黃 婭

（ 貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025 ）

按移民行為和移民現(xiàn)象的性質(zhì)分類，移民可以分為工程性移民、災(zāi)害性移民、戰(zhàn)爭性移民、政治性移民和經(jīng)濟(jì)性移民。水利工程移民是工程性移民中的一種類型。建國以來，我國興建了大量的水利工程，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，有效地促進(jìn)了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在水利工程的興建過程中，水利工程移民生計及相伴隨的移民權(quán)益保障問題是水利工程建設(shè)移民安置的突出問題。水利工程移民生計和移民權(quán)益保障，既是水利事業(yè)的發(fā)展，但同時也關(guān)系到社會和人民生活的安定，隨著水利工程建設(shè)的大范圍開展，引起了研究者的廣泛關(guān)注和重視。

綜合起來，國內(nèi)學(xué)界對水利工程移民生計的研究主要集中在生計方式研究、生計發(fā)展動力機(jī)制研究和移民權(quán)益保障研究三個方面。

一、生計方式研究

目前，關(guān)于水利移民生計方式的討論在三峽庫區(qū)移民工程研究中比較集中。研究者主要提出了推進(jìn)庫區(qū)城鎮(zhèn)化，支持和幫助已經(jīng)后靠安置的移民發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，特別是林果業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展庫區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)等增強(qiáng)庫區(qū)自造血功能的對策措施[1]。其余零星研究可見于丹江口庫區(qū)、清江庫區(qū)等。隨著研究的深入，社會學(xué)也介入了移民生計的研究之中，主要集中在對移民文化適應(yīng)的研究[2]、移民社會保障制度和征地補(bǔ)償安置工作的外部監(jiān)測評估制度研究[3]等方面。

二、生計發(fā)展的動力機(jī)制研究

在國內(nèi)，對水利移民生計發(fā)展動力機(jī)制的研究主要探討了生計發(fā)展的外部性，并認(rèn)為解決移民生計發(fā)展的必然道路是走城鎮(zhèn)化。桑梅蘭認(rèn)為，移民收入低的主要原因是城鎮(zhèn)化水平低，所以需要通過走特殊的城鎮(zhèn)化道路以實現(xiàn)人口的聚居[4]。邱景明認(rèn)為，只有把發(fā)展小城鎮(zhèn)與移民結(jié)合起來，才能有效地實現(xiàn)移民地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[5]。劉學(xué)敏和陳靜認(rèn)為，移民生計的發(fā)展需要加快龍頭企業(yè)的培養(yǎng)與市場的建設(shè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)活力與吸納能力[6]。劉曉鷹和鄒國偉認(rèn)為，發(fā)展移民生計需要重點發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，特別是特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)[7]。尹秀娟和羅亞萍提出，西部地區(qū)可以通過遷入地城鎮(zhèn)化建設(shè)來實現(xiàn)移民與遷入地的可持續(xù)性發(fā)展[8]。拜琦瑞和馬文靜認(rèn)為，城鎮(zhèn)化從某種意義上說具有一定的移民意義，是人們對環(huán)境和為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化而做出的選擇[9]。但是，也不是所有學(xué)者都認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是促進(jìn)移民生計良性發(fā)展的唯一道路。王毅杰和李利浩認(rèn)為，我國現(xiàn)行的移民生產(chǎn)安置模式，其執(zhí)行過程忽視了移民生計模式的多樣性和復(fù)雜性，安置方式過于標(biāo)準(zhǔn)化、單一化。由于水利移民多數(shù)具有“非自愿”性質(zhì)，尊重其固有生產(chǎn)生活方式的生計發(fā)展模式能促使他們較快地適應(yīng)新的環(huán)境。因此，除了城鎮(zhèn)化發(fā)展以外，還要將耕地、山林、林下資源、工商業(yè)等生計來源聯(lián)在一起進(jìn)行組合式發(fā)展[10]。

三、國內(nèi)對水利工程移民權(quán)益保障的研究

水利工程移民的權(quán)益保障是移民生計發(fā)展的基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年代以前，國外移民安置補(bǔ)償政策以單純補(bǔ)償為主。1980年2月，世界銀行制定的“世界銀行資助項目中處理非自愿移民的政策”是國際上移民安置補(bǔ)償政策從單純補(bǔ)償轉(zhuǎn)向鼓勵移民自主發(fā)展的標(biāo)志。在國際移民機(jī)構(gòu)政策轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)下，我國的水利工程移民權(quán)益保障政策也同樣發(fā)生著轉(zhuǎn)型。目前，我國的工程移民權(quán)益保障更加傾向于強(qiáng)調(diào)水利工程建設(shè)的開展及其相伴隨的移民行動，這將不可避免地打破原住地人民的傳統(tǒng)生產(chǎn)體系和生活方式，因此移民政策不能單純地只是征地補(bǔ)償，而應(yīng)通過制定開發(fā)計劃，重建移民生產(chǎn)基地，鼓勵移民在政策的引導(dǎo)下自主發(fā)展。目前國內(nèi)對水利工程移民權(quán)益保障的研究主要包括以下幾個方面：

