楊軍
(蚌埠鐵路公安處,安徽蚌埠233000)
2004年,國務院頒布了《企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例》(以下簡稱《內保條例》),建立了單位內部治安保衛(wèi)工作“單位負責,政府監(jiān)管”的新機制。2007年,公安部頒布了《公安機關監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)內部治安保衛(wèi)工作規(guī)定》(以下簡稱《公安部93號令》),規(guī)范了公安機關監(jiān)督檢查行政執(zhí)法行為。由于體制、機制等諸多方面原因,鐵路公安機關貫徹執(zhí)行上述法規(guī)規(guī)章并未完全到位,鐵路內部治安保衛(wèi)主要手段還是采取傳統的單純依靠行政命令的工作方式。鐵路公安公務員體制改革后,原有工作機制已很難適應新形勢下內部治安保衛(wèi)工作要求。如何開展內保行政執(zhí)法工作,依法履行指導、監(jiān)督和檢查職責,是擺在公安內保系統民警面前的新課題。
鐵路公安內保行政執(zhí)法行為是指各級鐵路公安機關承擔內部治安保衛(wèi)工作職能的部門、派出所及其工作人員,為保護人身、財產安全,依法指導、監(jiān)督和檢查鐵路內部單位治安保衛(wèi)工作,對違反《內保條例》的行為、存在的治安隱患,進行立案調查、責令限期整改,并給予行政處罰的行為總和。
內保行政執(zhí)法行為的要件包括:一是主體方面。執(zhí)法主體是各級鐵路公安機關承擔內部治安保衛(wèi)工作職能的部門、派出所及其工作人員。二是內容方面。內部單位違反《內保條例》規(guī)定的行為、存在的治安隱患要有確鑿的證據證明,公安機關作出的行政處罰、責令限期整改要有法律、法規(guī)和規(guī)章作依據,并堅持公正、合理的原則。三是程序方面。公安機關指導、監(jiān)督和檢查內部治安保衛(wèi)工作,對存在的治安隱患立案查處等行政行為,要嚴格依照《內保條例》、《公安部93號令》和《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》等規(guī)定,做到程序合法。四是權限方面。內保行政執(zhí)法行為必須在法定職責權限范圍內作出,不能濫用職權。責令限期整改治安隱患、行政罰款處罰必須由縣級以上鐵路公安機關作出,派出所無此權限。
不斷規(guī)范和加強公安內保行政執(zhí)法工作,對于鐵路內部治安保衛(wèi)工作有著十分重要的意義。
公務員體制改革前,鐵路公安機關不僅是國家具有武裝性質的治安行政和刑事司法機關,也是鐵道部和各鐵路局的職能機構。這種“雙重屬性”決定其在履行法定職責的同時,承擔了大量的非警務工作,各級鐵路公安內保部門承擔了治保制、技防管理、要害管理等大量企業(yè)行政管理任務。公務員體制改革后,鐵路公安的體制機制、身份地位等各方面都發(fā)生了深刻變化,這要求鐵路公安必須轉換思維,改變方式,依法依規(guī)履行工作職責。加強內保行政執(zhí)法工作,不但有利于鐵路公安機關理順管理關系,依法履行指導、監(jiān)督和檢查職責,回歸鐵路內部治安保衛(wèi)工作的本位,同時也是鐵路公安公務員體制改革后的必然選擇。
由于政企不分,長時期內鐵路公安機關都在直接領導、組織和干預鐵路內部治安保衛(wèi)工作。受此影響,部分單位錯誤地認為內部治安保衛(wèi)工作責任主體是公安機關,特別是單位保衛(wèi)機構建制全部被撤銷,重經濟效益輕安全防范的現象較為普遍,內部治安保衛(wèi)工作呈現不斷弱化趨勢。隨著鐵路改革發(fā)展的不斷深入,鐵路企業(yè)化、市場化的發(fā)展趨勢不斷明確,鐵路行業(yè)加快實施政企分開、政資分開將成為必然。鐵路公安機關轉變職能,依法行政,指導、監(jiān)督和檢查內部治安保衛(wèi)工作,明確鐵路內部單位安全防范責任主體,落實鐵路相關單位的內部治安保衛(wèi)任務,提高企業(yè)核心競爭力,這是鐵路不斷深化改革和發(fā)展的客觀需要。
