周光霞

安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題和對(duì)策分析

周光霞

作為新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，安徽省新農(nóng)保已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，其“安全網(wǎng)”、“穩(wěn)定器”的作用得到了發(fā)揮。但是，面對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，必須完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，改變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，拓寬資金來(lái)源渠道與保值增值的能力，加大宣傳，建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從而促進(jìn)安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。

社會(huì)保險(xiǎn)；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；人口老齡化

2009年9月1日頒布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見），標(biāo)志著新農(nóng)保制度的試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍內(nèi)展開。在國(guó)家《指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)下，安徽省政府出臺(tái)了《安徽省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施意見），明確規(guī)定社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶結(jié)合的積累制社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)來(lái)源為三個(gè)部分，即個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼，并且該制度考慮了老人、中人和新人的區(qū)別，完成了制度銜接。截止到2011年9月，安徽省共有67個(gè)縣成為新農(nóng)保試點(diǎn)縣。安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老工作得到了一定的發(fā)展，但由于長(zhǎng)期存在的一些問(wèn)題，安徽農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在發(fā)展中存在一些障礙。

一、安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題分析

（一）沒(méi)有滿足農(nóng)民生存權(quán)的要求，缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性

生存權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)不可剝奪的權(quán)利，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并擴(kuò)大其覆蓋面是農(nóng)民生存權(quán)的重要保障。從全球來(lái)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)換，即使實(shí)行完全積累制的國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)也是由參加者和國(guó)家共同繳納的，沒(méi)有任何補(bǔ)貼的養(yǎng)老保險(xiǎn)不是真正的社會(huì)保險(xiǎn)，即使推行也不可能有可持續(xù)性。

在安徽省，基礎(chǔ)養(yǎng)老金在試點(diǎn)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，各地可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金資金以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼為輔，不具備統(tǒng)籌共濟(jì)的性質(zhì)，難以實(shí)現(xiàn)互助互濟(jì)的原則。安徽省大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，集體無(wú)力或不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，絕大部分農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼，“個(gè)人繳納為主”變成了 “完全由個(gè)人繳納”。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性和福利性，基本上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄。

（二）覆蓋率低、保障程度有限

新農(nóng)保實(shí)施后，已經(jīng)進(jìn)入60歲的老年人缺少個(gè)人賬戶資金積累，其養(yǎng)老金僅僅由基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)成，在部分試點(diǎn)縣的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付達(dá)到每人每月80元，和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金相比，還是偏低，尤其在物價(jià)上漲、通貨膨脹率高的情況下，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到保障老年人生存權(quán)的需要。

就個(gè)人賬戶養(yǎng)老金而言，大多數(shù)農(nóng)民自愿選擇了最低保費(fèi)100元。在不考慮通過(guò)膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)15年后開始領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，每月只能領(lǐng)取14.41元 （本文按照貼現(xiàn)率4%計(jì)算），難以起到養(yǎng)老保障的作用。即使一個(gè)投保者按照最高繳費(fèi)2000元繳納，繳費(fèi)年限達(dá)到40年，從60歲算起，該投保者每月可以領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金1367元，也很難從基本上解決養(yǎng)老問(wèn)題。再加上政府對(duì)農(nóng)保的投入少，導(dǎo)致新農(nóng)保完全演變成為了個(gè)人繳費(fèi)的完全積累制，失去了社會(huì)保險(xiǎn)的互助功能，對(duì)參保人員缺乏激勵(lì)，導(dǎo)致覆蓋面窄。

根據(jù)2010年全國(guó)第六次人口普查結(jié)果，安徽省農(nóng)村人口為3391萬(wàn) （此數(shù)據(jù)不包括長(zhǎng)期在外務(wù)工人員），60歲及以上老年人口為791.35萬(wàn)人。在安徽省納入國(guó)家第一、二批新農(nóng)保試點(diǎn)的26個(gè)縣(市、區(qū))中，參保人數(shù)達(dá)935.5萬(wàn)（第三批41試點(diǎn)縣新農(nóng)保工作剛剛啟動(dòng)），占全省鄉(xiāng)村人口的28%；217.8萬(wàn)人符合養(yǎng)老金領(lǐng)取條件，占全省60歲及以上老年人口的27.5%。伴隨著新農(nóng)保的實(shí)施，試點(diǎn)縣的社會(huì)養(yǎng)老覆蓋率較高，而非試點(diǎn)縣的社會(huì)養(yǎng)老發(fā)展緩慢。

（三）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)建設(shè)滯后

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從發(fā)展之初到現(xiàn)在幾乎沒(méi)有一部成文的法規(guī)。在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，安徽省的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)根據(jù)《實(shí)施意見》展開，普遍缺乏法律效力，在這種情況下建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不是農(nóng)民與政府的長(zhǎng)久性契約，具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性。

