王璠

（天津外國語大學英語學院，天津 300204）

加拿大高等教育的特點

王璠

（天津外國語大學英語學院，天津 300204）

加拿大高等教育享譽盛名，水平居于世界前列，它將英國式教育的一絲不茍和美國式教育的靈活集于一身，但又具有自身與眾不同之處。造成加拿大高等教育獨特之處的原因多種多樣，其自身發(fā)展的政治、歷史、地理原因等多方面因素賦予了加拿大獨特的高等教育特點。

加拿大聯(lián)邦政府成立于1867年，至今也不過只有短短145年的歷史，但其高等教育卻具備了四大鮮明的特點：教育分權(quán)、雙語教育、大學自治、高入學率。這些明顯區(qū)別于其他各國高等教育的特點與其殖民歷史、多民族文化、相關(guān)法規(guī)政策是緊密聯(lián)系的。

一、教育分權(quán)

加拿大的教育分權(quán)是指聯(lián)邦政府和省政府在教育上的權(quán)力歸屬問題。教育分權(quán)是加拿大高等教育區(qū)別于其他國家高等教育最大的特點，也是加拿大憲法賦予高等教育的一項最重要特征。教育分權(quán)導致了加拿大各省高等教育政策的差異性和多樣性。一般情況下，各國政府都設(shè)有教育部，由國家統(tǒng)一制定各項教育政策。但是加拿大的情況截然不同。聯(lián)邦政府與省政府之間的教育分權(quán)是在1867年的《英屬北美法案》中確立的。

《英屬北美法案》的生效標志著加拿大聯(lián)邦的建成。在此法案中，英國承認了加拿大的自治權(quán)。但是在討論如何建立聯(lián)邦的過程中，高等教育并沒有被納入中心議題，因為在當時的環(huán)境下“高等教育”根本不是重要問題。在聯(lián)邦成立時期，整個國家只有1500名學生，而且只有5所學校號稱具有招收100名或以上的學生規(guī)模。［1］《英屬北美法案》當時規(guī)定：加拿大為聯(lián)邦制，各省和聯(lián)邦是平行分權(quán)的關(guān)系。聯(lián)邦負責國防、金融等事務，各省負責健康、教育等事項。該法案明確規(guī)定了加拿大教育的權(quán)力和職責賦予各省政府而不是聯(lián)邦政府。［2］這個歷史原因造成了加拿大沒有聯(lián)邦層面的教育機構(gòu)，而且一直到現(xiàn)在，加拿大也是西方發(fā)達國家里惟一沒有全國性教育部或高等教育法規(guī)的國家。

另一方面教育分權(quán)產(chǎn)生的原因也和加拿大早期殖民歷史息息相關(guān)。在聯(lián)邦成立之時，如果實施某種形式統(tǒng)一的教育體制，確實也無法滿足不同省份人民的需要，即以法語為主的魁北克省及以英語為主的安大略省，因此聯(lián)邦政府將教育的職責委托給各省政府，使各省可以根據(jù)自己的省情來處理高等教育問題。所以加拿大至今沒有全國性的高等教育法案、沒有統(tǒng)領(lǐng)全國高等教育事務的教育部。但這不代表聯(lián)邦政府對高等教育不聞不問，相反，聯(lián)邦政府扮演著某種重要角色。聯(lián)邦政府總是試圖通過立法權(quán)來插手高等教育問題，不斷想抬高自己在高等教育決策領(lǐng)域中的地位，而省政府又不斷與之周旋。

在高等教育的管理上，聯(lián)邦政府不設(shè)國家級的教育部，只負責高等教育的經(jīng)費問題，也就是對公立的高等教育機構(gòu)進行撥款資助，這就使得聯(lián)邦政府在高等教育政策上也處于重要地位，可以影響職業(yè)培訓、學生財政資助、研發(fā)以及國家文化建設(shè)等方面的政策。聯(lián)邦政府還可以通過法律和財政的手段去影響和引導大學的發(fā)展。聯(lián)邦向各省提供部分教育經(jīng)費，并向?qū)W生提供某些資助，以維持他們的學習。［3］

