陳蘭杰 劉明福

(1．河北大學(xué)管理學(xué)院 河北保定 071000;2．山東省萊蕪職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館 山東萊蕪 271100)

政府信息商業(yè)性再利用是指將政府信息視為一種資源，開發(fā)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，用以發(fā)展新的產(chǎn)品或服務(wù)，并通過收費(fèi)方式提供給有關(guān)用戶，充分發(fā)揮政府信息的使用價(jià)值，滿足公眾多樣性和個(gè)性化信息需求的過程?！?〕

歐盟委員會的一份研究報(bào)告指出，公共部門信息資源每年為歐盟創(chuàng)造的價(jià)值大約在280億至1340億歐元之間，約占整個(gè)歐盟GDP的1%。〔2〕另一項(xiàng)研究表明，英國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的8%與BGS所提供的信息資源相關(guān)。PIRA在2000年的一項(xiàng)研究報(bào)告也表明，英國公共部門信息直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值大約占了英國國民生產(chǎn)總值(GNP)的8%。〔3〕上述數(shù)據(jù)表明，政府信息資源在具有強(qiáng)大的行政功能的同時(shí)，還具有較大的潛在商業(yè)價(jià)值，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其在管理、控制和決策中的作用。

近年來，歐盟、美國等國家紛紛尋求發(fā)展舉措實(shí)現(xiàn)其商業(yè)性再利用，許多國家將開發(fā)利用政府信息的商業(yè)價(jià)值作為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)和改善政府服務(wù)能力的重要手段。在歐盟，政府信息的商業(yè)性再利用包含在政府信息“再利用”過程中。在美國，政府信息的商業(yè)性再利用一般稱為“政府信息增值利用”或者“政府信息商業(yè)性開發(fā)”。雖然名稱略有不同，但從本質(zhì)上來講，都是開發(fā)政府信息的商業(yè)價(jià)值。

1 政府信息商業(yè)性再利用運(yùn)行機(jī)制的含義及構(gòu)成

從某種意義上講，運(yùn)行機(jī)制是影響政府信息商業(yè)性再利用的最關(guān)鍵因素，科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制可以調(diào)動各參與主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

“機(jī)制”一詞最早源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和動作原理。對機(jī)制的這一本義可以從以下兩方面來解讀:一是機(jī)器由哪些部分組成和為什么由這些部分組成;二是機(jī)器是怎樣工作和為什么要這樣工作。隨著科學(xué)的不斷發(fā)展，機(jī)制一詞已經(jīng)廣泛應(yīng)用于自然和社會多種領(lǐng)域，指其內(nèi)部組織和運(yùn)行變化的規(guī)律。機(jī)制的本義被引申到不同的領(lǐng)域，就產(chǎn)生了不同的機(jī)制，如引申到生物領(lǐng)域，就產(chǎn)生了生物機(jī)制;引申到社會領(lǐng)域，就產(chǎn)生了社會機(jī)制，如經(jīng)濟(jì)機(jī)制、市場機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制、管理機(jī)制、財(cái)務(wù)機(jī)制等。

在任何一個(gè)系統(tǒng)中，機(jī)制都起著基礎(chǔ)性的、根本的作用。在理想狀態(tài)下，良好的機(jī)制可以使一個(gè)社會系統(tǒng)接近于一個(gè)自適應(yīng)系統(tǒng)——在外部條件發(fā)生不確定變化時(shí)，能自動地迅速作出反應(yīng)，調(diào)整原定的策略和措施，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。

政府信息商業(yè)性再利用運(yùn)行機(jī)制可以理解為在一定的政策下，政府信息商業(yè)性再利用管理內(nèi)在的機(jī)理及其運(yùn)行方式。運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)具有動力、傳動、變應(yīng)、調(diào)節(jié)、效應(yīng)的綜合系統(tǒng)機(jī)制。從管理實(shí)踐涉及的要素來看，主要的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)包括:法律機(jī)制、授權(quán)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、收費(fèi)機(jī)制和信息傳播機(jī)制等。在這些機(jī)制中，法律機(jī)制是核心，其他機(jī)制均圍繞法律來制定和設(shè)計(jì)，最終為提高政府信息商業(yè)性再利用管理水平保駕護(hù)航。