長期以來,很多內保民警往往習慣于憑經驗、憑感覺、憑慣例對單位內部治安保衛(wèi)工作進行指導、監(jiān)督和檢查,工作程序不標準,具有較大的隨意性,不但實際工作效果不好,而且會引起單位的反感和對立情緒。運用《內保條例》和《公安部93號令》,加強內保行政執(zhí)法工作,規(guī)范辦案程序,嚴格安防標準,明確法律責任,幫助單位整改治安隱患,有利于規(guī)范內部治安保衛(wèi)工作,提高內保民警監(jiān)管能力和水平,同時能夠樹立公安機關威信、贏得企業(yè)尊重。
2005年,鐵道部出臺了《鐵路內部治安保衛(wèi)規(guī)定》(以下簡稱《鐵路內保規(guī)定》),對鐵路單位內部治安保衛(wèi)工作提出了具體要求。但作為規(guī)范性文件,其未明確《內保條例》、《公安部93號令》賦予鐵路公安機關的法定職責,特別是未明確行政處罰權,從本質上把公安內保部門對單位內部治安保衛(wèi)工作指導、監(jiān)督和檢查行為定位為“企業(yè)行政管理行為”,并將行政處罰轉為“內部經濟處罰”?!捌髽I(yè)行政管理行為”和“內部經濟處罰”只是企業(yè)內部行為,且“內部經濟處罰”不是《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類。在實踐中,以路局治保辦的名義作出的“內部經濟處罰”決定,并非鐵路公安內保行政執(zhí)法工作。
一方面,治安保衛(wèi)重點單位和重要部位認定存在問題?!秲缺l例》規(guī)定,治安保衛(wèi)重點單位由縣級以上人民政府確定?!惰F路內保規(guī)定》直接確定重點單位,但遺漏了建筑、施工、儲存危險物品等人身安全“高風險”單位。1998年,上海鐵路局曾確定重點(要)部位,但大型油庫、供水設施等卻未予以確定。另一方面,責任主體不明。從鐵路基層單位管理看,分為站段級、車間級。從內部單位的管理層級看,車間級單位很顯然不能作為行政執(zhí)法對象,但有些經營公司、單位雖然是車間級,但卻自主經營、自負盈虧,是否可以作為隱患整改的責任主體,《鐵路內保規(guī)定》未予明確。
一方面,治安隱患無統一的判定標準。治安隱患涉及范圍廣、標準多、專業(yè)性強,但卻未出臺法律意義上的治安隱患認定標準,在實踐中很難判斷和操作。目前,內保民警通常根據理解來判定和認定,具有一定的隨意性,易產生爭議,引起行政復議、訴訟。另一方面,內保行政案件辦理程序尚未統一規(guī)范。公安內保行政案件因單位、單位負責人或直接責任人等被處罰對象的社會特性,決定了案件在材料制作、違法事實確認、證據采集、法律文書填寫、隱患整改時間確定、執(zhí)法程序規(guī)范、辦案技能技巧等方面區(qū)別于一般行政案件辦理程序。地方公安機關就辦案程序已做了一定的探索。以江蘇省為例,2010年以前每年以簡易程序辦理幾萬起內保行政案件。但由于責令限期整改執(zhí)法行為必須縣級以上公安機關作出,從2011年起已全面取消簡易程序,一律采用普通程序辦理內保行政案件。鐵路公安機關目前尚未出臺執(zhí)法辦案程序方面有關規(guī)范,給內保行政執(zhí)法造成一定困難。
一是專業(yè)隊伍弱化。從公安處層面看,專職從事內保工作的干部較少,且缺乏執(zhí)法辦案的行家里手?;鶎优沙鏊鶅缺C窬?,絕大多數還兼職警衛(wèi)、國保、消防等職責,同時年齡偏大,特別是內保工作任務較為繁重的大客站所,人員老化現象嚴重,不利于內保專業(yè)隊伍的建設。二是業(yè)務素質不高。部分所隊內保民警更換頻繁,缺乏持續(xù)的教育培訓,多數民警對《內保條例》、《公安部93號令》未能系統地學習,發(fā)現、認定治安隱患能力不強,不能切實掌握行政執(zhí)法辦案程序。三是思想觀念陳舊。很多民警尚未樹立依法行政的理念,過分強調與單位之間的“和諧關系”,怕得罪人的“老好人”思想嚴重,多數礙于情面不想主動執(zhí)法辦案。同時,行政執(zhí)法工作程序煩瑣,民警開展檢查發(fā)現隱患時,不愿進入法律程序,常常以治保辦、平安小區(qū)創(chuàng)建辦名義,用企業(yè)行政管理方式下發(fā)整改通知書,起不到法律震懾和防微杜漸的作用。
