李吉平

(中國人民公安大學，北京100038)

隨著我國政治和經濟體制改革的不斷深化，公安機關的內外部環(huán)境也正發(fā)生劇烈的變化，加之社會矛盾不斷加劇，不確定的因素日益增多，犯罪問題進一步凸顯，社會公眾對公共安全的需求也越來越強烈。因此，我國公安機關體制和隊伍的改革也正在不斷加強。特別是近幾年來，如何推進公安隊伍管理的科學化、合理化，為公眾提供優(yōu)質高效的公安產品，成了公安工作者和研究者共同關注的問題?？冃гu估作為公安機關行政管理的一部分，無論從組織、管理還是效率方面來說，都是最具有活力也頗能體現管理水平的一項內容?？h區(qū)公安機關的內設處室作為公安機關的重要部門，其績效優(yōu)劣對公安機關提供公安產品具有重要作用，而合理有效的績效評估工作的開展，離不開一套科學的績效示標體系。科學的績效示標體系所蘊涵的一套有效的約束體系，能提高縣區(qū)公安機關內設處室的工作效率。本文以縣區(qū)公安機關內設處室中的一個職能部門——警務督察隊為例，說明設立績效示標體系的作用，并確認和搜尋警務督察隊的各項績效示標以形成其績效示標體系。

一、相關概念

(一)績效及績效示標

“績效”一詞源于英文的 performance，指的是“某人或某事發(fā)生作用的方式”、“做完的事”、工作成果或成就。傳統(tǒng)的“績效”主要包含了三層意思:經濟、效率與效果，即所謂的“三E”(Economy、Efficiency和Effectiveness)。經濟是指以最低的成本供應與采購維持既定服務品質的公共服務。它關心的是投入的數量，而不關注其產出與服務品質。效率是指投入與產出之比例。效率指標通常包括服務的提供、活動的執(zhí)行、每項服務的單位成本等。效果是指公共服務實現目標的程度。效果通常只關心目標或結果。

所謂示標(Indicator)，即指示物或指示器，它顯示了某一事物在某一方面的信息。績效示標顯示的是人類在生產、管理活動中功效方面的信息，而且這種顯示比較規(guī)范。因此，所謂績效示標，就是生產、管理活動中某一特定方面功效的規(guī)范化的量的指示器［1］。只要績效示標設定得科學合理，便能夠對相應的行為進行判斷與評估。

(二)警務督察及警務督察制度

督察，從字面上理解，就是警察的監(jiān)督者，即對警察的監(jiān)督檢查。所謂警務督察，就是指公安機關警務督察機構在其法定職責范圍內，依法運用一定的手段和采取必要的措施，對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行的監(jiān)督和檢查活動。警務督察制度則是使這種監(jiān)督檢查制度化、正規(guī)化的日常制度。綜上所述，警務督察制度是公安機關所特有的一種監(jiān)督制度，要保證公安機關及其人民警察在依法行使權力時嚴格執(zhí)法、公正文明，加強監(jiān)督必不可少。

二、警務督察的基層執(zhí)行機構及職責

(一)警務督察的執(zhí)行機構

根據《公安機關督察條例》、《公安機關督察條例實施辦法》以及公安部《關于建立和規(guī)范地方各級公安機關警務督察機構的通知》(公通字〔1999〕57號)的規(guī)定，公安部和縣級以上公安機關設立督察機構，配備專職的督察人員，實行“條塊結合，以塊為主”的管理體制。公安部設立督察委員會和警務督察局，領導全國公安機關的督察工作。省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局，設警務督察處(對外稱“警務督察隊”)。市(地、州、盟)公安局(處)設警務督察室(對外稱“警務督察隊”)?？h級公安機關設立警務督察隊。以上各級公安機關內設的警務督察機構與本級公安機關其他內設機構的規(guī)格相同，人員編制占民警總數的1%，由各地公安機關內部調劑解決。