（四）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金保值增值能力不足

在試點(diǎn)階段，新農(nóng)保基金暫時(shí)由縣級(jí)統(tǒng)籌管理，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額目前每年參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。個(gè)人賬戶資金有限，缺乏合適的投資渠道和投資人才，加上通貨膨脹等因素的影響，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金保值增值困難。

（五）政府職責(zé)和義務(wù)的缺失

與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)相比較，省各地政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)重視不足。對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員而言，由于其個(gè)人養(yǎng)老金賬戶缺乏，只有基礎(chǔ)養(yǎng)老金，該部分實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)收現(xiàn)付制，屬于轉(zhuǎn)移支付部分，目前每人每月55元；而對(duì)于參保人而言，其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金主要由個(gè)人繳費(fèi)，政府每人每年補(bǔ)助30元。安徽各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，集體補(bǔ)助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄，不利于調(diào)動(dòng)參保人員的積極性。各地政府將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任加到每個(gè)人身上，政府投入不足。各地政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響，認(rèn)為安徽經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，所以難以實(shí)施全省統(tǒng)籌的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。其實(shí)，經(jīng)濟(jì)因素只是影響社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)因素，而且即使在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的封建社會(huì)也存在社會(huì)保險(xiǎn)，從維護(hù)農(nóng)民生存權(quán)角度，政府理應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任。

從2011年起，安徽省新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一管理，統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，由縣級(jí)統(tǒng)籌管理。而人力資源社會(huì)保障部門既具體經(jīng)辦新農(nóng)保基金又負(fù)責(zé)基金的監(jiān)管，這種集管理和監(jiān)督于一體的管理方式，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，會(huì)威脅到基金的安全和保值增值。此外，由于政府宣傳的不到位，部分村干部對(duì)新政策不了解，他們只對(duì)政策做簡(jiǎn)單的宣傳，很難調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。

（六）農(nóng)民還未形成社會(huì)保險(xiǎn)理念

在我國(guó)，家庭養(yǎng)老一直是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老方式，人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義和性質(zhì)缺乏認(rèn)識(shí)，加上政策法規(guī)不健全和不穩(wěn)定，宣傳力度不足，群眾對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)持觀望態(tài)度居多，導(dǎo)致參保積極性不高。而且農(nóng)民收入水平低，消費(fèi)水平不斷提高，導(dǎo)致農(nóng)民過(guò)多注重當(dāng)期消費(fèi)，很難對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題做出一個(gè)理性的安排。

二、安徽農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)策建議

（一）建立健全穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障農(nóng)民的生存權(quán)

作為新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、減少貧富差距方面有“安全網(wǎng)”“減震器”的作用。

在體制設(shè)計(jì)上，個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的積累制度符合全球養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)，有利于應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)。由于安徽各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，為了提高社會(huì)保障水平和體現(xiàn)公平性，應(yīng)該進(jìn)一步提高統(tǒng)籌的水平，由縣級(jí)統(tǒng)籌提高到省級(jí)統(tǒng)籌甚至是全國(guó)統(tǒng)籌，充分發(fā)揮其“安全網(wǎng)”“減震器”的功能。

在繳費(fèi)方面，政府要加大宣傳力度，逐步提高個(gè)人繳費(fèi)水平，進(jìn)一步發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，加大集體補(bǔ)助力度，并充分利用政府的轉(zhuǎn)移支付功能，加大各級(jí)政府的補(bǔ)貼力度。在支付方面，要根據(jù)安徽省的實(shí)際情況，調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在保證人們穩(wěn)定的購(gòu)買力的同時(shí)，提高個(gè)人養(yǎng)老金的保值增值的能力，并保證資金的安全。

在養(yǎng)老金管理和監(jiān)督方面，應(yīng)將養(yǎng)老金的日常管理和監(jiān)管職能分開，使監(jiān)管職能社會(huì)化、透明化。增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，定期進(jìn)行信息披露，增加參保者的信心。

在資金保值增值方面，要在保證資金安全的前提下，尋求養(yǎng)老金的保值增值途徑。

（二）建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

從全球養(yǎng)老保險(xiǎn)體系來(lái)看，養(yǎng)老金制度共有三大支柱：公共養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄。筆者認(rèn)為，目前個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的新農(nóng)保制度應(yīng)當(dāng)屬于養(yǎng)老金體系的第二支柱。作為第一支柱的公共養(yǎng)老金和目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金性質(zhì)類似，不同之處在于國(guó)外的公共養(yǎng)老金是面向每個(gè)居民的，而我國(guó)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金則是60歲以上的老人，因?yàn)檫@部分人沒(méi)有個(gè)人賬戶。根據(jù)現(xiàn)行制度，新農(nóng)保的參加者以后可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而那些根據(jù)自愿原則沒(méi)有加入新農(nóng)保的農(nóng)民能不能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，現(xiàn)行制度沒(méi)有明確說(shuō)明。