（一）移民社會保障模式研究

目前，國內(nèi)對工程移民社會保障模式的研究集中在對移民社會保障思路的總體研究、對社會保障基金的分配研究、針對不同類別的移民社會保障模式研究等幾個方面。陳阿江等（2001）以T水電站S庫區(qū)移民為研究對象，提出社會保障基金應(yīng)以持續(xù)、平穩(wěn)運行為原則，按照“幫弱、養(yǎng)老、助學(xué)、促生產(chǎn)”的移民社會保障思路，提留40%的后期扶持基金作為社會保障基金，在社會保障資金既定的前提下多吸取農(nóng)村社會保障已有的經(jīng)驗[11]。陳紹軍（2002）提出移民社會保障系統(tǒng)由五個子系統(tǒng)組成：移民社會保險子系統(tǒng)、移民社會救助子系統(tǒng)、移民社會福利子系統(tǒng)、移民社會優(yōu)撫子系統(tǒng)和移民其他社會保障子系統(tǒng)，五個系統(tǒng)并行不悖[12]。高忠文（2007）以“卡爾多——?？怂箻?biāo)準(zhǔn)”理論和社會保障適度理論為指導(dǎo)，提出要建立三個層次、五大項目的水電工程農(nóng)村移民基本社會保障模式，即針對特殊救助群體、一般保障群體和開發(fā)群體，為不同年齡段的移民安排不同的保障項目：最低生活保障、醫(yī)療救助、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療保險和職業(yè)技能培訓(xùn)。該模式采取由業(yè)主、政府、移民個人多方籌資建立，移民安置地政府職能部門現(xiàn)收現(xiàn)付的管理方式[13]。

（二）移民權(quán)益保障相關(guān)機(jī)制研究

國內(nèi)學(xué)者對移民權(quán)益保障相關(guān)機(jī)制進(jìn)行了有益的探索。袁松齡和常獻(xiàn)立（2002）從規(guī)劃和監(jiān)理的角度，以小浪底移民為研究對象，結(jié)合小浪底移民的成功經(jīng)驗，提出搞好規(guī)劃設(shè)計是保護(hù)移民合法權(quán)益的基礎(chǔ)，引入社會監(jiān)理監(jiān)測機(jī)制是保護(hù)移民合法權(quán)益的手段，搞好公眾參與和移民申訴是保護(hù)移民合法權(quán)益的途徑，搞好生產(chǎn)開發(fā)是保護(hù)移民合法權(quán)益的根本等觀點[14]。鄧曦東和段躍芳（2008）從“利益相關(guān)者”理論視角，對中國非志愿移民補(bǔ)償制度的歷史與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，綜合移民利益、開發(fā)商利益和國家利益，提出了非志愿移民補(bǔ)償制度創(chuàng)新的路徑選擇，即要建立移民補(bǔ)償制度的利益相關(guān)者參與機(jī)制、創(chuàng)新移民無形損失補(bǔ)償?shù)脑u估機(jī)制、建立和諧的利益補(bǔ)償機(jī)制、改革并完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、建立移民發(fā)展基金和完善移民社會保障體系[15]。傅珩（2008）從健全社會體制的角度提出，在土地被征收的過程中移民權(quán)益經(jīng)常流失，因此必須建立一套完整的失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，改變不合理的土地征用制度，創(chuàng)新和改革農(nóng)村土地制度，建立、健全失地農(nóng)民的社會保障制度，完善農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制和規(guī)范失地農(nóng)民的管理體系[16]。崔廣平和周淑清（2009）從文化變遷的角度提出移民與遷建有成建制遷移、分割重組和分散安置三種方式，三者都會在不同程度上產(chǎn)生社會沖突，其中第二種方式對社會影響較大，其余兩種方式的影響相對較小。移民與遷建后新形成的社區(qū)整合應(yīng)以文化整合為主，制度整合為輔，為了維護(hù)社會的穩(wěn)定應(yīng)盡量采用成建制的搬遷方式。[17]李勛華（2010）從法學(xué)的角度對水電工程移民權(quán)利進(jìn)行了細(xì)分，認(rèn)為移民的權(quán)利分為實體性權(quán)利和程序性權(quán)利，實體性權(quán)利包括移民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和公平權(quán)等，程序性權(quán)利包括移民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。水電工程移民權(quán)益保障是一個系統(tǒng)工程，需要建立以移民規(guī)劃管理機(jī)制為基礎(chǔ)，以移民長效補(bǔ)償安置機(jī)制為重要內(nèi)容，以移民后期扶持機(jī)制為后續(xù)支撐，以移民參與機(jī)制和監(jiān)測評估機(jī)制為保障的移民權(quán)益保障體系[18]。

