時(shí)期我們的地方立法都是以維護(hù)公共權(quán)力、方便行政管理為價(jià)值追求的，偏向于通過地方立法來確認(rèn)公共權(quán)力的權(quán)威性并為公共權(quán)力的行使提供便利條件。近年來，隨著法治理念的傳播，公民的權(quán)利意識(shí)不斷提高。公民權(quán)利在法律地位上的提升不僅意味著需要通過立法排除公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵害，保護(hù)公民權(quán)利;還意味著需要通過立法引導(dǎo)公共權(quán)力更好地為公民權(quán)利服務(wù)，不斷滿足私權(quán)利主體日益增長的權(quán)利需求，實(shí)現(xiàn)地方立法的人性化發(fā)展。

具體到北京來說，北京市在實(shí)現(xiàn)地方立法的賦權(quán)價(jià)值取向上始終是積極主動(dòng)的。北京市不僅制定了《北京市老年人權(quán)益保障條例》、《北京市全民健身?xiàng)l例》等許多地方性法規(guī)來保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且在2010年初通過了《人文北京行動(dòng)計(jì)劃(2010－2012)》?！度宋谋本┬袆?dòng)計(jì)劃(2010－2012)》指出，要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，大力弘揚(yáng)人文精神，促進(jìn)人的全面發(fā)展，持續(xù)改善保障民生，不斷繁榮發(fā)展文化，構(gòu)建文明和諧環(huán)境，顯著提高首都的人文向心力、文化競爭力和文明感召力。《人文北京行動(dòng)計(jì)劃(2010－2012)》在“法制環(huán)境建設(shè)工程”中提到，要依法保障人民權(quán)益的人民群眾的基本權(quán)利，堅(jiān)持立法為民，更加注重加強(qiáng)改善民生、公共安全等社會(huì)領(lǐng)域的立法。這就與地方立法應(yīng)當(dāng)注重實(shí)現(xiàn)與保護(hù)公民權(quán)利的地方立法賦權(quán)價(jià)值取向不謀而合。建設(shè)人文北京，必須要實(shí)現(xiàn)和保障首都人民的各項(xiàng)權(quán)益。

5 地方立法的合作價(jià)值

地方立法的合作價(jià)值取向是指在地方立法時(shí)應(yīng)當(dāng)以有利于雙方或多方合作的方式進(jìn)行立法設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)公共利益維護(hù)和社會(huì)事務(wù)管理的立法目的。合作治理是中國公共治理發(fā)展的新趨勢(shì)。地方立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此有所回應(yīng)，在立法的價(jià)值取向上，將合作價(jià)值納入自己的視野。

中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，地方立法的合作價(jià)值取向既要立足于政府與社會(huì)自治力量的合作，也要立足于公共權(quán)力與公民權(quán)利的合作。

首先，基于地方立法的合作價(jià)值取向，地方立法在功能上要更多地發(fā)揮立法的引導(dǎo)、促進(jìn)功能。中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國依法治國進(jìn)入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段，在這一階段，行政權(quán)力受到嚴(yán)格的法律規(guī)范，行政權(quán)運(yùn)行的邊界、程序、方式都會(huì)受到法的約束，行政主體的依法行政使得行政主體與行政相對(duì)人之間的抵觸對(duì)抗不那么明顯，雙方之間協(xié)商合作成為可能。相應(yīng)地，地方立法的強(qiáng)制、制裁功能有所減弱，引導(dǎo)、促進(jìn)功能變得更加重要。地方立法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門要更多地站在引領(lǐng)者、指導(dǎo)者、監(jiān)督者的角色上通過引導(dǎo)市場(chǎng)及市場(chǎng)主體發(fā)揮其主觀能動(dòng)性來實(shí)現(xiàn)立法目的。