(二)基層警務督察機構的職責

本文研究的是基層公安機關警務督察隊，也就是縣區(qū)公安機關警務督察隊的績效示標體系建設，所以要首先把握縣區(qū)公安機關警務督察隊的職責、作用。

縣區(qū)公安機關警務督察隊的職責和任務主要有:

1.監(jiān)督檢查公安機關和人民警察貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、政策和規(guī)章以及遵守黨紀政紀的情況，對違反者予以處理;

2.受理群眾和單位對公安機關和人民警察貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、政策和規(guī)章以及遵守黨紀政紀行為的檢舉、控告;

3.依法保護公安機關和人民警察的合法權益，受理人民警察不服黨紀政紀處分的申訴。

4.對督察對象進行職業(yè)道德、遵紀守法、廉潔奉公和忠于職守宣傳教育;

5.做好同級黨委和上級督察機構交給的各項工作任務;

6.履行屬于警務督察隊的其他職責。

三、設立警務督察隊績效示標體系的作用

本文所說的警務督察隊的績效示標體系，就是指能夠反映出警務督察隊的工作產出或結果的指示器。警務督察隊績效示標對警務督察隊民警的作用具體表現在以下幾個方面。

(一)績效示標體系的設立有利于激勵警務督察隊民警實施被期望的行為

績效目標的存在本身對于警務督察隊民警而言就是一種激勵。人們都期望在工作中表現出色，設立可行而又具有挑戰(zhàn)性的目標可以激發(fā)警務督察隊民警的積極性和創(chuàng)造精神。通過績效測定和反饋，能夠誘導、調控和激發(fā)警務督察隊民警實施符合績效目標的行為，并給予適當的獎勵，從而實現組織目標。由于組織成員都期望在工作中表現出色，即使不直接和獎勵掛鉤，績效狀況的測定和及時反饋也有利于改進績效水平。

(二)有利于約束警務督察隊民警減少被禁止的行為

設立正面的績效示標能夠鼓勵警務督察隊民警實施被期望的行為，同理，設立負面績效示標，有利于民警減少、弱化實施那些被法律法規(guī)、行政規(guī)章明文禁止的行為。如“被投訴率”、被投訴后的“敗訴率”等示標，就具有這一效果。如果說前一示標尚不能準確反映民警的工作質量，那么后一示標則基本上能夠反映出民警的工作質量。

(三)績效示標體系的設立是推動警務督察隊管理的手段

績效示標的精髓在于落實責任。責任與個人利益、組織利益直接相關，責任需要一定的推動機制?？冃緲吮旧碇皇且环N工作狀況的綜合反映。但是，示標與原先設定的督察警務目標是直接聯系的，通過這樣一種目標與實際結果之間的比較，可以看出其間的差距，顯示出警隊產出的數量與質量，而且某個警組或某個民警個體的績效示標結果可以經常拿來與其他部門或個體的績效結果進行比較，通過這樣一種橫向比較，同樣可以發(fā)現許多問題。有比較就有差距，有差距就有壓力，公開更加劇了這種壓力。“對于懷疑自己競爭能力的服務項目經營者來說，關于效率和實效的確鑿可靠的信息可能是極大的威脅。……在政府職責之內，不論什么時候把干得最好和最差的挑出來都是有威脅的”［2］。為了縮小這種差距，績效表現差的部門或個體會自覺改善工作狀況，從而推動警務督察隊的管理。

四、警務督察隊績效示標體系的搜尋與確認

(一)績效示標體系的分類

按照不同分類方法可以對警務督察隊績效示標進行多種類型劃分。例如按照警務督察人員產出的數量與質量的不同，可以劃分為數量示標和質量示標;按照所測量對象的不同，可以劃分為個體示標和團隊示標;按照警務督察隊或督察警員產出的結果的價值不同，可以劃分為正面示標和負面示標;按照評估者對于警務督察隊或督察警員產出是主觀印象還是客觀事實評價的不同，可以劃分為主觀示標和客觀示標;按照評估所處的階段不同，可以劃分為過程示標和結果示標;按照警務督察隊或督察警員產出過程中所處的環(huán)境條件是否可控，可劃分為可控示標和不可控示標;按照是否能體現督察警務人員核心產出或工作結果，可以劃分為關鍵示標與非關鍵示標;按照是否能體現警員或者警務督察隊產出的特性，可以劃分為個性示標與共性示標;等等。