本文認(rèn)為，多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)該分為三個(gè)支柱，第一支柱為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，無(wú)論人們是否參加新農(nóng)保，每個(gè)人都應(yīng)該領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。而新農(nóng)保作為第二支柱，該賬戶為個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合，統(tǒng)籌賬戶資金由各級(jí)財(cái)政和集體支付，個(gè)人賬戶由個(gè)人繳費(fèi)。第三支柱為個(gè)人儲(chǔ)蓄，本文不加以論述。

（三）進(jìn)一步提高覆蓋率和支付水平

伴隨著第一批和第二批新農(nóng)保試點(diǎn)縣的出臺(tái)，26個(gè)試點(diǎn)縣參保率為85%，但是仍不到農(nóng)村常住人口的30%。待第三批46個(gè)縣試點(diǎn)后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率會(huì)大幅度增加。在新農(nóng)保制度實(shí)施的過(guò)程中，政府應(yīng)該加大宣傳力度，提高試點(diǎn)縣的參保率，使更多的農(nóng)民能夠享受到社會(huì)保險(xiǎn)。同時(shí)政府應(yīng)加大財(cái)政投入，根據(jù)各地消費(fèi)水平，提高支付水平，使參保者體會(huì)社會(huì)養(yǎng)老的意義，提高保障水平和參保的積極性。

（四）建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)體系

為應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)到2020年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)100%覆蓋率的目標(biāo)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)尤為緊迫。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定較為完備的不同層系的系列法規(guī)，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)走上法制化軌道。

（五）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多渠道籌集資金，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利性

目前制約安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要因素之一就是開源問(wèn)題，即資金來(lái)源問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高制約著資金籌集。因此要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加政府收入，從而加大政府投入。其次促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，從而增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的資金來(lái)源，才會(huì)使得安徽省的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有真正的福利性和社會(huì)性。

（六）拓寬資金投資渠道，增強(qiáng)資金保值增值

就安徽省目前而言，養(yǎng)老金的最長(zhǎng)繳費(fèi)年限可以達(dá)到40年，如何確保資金的保值增值，也是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。養(yǎng)老基金的投資應(yīng)該在安全第一的前提下，提高資金的購(gòu)買力，因此需要通過(guò)資本市場(chǎng)投資來(lái)保值增值。要盡快提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌程度，盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，并設(shè)置托管人和管理人相互監(jiān)督的市場(chǎng)化運(yùn)作制度，由管理人進(jìn)行投資運(yùn)作，由托管銀行管理資金、負(fù)責(zé)執(zhí)行管理人的投資命令，并由國(guó)家出面設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制。在基金的運(yùn)營(yíng)中，要加強(qiáng)監(jiān)管力度，增加社會(huì)監(jiān)督職能，以保證基金安全。

（七）積極履行政府職責(zé)

加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金扶持力度。從其他國(guó)家社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)看，政府撥款或者政府和雇主共同出資是構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)的主要資金來(lái)源。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)不應(yīng)該成為政府免于責(zé)任的理由。在安徽省第一批和第二批26個(gè)試點(diǎn)縣中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是每人每月70元，而2010年安徽省生產(chǎn)總值(GDP)為12263.4億元，全省常住人口為5950.1萬(wàn)人，人均GDP為20610元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付只占人均GDP的4%。2010年，安徽農(nóng)民人均純收入達(dá)到5285元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率為16%。因此，政府應(yīng)該切實(shí)履行職責(zé)，加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投入，提高農(nóng)村老年人生活水平，保障農(nóng)民的生存權(quán)。

加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策扶持和監(jiān)管力度。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)制定相關(guān)的措施和政策，一是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益免稅。二是監(jiān)管和資金運(yùn)作管理職能分開。三是資金運(yùn)作管理市場(chǎng)化，公開招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)等促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。

增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的靈活性。在人口流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)村，應(yīng)該保證農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的自主性。對(duì)流動(dòng)人口，可以借鑒城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法，伴隨著人口流動(dòng)實(shí)施賬戶的轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。

（八）轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)觀念，深入宣傳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理念

要轉(zhuǎn)換觀念，需要加大宣傳力度，增加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)認(rèn)知度。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在安徽省還是一個(gè)新事物，要想讓農(nóng)民參加，必須讓其理解，所以應(yīng)該扎實(shí)做好宣傳工作。

三、結(jié)論

總體而言，安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從2009年開始，取得了一定的成績(jī)，在一定程度上保障了農(nóng)民的生存權(quán)。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)多方面因素的影響，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需要克服種種困難，加快發(fā)展速度，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)的目的，體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的保障性和福利性。

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F842.6

A

1673-1999（2012）02-0066-03

周光霞（1978-），女，山東平原人，碩士，安徽科技學(xué)院（安徽鳳陽(yáng) 233100）講師，研究方向?yàn)檗r(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2011-11-02

安徽省教育廳2010年度人文社科項(xiàng)目（2010sk368），安徽科技學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科項(xiàng)目（AKXK20102-3）。