其次，在具體的行政手段上，要更加注重運(yùn)用非強(qiáng)制性手段和柔性方式實(shí)現(xiàn)地方立法的合作價(jià)值。傳統(tǒng)上，地方立法多適用強(qiáng)制性規(guī)范、禁止性規(guī)范、懲罰性規(guī)范，明確公民、法人或其他組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)以及違反義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，要求地方立法應(yīng)當(dāng)更多的采用非強(qiáng)制性的、柔性的方式來引導(dǎo)雙方權(quán)利義務(wù)格局的形成。在地方財(cái)政實(shí)力和經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，還可以通過更多的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段實(shí)現(xiàn)立法目的。在這方面，我們是有法律依據(jù)的。比如，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第五章專章規(guī)定了激勵(lì)措施，包括財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、信貸支持、收費(fèi)制度等手段。該法第四十二條規(guī)定:“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)專項(xiàng)資金，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技研究開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重大循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的實(shí)施、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的信息服務(wù)等?！薄豆?jié)約能源法》第五章也專門規(guī)定了相關(guān)激勵(lì)措施。

北京市在地方性法規(guī)制定過程中也比較注重通過達(dá)成立法合意的方式實(shí)現(xiàn)立法的合作價(jià)值。在就與公民切身利益有關(guān)的重大事項(xiàng)進(jìn)行地方立法時(shí)，通常會(huì)事先舉行立法聽證。北京市人大在立法聽證方面已經(jīng)積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，既有明確的條文規(guī)范，也有實(shí)際的操作經(jīng)驗(yàn)。在條文規(guī)范方面，已制定出《北京市人大常委會(huì)立法聽證工作規(guī)程》，對(duì)立法聽證的原則、聽證事項(xiàng)范圍、舉行聽證會(huì)的動(dòng)議和決定、聽證機(jī)構(gòu)、聽證參加人、聽證會(huì)程序、聽證會(huì)報(bào)告及效力等作了具體規(guī)定。在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面，北京市人大常委會(huì)法制委員會(huì)早在2004年就依照《立法法》、《北京市制定地方性法規(guī)條例》和《北京市人大常委會(huì)立法聽證工作規(guī)程》的規(guī)定舉行了道路交通安全立法聽證會(huì)，開啟了北京市立法聽證的先河。今后在立法聽證方面還需要注意的是要將立法聽證常態(tài)化，擴(kuò)大立法聽證的適用領(lǐng)域。此外，在需要通過立法對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取對(duì)方的意見。關(guān)于這一點(diǎn)，可以結(jié)合地方立法的座談會(huì)、聽證會(huì)等公眾參與形式來完善。

6 地方立法的精細(xì)化價(jià)值

地方立法的精細(xì)化價(jià)值取向是指地方立法應(yīng)當(dāng)本著立法解決問題的原則，有幾條立幾條，避免大而全、小而全的立法模式。

地方立法的精細(xì)化價(jià)值取向主要是就地方立法的立法技術(shù)而言的。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，地方立法應(yīng)當(dāng)朝著精細(xì)化立法的方向轉(zhuǎn)變。這種精細(xì)化包括兩個(gè)方面，一方面是指在已有的法律體系框架下，地方立法要結(jié)合地方實(shí)際，精耕細(xì)作，使條文規(guī)范更具操作性;另一方面是指地方立法在立項(xiàng)起草及審議的全過程都應(yīng)當(dāng)具有明確的問題意識(shí)，針對(duì)問題立法，立法解決問題。此外，在地方立法實(shí)踐中，還應(yīng)當(dāng)處理好精細(xì)立法與節(jié)約立法的關(guān)系。不能將地方立法的精細(xì)化簡單等同于對(duì)各類規(guī)范性文件的匯總，甚至照抄照搬上位法規(guī)范造成重復(fù)性立法，而應(yīng)當(dāng)有效利用立法資源，將好鋼用到刀刃上。