(二)警務督察隊績效示標體系的搜尋與確認

本文在設立績效示標體系時，以警務督察隊或警員的產出是否具有價值為依據，通過對警務督察隊職責范圍的研究，將考核目標劃分為若干正面示標和負面示標，清晰地展現警務督察隊績效示標。

1.現場督察

(1)警令督察

這是警務督察人員對當前公安中心工作落實情況以及重大安全保衛(wèi)工作情況的現場督察。

正面示標:

對所實施的現場督察內容的準確率;

實施現場督察方式的準確率;

實施現場督察程序的準確率;

在信訪工作長效機制落實方面現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

在打黑除惡專項斗爭方面現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

在命案偵破方面現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

在禁毒工作落實方面現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

在預防重大治安災害事故方面現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

重大活動安全保衛(wèi)工作情況現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

治安突發(fā)事件和群體性事件處置情況現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

處置公民報警、請求救助和控告申訴情況現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率。

負面示標:

警務督察人員督察錯誤率;

整改對象的再犯率。

(2)刑事案件辦理現場督察

正面示標:

刑事立案情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

刑事偵查情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

適用強制措施情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

刑事辦案協(xié)作情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

公安機關執(zhí)行刑罰情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

涉案財物處置情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率。

負面示標:

整改對象的再犯率。

(3)治安案件辦理現場督察

正面示標:

受案情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

調查情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

處罰決定情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

處罰決定執(zhí)行情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

其他易出問題環(huán)節(jié)(調節(jié)環(huán)節(jié)、涉案財物處理環(huán)節(jié)、強制戒毒工作、強制性教育措施適用情況)現場督察結果的正確率及督察對象的整改率。

負面示標:

整改對象的再犯率。

(4)行政管理執(zhí)法現場督察

正面示標:

110接處警工作現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

治安管理工作(換發(fā)二代身份證、戶籍管理以及社區(qū)警務建設、娛樂場所管理等)現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

交通管理工作(機動車登記、辦理機動車駕駛證、道路執(zhí)勤執(zhí)法、處理交通事故、預防道路交通事故等)現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

消防管理工作(消防監(jiān)督管理、滅火救援、火災事故調查與火災統(tǒng)計等)現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

監(jiān)所管理工作(警務公安及環(huán)境衛(wèi)生情況、監(jiān)管秩序、民警值班情況、防范牢頭獄霸情況等)現場督察結果的正確率及督察對象的整改率。

負面示標:

整改對象的再犯率。

(5)內務現場督察

公安機關組織管理和警務保障情況現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

人民警察文明執(zhí)勤、文明守法和遵守警容風紀情況現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

使用武器、警械和警用車輛、警用標志情況現場督察結果的正確率以及督察對象的整改率;

“五條禁令”執(zhí)行情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率;

窗口單位服務情況現場督察結果的正確率及督察對象的整改率。

負面示標:

整改對象的再犯率。

2.警務評議

警務評議內容是否全面、客觀(是/否);

警務評議方法是否正確(是/否);

警務評議程序是否符合規(guī)定(是/否);

警務評議組織實施是否科學、有效(是/否);

警務評議結果處理及應用是否正確、有效(是/否)。

3.核查檢舉控告

受理檢舉控告管轄是否正確(是/否);

核查檢舉控告受理范圍是否正確(是/否)及正確率;

受理檢舉控告過程是否符合規(guī)定(是/否);

調查核實檢舉控告證據(包括物證、書證、詢問筆錄、被核查人陳述、勘驗檢查筆錄、鑒定結論、視聽資料等)的要求、內容準確率;

撰寫核查報告正確率;

核查報告處理意見正確率及采納率;