2 政府信息商業(yè)性再利用運(yùn)行機(jī)制解析

2．1 法律機(jī)制

法律機(jī)制是指推動政府信息商業(yè)性再利用的法律保障體系。國家通過立法確立政府對政府信息商業(yè)性再利用進(jìn)行規(guī)范的各種法律、法規(guī)的總和。它是由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等多種法的形式構(gòu)成的一個(gè)完整體系。法律機(jī)制是對政府信息商業(yè)性再利用進(jìn)行管理的法律依據(jù)，也是開展有效管理的重要保障，有利于再利用活動利益相關(guān)者利益的平衡，可以規(guī)范政府的行為，提高再利用效率。

英美兩國都有比較完善的政府信息商業(yè)性再利用的法律保障體系。英國主要從信息獲取和信息利用角度來構(gòu)建其政府信息商業(yè)性再利用的法律體系，信息獲取方面的主要法規(guī)是《信息自由法》(2000年議會通過，2005年生效)，信息再利用的專門法則是2005年制定的《公共部門信息再利用規(guī)則》，詳細(xì)規(guī)定了商業(yè)性再利用的法律細(xì)節(jié)。美國主要從立法和信息政策制定角度保障政府信息的自由獲取及開發(fā)，相關(guān)的立法有《美國憲法第一修正案》(1791年)、《著作權(quán)法》(1976年)，相關(guān)的信息政策主要體現(xiàn)在《信息自由法》(1966年)，《電子信息自由法修正案》(1996年)，《陽光下的政府法》(1976年)，《文書消減法案》(1980年)，《A－130通告》(1985年制定，1993年修改)以及州和地方政府的信息獲取法等，這種措施使得信息再利用法律環(huán)境較為寬松。

政府信息商業(yè)性再利用的法律保障體系的目標(biāo)是通過法律的實(shí)施來平衡再利用活動利益相關(guān)者的利益，保護(hù)再利用市場的秩序，增加市場的公平和提高再利用效率。

2．2 授權(quán)機(jī)制

授權(quán)機(jī)制是指對商業(yè)性再利用者如何進(jìn)行授權(quán)，授權(quán)的條件、方式怎樣，如果不能授權(quán)，應(yīng)賦予再利用者相應(yīng)的申訴權(quán)利。申訴權(quán)利是指商業(yè)性再利用者在遇到政府否定授權(quán)或者其它不公平待遇時(shí)，可以向有關(guān)部門進(jìn)行申訴，同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)作出回應(yīng)處理。

政府信息創(chuàng)造和使用的復(fù)雜性意味著，除非以清晰易懂的方式闡明利用的情況，否則授權(quán)極可能被證明是信息流動的一個(gè)障礙。為了使政府信息有效地流向需要使用它的人，簡單、清晰和規(guī)范的授權(quán)許可和政府信息可被獲取和再利用情況的透明性是十分關(guān)鍵的。

聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)建議政府信息的知識產(chǎn)權(quán)應(yīng)受到尊重，并建議各國政府以能夠促進(jìn)再利用的方式行使其權(quán)益，即通過發(fā)展用于鼓勵(lì)更廣泛的獲取和利用的簡單機(jī)制，例如簡單而有效的在線自動授權(quán)系統(tǒng)?！?〕英國公共部門信息辦公室(OPSI)將許可使用類型分為三種，分別是免費(fèi)、收費(fèi)和定制。〔5〕

關(guān)于許可例外的安排，英國全國地形測量局表示，請注意我們可能會拒絕以下情況的許可使用(1)如果你根據(jù)地形測量標(biāo)準(zhǔn)以外的許可條款和條件，要求復(fù)制測繪地形圖。(2)如果您想向市場推廣一種產(chǎn)品，而這種產(chǎn)品是和地形測量局已經(jīng)生產(chǎn)的商品或者即將上市的產(chǎn)品的用途一樣，或者可以相媲美。如果我們駁回了您的申請，我們會提供另外一種解決方案來適當(dāng)?shù)匦拚纳暾?。如果我們拒絕了您的申請，我們會向您說明我們做出這一決定的理由?！?〕