如果說聯(lián)邦政府起著重要作用的話，對高等教育起著核心作用的則是各省、區(qū)政府。省政府對高等教育的管轄范圍明顯比聯(lián)邦政府要大得多。

省政府負責的工作主要集中于以下三個方面——高等教育的立法、司法權(quán)，高等教育的行政權(quán)，高等教育的財政管理權(quán)。

1.高等教育的立法、司法權(quán)。各省的法律明確規(guī)定，省政府直接負責高等教育，有權(quán)監(jiān)督高等教育的質(zhì)量，有權(quán)調(diào)查高校運行情況。加拿大各省都有自己的《教育法》和《學校法》，加拿大的學校都是教育機構(gòu)根據(jù)各省的《教育法》和《學校法》設(shè)置的。政府的教育政策會體現(xiàn)在法規(guī)和學校的法案中。［4］

2.高等教育的行政權(quán)。加拿大各省都有自己的教育部。省政府對教育的管理由省教育部來完成。省教育部負有多項職責，如負責制定教育政策、管理教師、核發(fā)教師證書、評估學校、為校董事會制定規(guī)章制度等。

3.高等教育的財政管理。加拿大各省政府每年從聯(lián)邦政府所得稅中劃出一部分經(jīng)費作為教育費用提供財政資助。省教育部的職責主要是幫助省政府制定學校撥款政策和撥款標準。

教育分權(quán)的確立并沒有使加拿大簡單地處于聯(lián)邦和各省兩不干涉的境地而是導致了雙方在教育管理和政策上的不斷接觸。在高等教育政策方面，聯(lián)邦政府一直扮演著矛盾的角色，一方面需要為高等教育提供大規(guī)模的資助，另一方面又無法介入各省的高等教育問題的決策領(lǐng)域。

二、雙語教育

加拿大在世界高等教育體系里獨樹一幟的另一個原因就是加拿大擁有雙語教育體制。加拿大擁有完善的教育制度。為滿足雙語的需要，全國的近百所高等院校，除大部分為英語授課外，還有專門用法語授課或法英雙語授課的學校。2006年的人口普查顯示，加拿大總?cè)丝跀?shù)約為3千萬人。能夠進行英語和法語交談的人數(shù)占總?cè)丝诘?7.4%。加拿大現(xiàn)有10個省和3個行政區(qū)，雖然大部分省、區(qū)適用英語教育，但是魁北克省的高等教育卻與眾不同，其體現(xiàn)就在于它的雙語教育。雙語教育充分展示了加拿大的多元文化特征。

魁北克是加拿大第一大省，官方語言為法語，北美的法語人口主要集中在此，因為這里最早是法國殖民地，所以絕大多數(shù)人口為法國后裔。因此，魁北克的教育當然要滿足絕大多數(shù)人的需要，也就是法語教育。加拿大早期建立的大學都仿效法、英兩國的模式，學校授課可采用英語或法語，這一特點在魁北克得到了充分的體現(xiàn)。

在魁北克省，母語為英語的人有68.9%可以使用雙語交流；母語為法語的人有35.8%可以使用雙語交流。母語為法語但居住在魁北克以外地區(qū)的人會使用雙語的人占83.6%。

加拿大雙語教育的起源可以追溯到法、英兩國的殖民統(tǒng)治時期。17世紀初，法國人在魁北克建立了新法蘭西殖民地，并在此創(chuàng)辦教會學校來進行教育。1663年，拉瓦爾主教創(chuàng)辦了魁北克神學院，這是加拿大第一所高等學府，標志著加拿大高等教育的誕生。

后來，英國實際取得了加拿大的控制權(quán)。1774年，英國議會通過了魁北克法案，規(guī)定魁北克的文化、政治和經(jīng)濟受到保護，并保證了講法語人口繼續(xù)接受法語教育的權(quán)利。1789年，英國人也創(chuàng)辦了加拿大第一批英語學?！獓鯇W院，以傳播英國大學的教育理念為任務。

當時英、法兩國分別建立了自己的一批教會學校，這就是加拿大早期大學的前身幾乎都是神學院的原因。在英、法兩國的勢力角逐中，加拿大出現(xiàn)了雙語教育體系，而且其社會、文化、教育都打下了法、英兩國的烙印。法、英殖民文化的影響徹底建立起來，共同影響加拿大的高等教育數(shù)百年之久。