北京市人大常委會(huì)強(qiáng)調(diào)，人大要做“該做、能做、有用、有效”的事情。這其實(shí)就包含了精細(xì)化價(jià)值取向。北京地方立法要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化價(jià)值，可以從如下途徑著手:“要針對(duì)北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或者人民群眾關(guān)注的突出問題，準(zhǔn)確掌握首都的具體情況和實(shí)際需要，制定出來的地方性法規(guī)要符合實(shí)際情況，能夠體現(xiàn)首都的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的特殊性，解決現(xiàn)實(shí)工作中存在的問題，增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性和實(shí)效性。要深入調(diào)研，認(rèn)清立法所要解決的問題癥結(jié)，綜合運(yùn)用國家的有關(guān)法律，系統(tǒng)提出解決矛盾和問題的方法。不簡單追求與上位法配套、追求結(jié)構(gòu)完整、追求地方立法體系化，搞小而全、大而全的重復(fù)立法，立法過程中要在制度設(shè)計(jì)上充分考慮法規(guī)內(nèi)容的可行性和可操作性，注意與執(zhí)法相銜接，地方特色越突出，針對(duì)性越強(qiáng)，實(shí)施的 效果才會(huì)越好?！?/p>

7 地方立法的自主性價(jià)值

地方立法的自主性價(jià)值意指在地方立法過程中需要發(fā)揮地方立法主體的主觀能動(dòng)性，保持地方立法的相對(duì)獨(dú)立性，使本地立法與中央立法相區(qū)別，與其他地方立法相區(qū)別。地方立法的自主性涉及到中央與地方立法權(quán)限的合理劃分問題。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“在全球化時(shí)代，總的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)是給予地方更多的自主權(quán)，逐步強(qiáng)化地方的立法職權(quán)，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性，增強(qiáng)地方發(fā)展的活力?！?/p>

地方立法的自主性是與地方立法事務(wù)的獨(dú)特性相關(guān)聯(lián)的?！艾F(xiàn)在乃至將來，盡管實(shí)施立法仍然有發(fā)揮作用的空間，但針對(duì)地方特色事務(wù)進(jìn)行自主性立法必將成為地方立法的主流。”地方性事務(wù)是地方立法自主性價(jià)值得以體現(xiàn)的主要領(lǐng)域。地方立法范圍的擴(kuò)展和地方立法自主性的發(fā)揮必須以地方性事務(wù)為依托?！白灾餍缘胤搅⒎ǖ膶?duì)象只能是地方性事務(wù)，如地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、義務(wù)教育普及、環(huán)境衛(wèi)生、民政、公共福利、弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)、城市綠化、城市煙花燎放、養(yǎng)狗、區(qū)域內(nèi)河流、湖泊和風(fēng)景名勝等的維護(hù)和管理等，而不能超越職權(quán)去規(guī)范犯罪和刑罰等專屬于中央立法調(diào)整的事項(xiàng)和屬于其他行政區(qū)域或跨區(qū)域的事務(wù)?！?/p>

當(dāng)然，地方立法的自主性價(jià)值畢竟是相對(duì)的。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，在地方立法過程中更需要妥善處理好地方立法的自主性與法治統(tǒng)一性的關(guān)系?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定:“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”《立法法》第四條規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”這都決定了地方立法自主性價(jià)值取向必須維護(hù)國家法治的統(tǒng)一性，必須維護(hù)中國特色社會(huì)主義法律體系。