由于申請者有可能遭到拒絕，因此，必須建立一定的救濟(jì)機(jī)制。對此，英國OPSI所提供的法定申訴程序與非正式協(xié)調(diào)兩種途徑，可以作為我國立法的參考，一方面賦予專門機(jī)構(gòu)受理申訴的權(quán)限，另一方面建立獨(dú)立信息官(Information Commissioner)〔7〕制度，并將申訴管轄權(quán)交給信息官。

2．3 收費(fèi)機(jī)制

收費(fèi)機(jī)制是指政府信息持有者對再利用者的收費(fèi)原則、收費(fèi)方式和信息的定價(jià)方式和價(jià)格等一系列規(guī)則的總稱。

當(dāng)前，人們越來越認(rèn)識到，促進(jìn)公共部門數(shù)字信息可獲取的關(guān)鍵與版權(quán)的存在和所有權(quán)等問題不甚相關(guān)，而是依賴于授權(quán)和獲取和再利用這些數(shù)據(jù)的價(jià)格?！?〕

文獻(xiàn)調(diào)查表明，對政府信息是收費(fèi)還是免費(fèi)，并不存在一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的解決辦法。Pepijn van(2010)認(rèn)為免費(fèi)使用是主要模式，對大多數(shù)用戶應(yīng)該免費(fèi)，但在一些情況下，對少數(shù)用戶收費(fèi)是可行的，也是合理的，因?yàn)檎畔⒌纳a(chǎn)成本是可以量化的，但帶來的好處卻不能量化?！?〕

劍橋大學(xué)的一項(xiàng)最新研究建議:不收費(fèi)或只收取少量的成本(文件的復(fù)制和傳播成本)能最大限度地促進(jìn)公共部門信息再利用，而社會和經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過立竿見影收回其成本的經(jīng)濟(jì)利益。公共部門信息再利用指令在它的序言建議使用此方法。邊際成本收費(fèi)方法也是最近經(jīng)合組織(OECD)通過的為增強(qiáng)訪問和更有效利用公共信息的重要原則之一?！?0〕