針對鐵路治安保衛(wèi)工作特點,依照《內保條例》、《公安部93號令》的規(guī)定,修定《鐵路內保規(guī)定》,確立“單位負責,政府監(jiān)管”的內部治安保衛(wèi)工作新機制。一方面是明確監(jiān)管主體。鐵道部作為國務院的職能部門,對鐵路系統內部治安保衛(wèi)工作進行監(jiān)管。對各鐵路局、部屬單位范圍內的內部治安保衛(wèi)工作,可以采取委托或派駐形式加強領導,代表鐵道部、鐵道部公安局督促各鐵路公安局、處,依法履行職責,協調解決工作中的重大問題。另一方面是明確鐵路公安機關職權?,F行《鐵路內保規(guī)定》并未明確鐵路公安機關行政處罰的權限,由于局、處內保部門又具有鐵路局治保辦身份,針對發(fā)現違反規(guī)定的行為,也只能給予行政處分或經濟處罰。因此,要明確公安機關職責,對人身、財產安全構成威脅的治安隱患,依法立案調查、責令限期整改和給予行政處罰。
首先,要明確治安保衛(wèi)重點單位和重要部位。《內保條例》把關系到國計民生、國家安全和公共安全的單位確定為治安保衛(wèi)重點單位。要以此為基礎,結合鐵路行業(yè)系統特點,以單位性質為原則,確定重點單位。要將人身安全“高風險”的高鐵單位、建筑工程、施工單位納入重點單位列管范圍。建議重點單位由各公安局、處提報鐵道部統一確定。要出臺指導性文件,按照對安全影響的部位、設備的類型確定重要部位,并把生產要害統一納入重要部位進行列管。對確定的重點單位,依照風險等級,可實施鐵道部、路局、站段層級管理模式,由鐵道部公安局、公安局和公安處監(jiān)督管理。其次,要明確行政執(zhí)法對象。建議以站段級單位作為基本執(zhí)法對象主體,那些能夠自主經營、自負盈虧的公司,如果在權限范圍內能夠較好地整改隱患,也可作為執(zhí)法對象。
首先,制定全路統一的隱患判定標準。《內保條例》和《鐵路內保規(guī)定》規(guī)定的、單位應該落實的安全防范責任未落實或未落實到位,對人身、財產安全構成威脅的問題都是治安隱患,但規(guī)定比較籠統、不夠全面。目前,路局也出臺了重點部位防范標準等方面文件,但這些不能作為行政執(zhí)法的依據。因此建議鐵道部在《內保條例》、國家標準等規(guī)定的基礎上,制定具有操作性的重點單位和重要部位的人、技和物防標準,以此作為判定是否為構成治安隱患。其次,要規(guī)范內保行政案件程序。要以《內保條例》、《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》和《公安部93號令》為依據,結合鐵路治安保衛(wèi)工作特點,借鑒江蘇、陜西、重慶等省市和前期鐵路內保行政案件辦理經驗,制定全路統一的內保行政案件辦理程序規(guī)范,對監(jiān)督指導的基本程序、方式方法以及執(zhí)法程序、各類法律文書作出明確規(guī)范和要求,進一步規(guī)范內保行政執(zhí)法行為。
一方面,優(yōu)化專業(yè)隊伍。首先,要優(yōu)化業(yè)務部門專業(yè)干部。公安局、處兩級內保部門必須嚴把“進口關”,將通曉執(zhí)法、熟悉辦案作為選拔業(yè)務干部的主要條件。其次,要優(yōu)化基層內保民警隊伍。針對有的派出所內保民警年齡大、工作積極性不高和崗位調整頻繁等情況,要督促單位在更換不適合人員的同時,保證內保民警相對固定。另一方面,強化培訓教育。要通過思想政治教育,增強內保民警行政執(zhí)法理念,努力克服和解決不愿執(zhí)法等模糊思想認識問題;公安局、處兩級內保、法制部門要通過經常性、專題性的業(yè)務培訓,講解《內保條例》、《公安部93號令》以及行政執(zhí)法辦案程序,重點圍繞“規(guī)范實施檢查、認定判定隱患、制作法律文書、依法實施行政處罰、督促指導整改”等方面,努力提高民警業(yè)務技能,切實解決一些民警業(yè)務不精、不會執(zhí)法辦案的問題。