1977年，魁北克政府通過了101法案（也稱法語憲章），確立了法語作為魁北克官方語言的地位，并規(guī)定了法語的使用范圍，包括魁北克省的法庭，以及在工作、交流、商務等場合必須作為普遍和習慣用語。這也導致了后來魁北克省的教育一直處于和其他省大不相同的地位上，當然這也促成了魁北克省成為了世界上雙語教育最為成功的典范。［5］隨著歷史的發(fā)展和最終根據(jù)魁北克人民的意愿，雙語教育終于在魁北克確定下來。

三、大學自治

加拿大的大學自治是由來已久的傳統(tǒng)。形成這一特色的原因是雖然教育分權(quán)使各省形成了獨具特色的高等教育政策，但是各省幾乎都缺乏相應的手段來掌控教育，這就意味著各所大學在決定自身事務時擁有相當高的自治權(quán)。雖然政府希望通過資助來“控制”大學，但是大學在決定自身發(fā)展的問題上具有很大的自主權(quán)。即便政府與大學的觀點不同，對大學的直接干預一般也并不常見。

大學自治的傳統(tǒng)來源于兩個方面。第一，在法律上，加拿大的大學是作為“私立的、非營利的法人機構(gòu)（private corporations而創(chuàng)建起來的”。［6］第二，加拿大的早期大學都是仿照法國、英國等歐洲著名教育機構(gòu)而創(chuàng)辦的，因此受到歐洲大學理念和管理體制的影響，大學都享有高度的自治權(quán)和學術(shù)自由，政府不能干預大學內(nèi)部事務。

加拿大大學一般要經(jīng)過省政府立法機關(guān)的批準方可建立。建立后，各校具體的行政管理和教育事宜均由學校自行決定和實施，省政府無權(quán)干涉。

大學自治在加拿大的明確建立可以追溯到1906年通過的“多倫多大學法案”，它清晰地規(guī)定了大學和政府的關(guān)系。該法案規(guī)定：“政府不應對省立多倫多大學再繼續(xù)有任何形式的直接控制和干預。大學的一切事務都應當由大學本身單獨決定，政府對大學只有經(jīng)濟上支援的職責而無行政上或?qū)W術(shù)上干涉的權(quán)力?！保?］

該法案還指出：“為了有效地治理大學，落實自治權(quán)，應成立新的大學董事會。新董事會成員一半來自校外，由政府任命；另一半來自大學內(nèi)部，由選舉產(chǎn)生。為體現(xiàn)學術(shù)自治，在董事會之外，應成立由資深教授組成的學術(shù)委員會，負責大學的學術(shù)發(fā)展?！保?］該法案對加拿大其他大學也產(chǎn)生了深遠影響，確立了加拿大大學的內(nèi)部管理模式和大學與政府間關(guān)系的格局。

大學的自治體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.行政自治

按照“1906多倫多大學法案”的規(guī)定，加拿大的大學一般采用兩院制的管理模式：董事會（Board of Governors）和學術(shù)委員會（Senate）。董事會是學校行政系統(tǒng)的最高權(quán)力機構(gòu)，對學校的重大事務擁有決策權(quán)。大學的行政負責人校長由董事會任命，不受政府干預；還負責學校的財務和為學?；I集資金，監(jiān)督財政管理制度，處理大學的決策和各項法律問題，加強學校與政府、社會的聯(lián)系。［9］

2.學術(shù)自由

大學自治是學術(shù)自由的先決條件，［10］是保障學術(shù)自由與具有創(chuàng)造力的學術(shù)環(huán)境的重要方面。［11］“1906多倫多大學法案”還設(shè)立了學術(shù)委員會。學術(shù)委員會和董事會是平行機構(gòu)，負責學術(shù)和教學管理，包括學術(shù)獎勵，入學標準、課程設(shè)置、考試管理、畢業(yè)要求、學位授予等方面事務。

3.招生自主

加拿大沒有國家教育部，所以也沒有類似于我國高考的全國統(tǒng)一入學考試制度。各省教育部會自行進行統(tǒng)一命題的高中畢業(yè)會考，會考成績將成為能否被大學錄取的標準之一。不同的省、不同的院校都會有不同的入學標準。加拿大各大學擁有獨立決定招收學生的權(quán)利。

4.辦學自由

辦學類型的多種多樣也在一定程度上體現(xiàn)出加拿大高等教育的高度自治。加拿大有很多私立的高等教育機構(gòu)?？梢詽M足不同人群的需要，為人們提供各種職業(yè)教育、技能培訓等。對于課程的設(shè)置，學校也享有自主權(quán)。很多學校還設(shè)有成人教育項目幫助成年人進修學習。