在英國的公共部門信息再利用規(guī)則中，對于再利用者申請時(shí)所應(yīng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，除了原則上主張收費(fèi)的總收入不得超過信息的搜集、生產(chǎn)、復(fù)制、傳播的成本外，同時(shí)在針對特殊情況中同意以合理投資報(bào)酬(Reasonable Return on Investment)的價(jià)格供給信息?！?1〕意即相當(dāng)程度范圍內(nèi)允許政府機(jī)構(gòu)基于營利目的定價(jià)，以彌補(bǔ)政府收支。另外，受到合理投資報(bào)酬定價(jià)的許可后，該機(jī)構(gòu)便可再根據(jù)邊際成本定價(jià)法或是平均成本定價(jià)法進(jìn)行定價(jià)。至于何種情況可以以合理投資報(bào)酬進(jìn)行定價(jià)，英國國家檔案局提出一份《邊際成本定價(jià)例外指南》(Criteria for Exceptions to Marginal Cost Pricing)〔12〕，該指南指出，若想采用邊際成本定價(jià)之外的方式定價(jià)，必須區(qū)分該信息究竟屬于原始資料，還是已通過政府增值包裝過后的數(shù)據(jù)。若是前者，基于避免阻礙公眾取得與利用信息的因素，應(yīng)以邊際成本定價(jià)。此外，由于政府信息目前多數(shù)已進(jìn)行電子化，這使得個(gè)別信息在復(fù)制與傳播時(shí)，通常不會另外產(chǎn)生支出，因此這類信息的定價(jià)原則上應(yīng)免費(fèi)。反之，若是增值包裝過后的政府信息，則可申請以非邊際成本方式定價(jià)。其申請流程是，首先需提出申請書，由國家檔案局進(jìn)行評估，若評估結(jié)果通過，將會取得公共部門信息辦公室(OPSI)例外定價(jià)的授權(quán)。倘若該機(jī)構(gòu)尚未得到信息公平交易機(jī)制(Information Fair Trader Scheme，以下簡稱IFTS)的認(rèn)證，則該機(jī)構(gòu)必須進(jìn)一步申請加入成為IFTS所認(rèn)證的成員。在IFTS認(rèn)證與相關(guān)規(guī)范的審核監(jiān)督下，才能采用合理投資報(bào)酬進(jìn)行定價(jià)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府信息具有獨(dú)占性，對于具有獨(dú)占性的商品，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為可以采用兩種定價(jià)方式:邊際成本定價(jià)法和平均成本定價(jià)法。目前，從一些國家的實(shí)踐來看，許多國家采用了邊際成本定價(jià)法。然而本文認(rèn)為這兩種定價(jià)方式對于政府信息未必完全合適。邊際成本定價(jià)法的優(yōu)點(diǎn)在于能將社會福利最大化，但此定價(jià)方式最大問題是，無法真實(shí)反映獨(dú)占者的固定成本。換言之，獨(dú)占者以此定價(jià)信息產(chǎn)品銷售，勢必會造成虧損，而政府的虧損終究將由人民買單。此外，對于政府信息具有需求的人畢竟是少數(shù)，以國家的虧損來滿足少數(shù)人的需求，亦是值得考慮的問題。平均成本定價(jià)法的優(yōu)點(diǎn)是能將所有成本反映在定價(jià)之上，但缺點(diǎn)是該定價(jià)將高于邊際成本，仍會產(chǎn)生一定的無謂損失。更重要的是，這種定價(jià)法不會給獨(dú)占者帶來利潤，且平均成本不論高低，都可反映在價(jià)格上，這不異于保護(hù)低效率的生產(chǎn)，鼓勵(lì)生產(chǎn)者浪費(fèi)信息，進(jìn)而長期下來造成平均成本提高。因此，以上兩種定價(jià)法對于政府信息商業(yè)性再利用都是無益的。采用邊際成本定價(jià)法，對于政府特別是財(cái)政短缺的機(jī)構(gòu)而言勢必造成虧損。若采用平均成本定價(jià)法，政府機(jī)構(gòu)在執(zhí)行上將會向低效率發(fā)展，對于政府信息商業(yè)性再利用不利。

因此，本文認(rèn)為對于政府信息可考慮采用另一種定價(jià)方式:差別定價(jià)法，它的含義是生產(chǎn)者在生產(chǎn)成本相同的情況下，對于不同的消費(fèi)者采用不同的定價(jià)方式。美國和澳大利亞大體采用了這種定價(jià)方式，在美國和澳大利亞都建立了分等級的收費(fèi)機(jī)制，這樣有助于避免申請人濫用權(quán)利，浪費(fèi)國家行政資源。

例如根據(jù)美國信息自由法規(guī)定，應(yīng)確保公眾以最小成本(合理信息復(fù)制費(fèi)用)獲取使用政府信息，僅在例外情況下，譬如針對商業(yè)使用的信息利用者，才可以收取合理的信息搜集、復(fù)制及復(fù)閱費(fèi)用?！?3〕根據(jù)此規(guī)定，A－130通告要求執(zhí)行機(jī)關(guān)在建立使用者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，原則上應(yīng)以回收傳播成本為準(zhǔn)，排除原始信息的搜集與處理成本，僅在以下例外情況下可以采用不同的差別定價(jià)，包括:(1)基于法律要求所做出的變動;(2)機(jī)構(gòu)搜集、處理、傳播信息是為了特定群體的利益，而該利益大于其執(zhí)行產(chǎn)生的公共利益;(3)為了達(dá)成行政目的，應(yīng)制定低于傳播成本的使用者收費(fèi)定價(jià);(4)管理與預(yù)算辦公室(Office of Management and Budget，OMB)署長例外批準(zhǔn)(warrant)時(shí)〔14〕。