（三）移民公平補(bǔ)償研究

國內(nèi)學(xué)者對移民公平補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬^早，在上個世紀(jì)90年代開始就有不少學(xué)者進(jìn)行了有益的探索，提出了大量具有創(chuàng)新性和前瞻性的代表性觀點。早期的研究多是對三峽工程建設(shè)移民問題的論證。傅秀堂（1995）以長江三峽移民為例，強(qiáng)調(diào)移民補(bǔ)償要控制移民投資總額，實行地方包干和限額規(guī)劃[19]。楊文建和劉耀祥（2002）以廣東省都坪水電站為例，提出了水庫移民與水利水電工程效益共享安置模式，指出水電工程效益包括發(fā)電效益、灌溉效益、供水效益、航運效益和其他效益，移民以其受淹沒的土地資源和水資源使用權(quán)價值分享工程效益[20]。段躍芳（2004）認(rèn)為，移民作為經(jīng)濟(jì)人，具有一般經(jīng)濟(jì)人追求利益最大化的行為理性，合理的移民補(bǔ)償會對水庫移民由非自愿性向自愿性轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)起到主要作用。物質(zhì)補(bǔ)償不足以保障移民的權(quán)益，補(bǔ)償應(yīng)以淹沒區(qū)資源價值轉(zhuǎn)移理論為依據(jù)，確保移民參與工程分配，讓移民以投資者的身份分享工程效益，建立合理利益分配機(jī)制[21]。孔令強(qiáng)和施國慶（2008）分析了傳統(tǒng)安置模式的特點和存在的問題，提出水電移民入股安置能實現(xiàn)從非自愿移民到自愿移民的轉(zhuǎn)變、從開發(fā)性移民到參與性移民的升華、緩解項目業(yè)主資金籌措壓力和推動小城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，入股安置包括“以集體土地使用權(quán)作價入股”和“以征地補(bǔ)償安置費用入股”兩種基本方式[22]。沈際勇和強(qiáng)茂山（2009）提出，水庫移民是一種特殊的產(chǎn)權(quán)交換現(xiàn)象。水庫移民征地補(bǔ)償與安置政策是對這一產(chǎn)權(quán)交換行為進(jìn)行約束的合約。從合約選擇的視角，真實世界的約束條件與合約條款之間存在著內(nèi)在邏輯關(guān)系。若移民使用貨幣資產(chǎn)從水庫獲取收入的不確定性增加，則意味著政府承擔(dān)水庫移民的總成本會增加。若政府欲降低水庫移民的總成本，則意味著會對水庫移民獲得的貨幣資產(chǎn)施加使用約束。土地安置只是一個約束方式。在土地安置成本上升，成為合約選擇新的局限條件時，水庫移民補(bǔ)償資金的社會保障使用或長期補(bǔ)償即成為適應(yīng)新的局限條件要求的約束形式[23]。另外，很多學(xué)者提出的“土地?fù)Q保障”、“開發(fā)促保障”和“產(chǎn)權(quán)置換”[24]的補(bǔ)償模式，對移民公平補(bǔ)償也具有一定的指導(dǎo)意義。

總體來看，目前國內(nèi)學(xué)界對水利工程移民權(quán)益保障的研究已經(jīng)涵蓋了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科理論，運用了規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合的研究方法，對水利工程移民權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了許多有益的探索，提出了許多有針對性的見解和措施。歸納起來，主要體現(xiàn)為：規(guī)范移民安置規(guī)劃、公平補(bǔ)償、健全移民法律法規(guī)體系、實施移民管理監(jiān)督工作和健全移民參與機(jī)制等方面。其規(guī)范研究主要集中在考察水利工程移民權(quán)益保障制度、創(chuàng)新措施和機(jī)制設(shè)計，而實證研究則主要集中在研究水利工程移民權(quán)益流失的成因——移民社會保障制度不健全、水電工程收益分配不公平和利益保護(hù)機(jī)制不完善。

國內(nèi)學(xué)界對水利工程移民生計及其權(quán)益保障研究為政策的實施提供了許多頗有價值的建議，但也存在著許多不足之處。首先，對水利工程生計和移民權(quán)益保護(hù)的系統(tǒng)化研究還沒有形成，研究顯得比較零碎和分散。學(xué)者對移民生計和權(quán)益保障機(jī)制的研究多集中在管理機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、參與機(jī)制和評估機(jī)制的某一方面，移民生計和權(quán)益保障體系的系統(tǒng)研究還沒有出現(xiàn)。其次，水利工程建設(shè)移民的每一個環(huán)節(jié)和階段都涉及到移民生計恢復(fù)和移民權(quán)益保護(hù)。權(quán)益保障是一個系統(tǒng)工程，移民過程中的任何一個環(huán)節(jié)和階段出了問題，都會有損移民的權(quán)益。而當(dāng)下從移民過程去系統(tǒng)研究移民生計及其權(quán)益保障的論著還非常缺乏，因而研究比較泛化，缺乏針對性和可操作性。另外，目前學(xué)界對移民生計和保障機(jī)制的研究多為定性研究，定量研究嚴(yán)重缺乏，能夠?qū)σ泼裆嫲l(fā)展和移民權(quán)益補(bǔ)償合理化進(jìn)行有效測評的模型和指標(biāo)體系還沒有建立起來，實際操作中很難達(dá)成定性與定量分析的有機(jī)統(tǒng)一。

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