地方立法的自主性與法治的統(tǒng)一性之間具有對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。對(duì)這種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，需要從法律理論層面和法律技術(shù)層面進(jìn)行分析。第一，在法律理論層面，需要在維護(hù)法治統(tǒng)一性的前提下探索地方立法的自主性發(fā)展。由于我國中央與地方的整體關(guān)系表現(xiàn)為在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行地方建設(shè)和發(fā)展，因此，在地方立法層面，也要遵循在維護(hù)國家法治統(tǒng)一的前提下進(jìn)行有地方特色的立法建設(shè)。這就要求，地方立法的自主性不能突破國家法治統(tǒng)一性的框架，地方立法的自主性必須是在符合國家法治統(tǒng)一性所要求的基本精神、基本原則的限度內(nèi)的有限自主。主要表現(xiàn)為:地方立法不能與憲法、法律等上位法相抵觸;地方立法在對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行規(guī)范時(shí)需要有上位法的授權(quán)依據(jù)，等等。第二，在法律技術(shù)層面，地方立法自主性與法治統(tǒng)一性的關(guān)系在技術(shù)層面就表現(xiàn)為地方立法的合法性審查問題。實(shí)踐中，地方立法的合法性問題主要表現(xiàn)為我國地方立法中普遍存在的比較嚴(yán)重的越權(quán)立法和濫用立法權(quán)現(xiàn)象。越權(quán)立法主要表現(xiàn)為立法主體超越自己的法定立法職權(quán)及其權(quán)限，就本來不屬于自己權(quán)限管轄范圍的事項(xiàng)進(jìn)行立法。濫用立法權(quán)通常有兩種表現(xiàn):一是違背立法的根本目的，出于某種不正當(dāng)?shù)目紤]或動(dòng)機(jī)行使立法權(quán)。在我國地方立法中最突出的表現(xiàn)就是利用立法活動(dòng)來干預(yù)市場(chǎng);二是立法膨脹現(xiàn)象，條例、規(guī)定、辦法滿天飛。無論是越權(quán)立法還是濫用立法權(quán)，其危害都是極其嚴(yán)重的。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要就是因?yàn)榈胤搅⒎ㄖ械牟块T利益驅(qū)使。因此，在地方立法中要克服部門利益傾向，克服地方保護(hù)主義，為民立良法。

北京市在妥善處理地方立法自主性與國家法治統(tǒng)一性的關(guān)系問題上已有較多的探索。2001年，北京市第十一屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過《北京市制定地方性法規(guī)條例》。該條例第三條規(guī)定:“制定地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸為前提，從本市的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！苯窈蟊本┦性诒ＷC地方立法的自主性價(jià)值方面還需要注意適當(dāng)增加地方立法的特色性內(nèi)容，保持北京作為全國首都和首善之區(qū)的先進(jìn)性。

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責(zé)任編輯:沈宏梅

Research on Value Orientation of Local Legislation—Taking Beijing as an Example

TAO Pin-zhu
(Law Department，Beijing Academy of Social Sciences，Beijing 100101，China)

Value orientation of local legislation is a basic problem.It is necessary for us to have a proper value orientation when we do the work of local legislation.The values of democracy，science，fairness，civil rights and so on are the basic values in local legislation.Besides，at the present stage，we should pay attention to the values of cooperation，fineness and independence in local legislation.

local legislation;value orientation;value

D927

A

1009－3907(2012)01－0101－06

2011－10－25

陶品竹(1982－)，女，山東萊蕪人，助理研究員，博士，主要從事法學(xué)與行政法學(xué)研究。向得以實(shí)現(xiàn)，首要的選擇便是堅(jiān)持民主立法，建立民主立法制度。這是立法價(jià)值取向?qū)崿F(xiàn)的首要條件和保障?！痹蛑谟冢瑢?duì)于地方立法而言，民主立法具有更多的現(xiàn)實(shí)保障和更便利的實(shí)現(xiàn)條件，也具有更強(qiáng)烈的民主需求。地方性法規(guī)是在特定地域范圍內(nèi)實(shí)施的，由于對(duì)地域文化的認(rèn)同感與歸屬感以及交通的便利等因素影響，地域范圍越是局限，在該地域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)民主立法的程度就應(yīng)當(dāng)越大。這就決定了相對(duì)于中央立法而言，地方立法應(yīng)當(dāng)具有更濃烈的民主價(jià)值需求。中國特色社會(huì)主義法律體系形成之后，地方立法的民主價(jià)值取向會(huì)更加明顯。