澳大利亞則根據(jù)申請人所得到的信息量不同進(jìn)行登記劃分，收取不同的費(fèi)用，如獲取1－20對開頁的信息收取30澳元，21－50對開頁收取45澳元，51－78對開頁收取60．41澳元，以此類推?！?5〕

2．4 監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)督管理機(jī)制是指對政府信息商業(yè)性再利用活動的管理體系，用以推動政府信息商業(yè)性再利用政策的實(shí)施，并對政府信息商業(yè)性再利用主體，尤其是對政府信息持有者和再利用者的活動進(jìn)行監(jiān)督管理。如英國設(shè)有公共部門信息辦公室(Office of Public Sector Information，OPSI)負(fù)責(zé)查核其它政府單位信息商業(yè)性再利用授權(quán)事宜〔16〕，此外，還設(shè)有公平交易辦公室(Office of Fair Trading，OFT)，定期對市場主體實(shí)施監(jiān)督和審查，對英國政府信息市場起了重要的監(jiān)督與管理作用。〔17〕因此，監(jiān)督管理機(jī)制包括兩大方面:

一是對政府信息商業(yè)性再利用主體的監(jiān)管。對再利用市場主體的監(jiān)管主要是對政府信息持有者和再利用者。主要對政府信息持有者的授權(quán)事宜、對再利用者的申請、申訴的監(jiān)管處理等。

二是對政府信息商業(yè)性再利用市場的監(jiān)管。主要包括對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控、價(jià)格監(jiān)控、市場交易行為的監(jiān)控等。

必須設(shè)計(jì)能夠促進(jìn)公共信息獲取和再利用的系統(tǒng)以便由政府產(chǎn)生的數(shù)據(jù)能夠流向其他政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)用戶。然而，公共信息流不僅包括由政府產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流向其他政府機(jī)構(gòu)和私有部門，政府通常還需要將產(chǎn)生于私營部門的數(shù)據(jù)傳播到其他的私營部門。任何對有版權(quán)的公共信息的授權(quán)還都必須基于對公共信息的產(chǎn)生和流動方式的理解，無論是在政府之間還是政府與私有部門之間?！?8〕

美國在政府機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)方面執(zhí)行提出了一些限制性的政策，A－130通告要求政府機(jī)構(gòu)應(yīng)避免:(1)規(guī)定或允許任何人以自己名義，對于他人針對該信息主張排他權(quán)、限制，或其它將干預(yù)信息產(chǎn)品傳播實(shí)時(shí)性、公平性基礎(chǔ)的分配安排;(2)針對公眾對于聯(lián)邦信息傳播產(chǎn)品的再利用、再販賣、再傳播行為進(jìn)行限制或管制，包括收取費(fèi)用或授權(quán)金。〔19〕

在英國，公共部門信息辦公室(OPSI)所扮演的并非只是信息提供者，它還擁有對其他公共部門在信息供給的過程中進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)利，能查核其它公共部門信息供給的過程，是否符合各項(xiàng)信息商業(yè)性再利用的原則，這種稽核機(jī)制即前文提到過的信息公平交易機(jī)制(Information Fair TraderScheme，IFTS)，其內(nèi)容包括〔20〕:

(1)公開性，查核公共部門信息持有者(Public Sector Information Holders，以下簡稱PSIHs)信息開放程度;

(2)簡便性，查核PSIHs是否制定簡便的申請程序與授權(quán)規(guī)則;

(3)創(chuàng)新性，查核PSIHs是否積極排除信息再利用的障礙，發(fā)展創(chuàng)新的再利用方式;

(4)透明性，查核PSIHs針對信息再利用的政策與申請程序是否說明清楚;

(5)公平性，查核PSIHs對于申請者是否有違法差別待遇，造成市場的不公平競爭;

(6)投訴程序，查核PSIHs受理申請者投訴的程序與績效;