四、高入學率

加拿大高等教育還有一個令人羨慕的優(yōu)勢，即加拿大的高等教育入學率很高，人們接受高等教育的比例也在全球居于領(lǐng)先地位。加拿大的高等教育水平很發(fā)達，根據(jù)加拿大統(tǒng)計局的數(shù)字：2006年，每10個加拿大人中，有6人具有高等教育學位。2006年有400萬加拿大人擁有大學學位，比2001年高出24%。47%的加拿大人受過一定程度的高等教育。［12］加拿大擁有大學或大專（學院）的成人人口比例是在OECD國家中最高的。［13］維持和擴大高等教育的入學權(quán)利，一直是加拿大各省的一個明確的政策目標。到90年代中期加拿大是高等教育入學率最高的國家。

加拿大高等教育高入學率的特色是和政府制定多種財政法案保障高入學率的政策分不開的。為了保障加拿大高入學率的特色，加拿大聯(lián)邦政府想方設(shè)法在財政上提供幫助，使人們可以進入高校，完成教育。加拿大的大學生享受70%-85%的政府補貼，其余的15%～30%還可以無條件申請無息助學貸款，因此加拿大公民和永久居民就讀大學期間實際上并無經(jīng)濟負擔。

為了鼓勵高入學率，加拿大的本國學生只交極少的學費，而且大多數(shù)大學都設(shè)有獎學金資助其居民完成高等教育。對于沒有申請到獎學金的學生，聯(lián)邦政府還提供助學金和學生貸款，作為學生的學費和生活費用。但是外國學生不享受政府補助或是享受較少，其學費也多為本國學生的3至5倍。

除了聯(lián)邦對高等教育進行撥款以保證高等教育的正常運作外，為了保持大學學生的規(guī)模，加拿大政府還出臺了相應的助學計劃、貸款計劃等以滿足不同學生及家長的需求，如加拿大學生貸款計劃、加拿大千禧年獎學金基金會、加拿大儲蓄補助項目等。［14］

加拿大政府的各項政策雖然有試圖插手省政府權(quán)限范圍之嫌，但它的確為保證加拿大學生接受高等教育的權(quán)利，保障加拿大高等學校的入學率作出了貢獻。

加拿大自身復雜的社會、政治、歷史原因造就了其高等教育的獨樹一幟。加拿大高等教育具有極高的多樣性，加拿大如今依然是我國留學生首選留學國家之一，因此其高等教育的特色值得研究，也對我國高等教育今后的發(fā)展方向具有一定的參考價值。

［1］Cameron,D.M.More Than an Academic Question:Universities,Government,and Public Policy in Canada［M］.Halifax:IRPP.1991.

［2］McConnell,W.H.Constitution Act 1867.The Canadian Encyclopedia.

［3］周光禮.加拿大的高等教育政策：歷史與現(xiàn)狀［J］.政策走向，2008（7）.

［4］肖新生.走進加拿大高等教育［M］.開封：河南大學出版社，2007:18.

［5］Hudon，R.Bill 101.The Canadian Encyclopedia.

［6］［加］格蘭·瓊斯.加拿大高等教育——不同體系與不同視角（擴展版）［M］.福州：福建教育出版社，2007:11-31.

［7］程建華，黃小龍，匡興華.加拿大高等教育［M］.北京：國防科研大學出版社，1991.

［8］周光禮.大學治理模式變遷的制度邏輯──基于多倫多大學的個案研究［J］.高等工程教育研究，2008（3）.

［9］Anisef，P.AND J.Lennards.University.The Canadian Encyclopedia.

［10］Moses,I.Institutional Autonomy Revised:Autonomy justified and accounted［J］.Higher Education Policy.2007.20（3）:261-274.

［11］侯定凱.象牙塔是平的——國際高等教育研究新發(fā)展［M］.上海：華東師范大學出版社，2010:104.

［12］Statistics Canada.Language（including language of work）. Releaseno.6:March 4,2008.

［13］朱毓朝.從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看加拿大高等教育［N］.科技日報，2009-11-23.

［14］余英.加拿大高等教育學費政策述評［J］.世界教育信息，2008（1）.

陳興安