受理110投訴范圍是否正確(是/否)及正確率;

處置110投訴(處警迅速、現場調查、果斷處置、按時反饋等)正確率。

4.查處民警違法違紀行為

正面示標:

查處違法違紀行為的人數與次數及正確率;

查處民警違法違紀行為管轄分工正確率;

查處民警違法違紀行為是否堅持依法辦事、是否按照法定程序進行調查(是/否);

查處民警違法違紀行為是否堅持客觀、公正原則(是/否);

查處民警違法違紀行為線索來源和受理程序正確率;

對違法違紀民警運用當場處置權(當場糾正、當場扣留、帶離現場)的正確率;

對違法違紀行為調查、收集證據措施的正確率;

對違法違紀行為處置(責令執(zhí)行、撤銷或變更警令、決定停止執(zhí)行職務和禁閉、督察建議、移送處理)的正確率;

對妨礙違法違紀行為調查應對措施的正確率。

負面示標:

警務督察人員的被投訴次數及“敗訴率”。

5.其他示標設置。

警務督察法律文書制作(步驟、要求、方法、適用)的合格率;

警務督察法律文書辦理程序(收文、發(fā)文)的合格率;

警務督察人員任免是否合法(是/否);

警務督察人員回避合格率。

五、警務督察隊績效示標體系正常運行的保障條件

(一)測度主體多元化

測度的標準與方式不同，被測度者的預期就不同，被測度者的行為及行為方式也就不同。因此，測度主體的選擇就成為測度科學與否的關鍵因素。一般而言，理性的測度主體都是站在符合自身利益的立場上來評價警隊績效的，即其績效符合自身利益需求就會認可、支持和贊賞，反之，就會持相反的觀點。因此，如果試圖使績效示標體系有效運行并獲得理想的客觀的結果，對警務督察隊績效的測度就應該是一個多維度、立體化的測度體系。單一測度主體的利益和價值偏好是非均衡的，因為它們容易從自身利益的視角來進行測度，從這種測度中體現出來的必定多是測度主體的看法和觀點，而其他利益相關者的觀點和意見就容易被忽視、被遺漏。退一步講，即使單一的測度者不考慮自身的利益，在認知方面也并非能夠確保全面科學。應該讓不同的測度主體介入測度工作。這樣，針對特定的警察行為及其行為模式所產生的結果，測度各方都有表達觀點和意見的權利，最終這些觀點和意見的碰撞、聚合直至達成共識，便是對警務督察隊績效的科學測度。事實上，測度主體多元化最終會達成不同利益主體的利益和價值的均衡。對警務督察隊及警務人員績效的測度主體主要包括普通民警、社會公眾、上級領導、同級處室等。

(二)領導重視與支持

所謂獲得領導重視與支持，即希望領導在政策上給予一定的支持與幫助，同時將警務督察隊績效的高低與各級領導者本人的績效相關聯。換言之，即使警務督察隊績效水平成為評價主管領導績效水平的示標之一，使警務督察隊績效水平成為領導政治支持的動力點，以保證警務督察隊績效管理工作的各個環(huán)節(jié)有序進行。績效評估結果對警務督察隊的實際工作起著導向性作用。因此，一方面警務督察隊績效示標體系的構建須與公安派出所改革方向、工作重點相一致，另一方面建立動態(tài)獎懲機制要獎優(yōu)與罰劣并舉，從而真正調動警務督察隊的積極性、責任感和緊迫感。通過績效示標體系的構建，要使達到標準的警務督察隊中的民警能夠得到相應的經濟利益、評優(yōu)評先等獎勵，要使未能達到標準的警務督察隊中的民警受到懲罰，但懲罰并不是最終目的。對于未達標的警務督察隊要進行誡勉警示、情感激勵，幫助其分析問題、查找原因，制定相應的措施，認真整改，促進其績效水平的提高，這一切均離不開領導的重視和支持。

［1］王慶鋒.行政管理學概論［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2007.228.

［2］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府［M］.上海:上海譯文出版社，1996.155.