PSIHs若能通過上述審核內(nèi)容，便能獲得IFTS認(rèn)證(IFTS accreditation)。而取得IFTS認(rèn)證的意義則在于可以依照政府營運(yùn)基金法(The Government Trading Fund Act 1973)〔21〕，通過政府信息的授權(quán)供給獲得收益，彌補(bǔ)其虧損。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)對政府信息商業(yè)性再利用的經(jīng)營和交易行為起著重要的監(jiān)控作用，其主要目的是維護(hù)商業(yè)性再利用活動各參與主體的利益，維持和推動商業(yè)性再利用市場健康良性發(fā)展。我國可以參照英國設(shè)立類似英國的公共部門信息辦公室或者公平交易辦公室的機(jī)構(gòu)對我國的政府信息商業(yè)性再利用活動進(jìn)行定期的監(jiān)督與監(jiān)管，譬如對信息持有者授權(quán)程序和條件的審查、對再利用者經(jīng)營資資質(zhì)的審核，對信息產(chǎn)品質(zhì)量的檢查、對價(jià)格的監(jiān)控等。

2．5 信息傳播機(jī)制

信息傳播機(jī)制。信息傳播機(jī)制是指政府信息登記形式、公開形式以及傳遞給再利用者的方式方法等。

根據(jù)歐盟《公共部門信息再利用規(guī)則》第三條的規(guī)定，促進(jìn)信息再利用的方式，在可能的情況下，應(yīng)以電子化方式提供?！?2〕

美國則制定了更加詳細(xì)的政策。根據(jù)美國A－130號通告規(guī)定，在政府信息傳播方面，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該在預(yù)算允許的范圍內(nèi)，盡量通過采用電子化媒體和格式提供使用。特別是在下列情況下，信息傳播應(yīng)利用電子化媒體和格式通過因特網(wǎng)進(jìn)行:(1)該機(jī)構(gòu)本身在發(fā)展與維護(hù)電子化信息;(2)該格式與媒體的電子化，對于公眾獲取大量且高度細(xì)節(jié)性信息是具有實(shí)用性以及有效率的;(3)該政府機(jī)構(gòu)分發(fā)信息的頻率十分頻繁;(4)若將電子化作為唯一傳播政府信息的方式，并不會增加使用者實(shí)質(zhì)上取得政府信息的成本，特別是州、地方政府和小型商業(yè)實(shí)體?！?3〕

英國政府早在1999年《政府部門出版品之未來管理》政策咨詢白皮書(The Consultation on the Future Management of Crown Copyright)中，便推出了信息資產(chǎn)登錄系統(tǒng)(Information Asset Registers，IARs)?！?4〕其運(yùn)作原理是設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的 IARs格式，要求各政府部門必須對其所擁有每條信息進(jìn)行IARs碼的編輯與維護(hù)。接著對符合IARs格式的信息，通過由OPSI所管理的“inforoute”網(wǎng)站做完整的主題索引與超級鏈接整合工作。最后再提供一個(gè)集中的信息網(wǎng)關(guān)，讓公眾能在繁雜的政府信息與出版品中，按照IARs格式的分類直接檢索、甚至獲取所需的信息。IARs格式內(nèi)容一般包括:標(biāo)題(Title)、IARs系統(tǒng)給予的編碼(IARN)、原識別碼(Identifier)、內(nèi)容說明(Description)、主題關(guān)鍵字(Subject)、內(nèi)容涵蓋的地理范圍(Coverage)、發(fā)行日期(Date)、數(shù)據(jù)來源(Source)、格式(Format)、語言(Language)、制作者(Auther)、出版者(Publisher)、權(quán)利使用方式〔分為可利用(available)、有限利用(limited)、密級(classified)〕、數(shù)據(jù)類別(Government Category)。除了上述強(qiáng)制要求編輯的格式，政府機(jī)關(guān)也可附記更新頻率(Updating frequency)及修改日期(Datemodified)。

3 我國政府信息商業(yè)性再利用運(yùn)行機(jī)制建議

3．1 我國政府信息商業(yè)性再利用現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國政府部門掌握著社會上80%的信息資源，但向社會公開的信息只有20%。雖然我國政府多次發(fā)文或者在相關(guān)文件中提到“加強(qiáng)信息資源的開發(fā)利用”，允許和鼓勵(lì)社會力量對具有較大經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值、允許加工利用的政府信息進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)利用等。但在實(shí)踐方面卻進(jìn)步緩慢，2004年10月《每周電腦報(bào)》上的一則報(bào)道認(rèn)為，我國政府信息再利用缺乏商業(yè)模式。盡管當(dāng)前的某些政府部門在交通信息、人口信息、工商注冊登記信息等領(lǐng)域?qū)φ畔⑸虡I(yè)性再利用進(jìn)行了一定程度的嘗試。但是，由于缺乏必要的政策法規(guī)和相應(yīng)制度，該項(xiàng)工作尚處于起步階段。

總之，我國政府信息商業(yè)性再利用有了一定程度的進(jìn)展，但總體而言，還處于起步階段，政府信息的利用率不高，信息資源開發(fā)的深度不夠，主要存在著以下幾方面問題:

(1)政府信息資源的分布不均。由于各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的信息量分布和信息基礎(chǔ)設(shè)施存在著很大的差異，因此，政府信息資源在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門之間的分布極不均衡。

(2)政府信息的質(zhì)量良莠不齊。由于各政府機(jī)構(gòu)信息管理水平存在差異，再加之各地政府財(cái)政收入不一，各地對政府信息的組織整理質(zhì)量不一，使得信息質(zhì)量大打折扣，不利于商業(yè)性再利用，增加了商業(yè)性再利用成本。

(2)政府信息公開力度小，可供商業(yè)性再利用的政府信息缺乏。雖然我國的《中華人民共和國政府信息公開條例》已經(jīng)實(shí)施四年，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，只有20%的政府信息資源向公眾公開。這樣不僅容易產(chǎn)生信息資源數(shù)量少、信息質(zhì)量差、服務(wù)質(zhì)量低、內(nèi)部管理效率低等顯見的壟斷弊端，還容易引發(fā)“尋租”現(xiàn)象。

(4)缺乏政府信息商業(yè)性再利用政策與法律環(huán)境。由于政府信息商業(yè)性再利用問題非常復(fù)雜，不僅僅是一個(gè)單純的技術(shù)問題，它還需要依靠法律控制與政策法規(guī)的調(diào)控。目前我國法律、政策和法規(guī)環(huán)境不是很理想，缺乏政府信息商業(yè)性再利用的保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制，影響了政府信息資源的商業(yè)性開發(fā)。

(5)政府信息資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。主要表現(xiàn)在:沒有一個(gè)全國統(tǒng)一的政府信息管理中心，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn);數(shù)據(jù)庫的建設(shè)進(jìn)程緩慢;政府信息資源開發(fā)資金投入不合理，“重硬輕軟”現(xiàn)象嚴(yán)重，這些因素嚴(yán)重制約了政府信息的商業(yè)性再利用。

(6)政府信息數(shù)字化程度不高。無論是美國還是英國都一直提倡要將政府信息以方便公眾利用的形式加以提供，當(dāng)前主要是數(shù)字化形式。在我國，雖然電子政務(wù)有了較大發(fā)展，但政務(wù)網(wǎng)站上可供利用的信息并不多，可供商業(yè)性再利用的電子化政府信息更是寥寥無幾。

3．2 運(yùn)行機(jī)制建議

由于缺乏相關(guān)的政策，政府信息資源再利用及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，這表明我國的政府信息商業(yè)性再利用管理層次還很低，管理水平還相當(dāng)落后。因此，學(xué)習(xí)和掌握先進(jìn)的管理技術(shù)和管理手段，建立一套適合自己的管理模式就顯得特別重要，與之相關(guān)的制度安排和管理規(guī)章是當(dāng)前亟需研究解決的課題。因此，對我國政府信息商業(yè)性再利用運(yùn)行機(jī)制提出如下建議:

3．2．1 法律機(jī)制方面

(1)修改有關(guān)政府信息版權(quán)的規(guī)定。我國著作權(quán)法規(guī)定:法律、法規(guī)，國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件，及其官方正式譯文不適用于本法?！?5〕筆者認(rèn)為地理信息、環(huán)境信息、氣象信息、統(tǒng)計(jì)信息、社會信息、經(jīng)濟(jì)信息也應(yīng)納入到免于版權(quán)保護(hù)的政府信息之中，只有這樣，才能促進(jìn)本部分信息的充分開發(fā)利用，推動我國信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展。(2)完善《政府信息公開條例》。政府信息公開是政府信息商業(yè)性再利用的前提，目前我國的政府信息公開限制很多，政府能夠公開的信息還十分有限，只有擴(kuò)大政府信息公開的范圍，才能有利于政府信息的自由流動和開發(fā)利用。(3)借鑒西方國家的一些做法，制定專門的《政府信息商業(yè)性再利用法》。作為一部完整的法律，它應(yīng)該包括總則、具體內(nèi)容、法律責(zé)任、附則等幾個(gè)部分。具體來說，總則部分主要是介紹立法目的、基本原則、適用范圍等。具體內(nèi)容部分包括申請程序、費(fèi)用問題、保障與監(jiān)督、申訴處理、法律責(zé)任等。附則主要介紹本法的實(shí)施時(shí)間及解釋權(quán)歸屬等問題。

3．2．2 授權(quán)機(jī)制方面

成立一個(gè)全國政府信息登記中心，并且通過在線的方式進(jìn)行授權(quán)。我國政府信息分布較分散，建立全國性的在線授權(quán)系統(tǒng)，可以將各部門政府信息整合起來，方便公眾對這些信息的利用。此在線授權(quán)系統(tǒng)應(yīng)具備三個(gè)功能:(1)是全國政府信息的集散中心;(2)對政府信息使用進(jìn)行授權(quán);(3)根據(jù)不同的用戶頒發(fā)不同的許可證書。

3．2．3 收費(fèi)機(jī)制方面

在收費(fèi)機(jī)制方面，主要考慮定價(jià)方式，對此，建議我國采用差別定價(jià)法，具體可考慮以下建議:(1)將政府信息分為原始信息和經(jīng)過增值重組的信息。(2)原始信息授權(quán)再利用應(yīng)以邊際成本定價(jià)。(3)增值重組信息的授權(quán)利用，可以納入合理投資報(bào)酬以高于成本定價(jià)方式定價(jià)。(4)增值重組信息的授權(quán)利用收益應(yīng)歸進(jìn)行增值工作的政府機(jī)構(gòu)所有，主要用于彌補(bǔ)在政府信息的搜集、制作、使用、增值工作上的成本支出。

當(dāng)然，上述所有收費(fèi)機(jī)制都應(yīng)該是透明的，這樣有助于消除現(xiàn)實(shí)存在的個(gè)別政府部門利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)(例如數(shù)據(jù)庫)牟取暴利的情況發(fā)生。

3．2．4 監(jiān)管機(jī)制方面

參照英國設(shè)立類似英國公共部門辦公室或者公平交易辦公室的機(jī)構(gòu)對我國的政府信息商業(yè)性再利用活動進(jìn)行定期的監(jiān)督與監(jiān)管，譬如對信息持有者授權(quán)程序和條件的審查、對再利用者經(jīng)營資質(zhì)的審核，對信息產(chǎn)品質(zhì)量的檢查、對價(jià)格的監(jiān)控等。

3．2．5 信息傳播機(jī)制方面

我國電子政務(wù)雖已開展多年，但政府網(wǎng)站上面的信息存在著有用信息少、質(zhì)量差等問題。在信息時(shí)代，推動無紙辦公和電子化傳播政府信息是社會的發(fā)展趨勢。因此，我國建立類似美、英的政府信息電子化傳播機(jī)制尤為必要。至于政府信息整合系統(tǒng)，則可以和前面所述的在線授權(quán)系統(tǒng)整合為一個(gè)系統(tǒng)，以提高再利用效率和政府行政效率。

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