岳世平

(中共廈門市委黨校，福建廈門 361027)

一、非公經(jīng)濟組織參與社會管理創(chuàng)新的意義

(一)新社會階層是社會管理創(chuàng)新的責任者與參與者

非公經(jīng)濟組織是我國改革開放以來社會經(jīng)濟基礎發(fā)生深刻變化的產(chǎn)物，它是在黨的改革開放政策下發(fā)展起來的，是改革開放的最大受益者，是一個先富的群體，非公經(jīng)濟組織有責任為社會管理創(chuàng)新作出更大的努力。從整體而言非公經(jīng)濟組織大部分人員思想境界比較高，敢闖敢干，通過合法經(jīng)營誠實勞動自己創(chuàng)業(yè)干一番事業(yè)，實現(xiàn)了人生價值，在創(chuàng)造財富、解決就業(yè)等為社會做出了諸多貢獻，同樣，社會管理創(chuàng)新中他們也是參與者。

(二)非公經(jīng)濟組織是社會管理創(chuàng)新的推動者

經(jīng)過30年來的改革開放，非公經(jīng)濟組織在人數(shù)、規(guī)模和經(jīng)濟實力等方面都有了比較大的發(fā)展。非公經(jīng)濟組織人士掌握或管理著大量的資本，使用著全國半數(shù)以上的技術專利，直接或間接地貢獻著全國近1/3的稅收。非公經(jīng)濟組織人士可以通過自己開辦的企業(yè)和成立的經(jīng)濟組織，吸納我國社會很大一部分勞動力，可以緩解我國面臨的人口與就業(yè)的巨大壓力。非公經(jīng)濟組織人士中有許多經(jīng)濟、技術、法律等專業(yè)人士，他們的職業(yè)特點、業(yè)務性質(zhì)和經(jīng)濟實力決定了他們能為實現(xiàn)社會公平和正義做出新貢獻。非公經(jīng)濟組織已經(jīng)成為我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的重要力量，也應當成為社會管理創(chuàng)新的一支積極力量。

(三)加強社會管理創(chuàng)新也是非公經(jīng)濟組織自身發(fā)展的迫切需要

非公經(jīng)濟組織人士一般都擁有較多的生產(chǎn)資料和生活資料，積累了一些財富，在某種程度上說是“有產(chǎn)階級”，他們對構(gòu)建社會主義社會的和諧穩(wěn)定有著較為強烈的愿望和要求。特別是在黨中央明確非公有制經(jīng)濟的重要地位，保護公民合法的財產(chǎn)的條款寫入憲法，以及黨中央作出非公經(jīng)濟組織人士是中國特色社會主義事業(yè)建設者的論斷以后，極大地激發(fā)了非公經(jīng)濟組織人士回報社會的奉獻熱情，增強了非公經(jīng)濟組織人士的使命感和責任感。許多非公經(jīng)濟組織人士希望回報社會，更多地參與社會公益事業(yè)，更加關注社會弱勢群體，促進各個階層關系的和諧，促進社會主義社會和諧穩(wěn)定的構(gòu)建。非公經(jīng)濟組織也有必要進一步發(fā)揮對社會管理創(chuàng)新的作用。非公經(jīng)濟組織內(nèi)部人員構(gòu)成復雜、素質(zhì)參差不齊，有些人在道德品質(zhì)方面還存在這樣那樣的問題和不足，甚至一些人在生產(chǎn)、經(jīng)營、服務活動中還存在著嚴重的違法違章行為，對和諧社會的構(gòu)建和社會管理創(chuàng)新起著負面的作用。在這種情況下，非公經(jīng)濟組織人士也非常有必要提高職業(yè)道德水平，遵守法律，講究誠信，通過實際行動，努力改善自己形象，使自己的行為更適合構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

(四)非公經(jīng)濟組織自身的不足給社會管理創(chuàng)新增添了難度和復雜性

一是非公經(jīng)濟組織屬于改革開放以來先富起來的新的社會群體，其構(gòu)成比較復雜，政治素質(zhì)參差不齊。由于他們所處的環(huán)境不同，接受教育的程度不同，其政治素質(zhì)政治行為表現(xiàn)也有差別。在一部分人中存在一些模糊認識、錯誤觀點和消極行為。有的人過高評價非公有制經(jīng)濟地位和作用把國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的困難和問題，歸罪于生產(chǎn)資料公有制，主張完全私有化，對我國走有中國特色社會主義道路失去信心，因此，對國家經(jīng)濟政策、稅收、有抵觸行為。

二是非公經(jīng)濟組織中有的人缺乏職業(yè)道德，唯利是圖、胡作非為，在經(jīng)營中存在坑蒙拐騙、偷稅漏稅、制假販假、不擇手段地斂財:有的發(fā)了財，揮霍無度，生活糜爛，揮金如土，吃喝漂賭，為富不仁;有的人行賄腐蝕黨和國家機關工作人員，成為貪污腐敗現(xiàn)象的重要催化劑;有的甚至賄賂選舉、左右基層政權;有的違反社會主義經(jīng)營方向，克扣工人工資、隨意延長工人勞動時間，甚至肆意辱罵和毆打工人，只追求利潤、不注意改善工人生產(chǎn)、生活條件。

三是還有少數(shù)非公經(jīng)濟組織成員利用他們獲得的活動平臺和政治資源貪贓枉法，嚴重地影響到新社會階層的政治聲譽，精英入黨、精英當官等受到質(zhì)疑。此外，還有一種被稱為“政治饋贈”的做法，弊端很大。所謂“政治饋贈”就是以經(jīng)濟貢獻大小來提干和擇官。

上述種種表明，正確認識和發(fā)揮好非公經(jīng)濟組織在社會管理創(chuàng)新進程中的作用，對實現(xiàn)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和保證國家長治久安具有重大的現(xiàn)實意義。

二、非公經(jīng)濟組織參與社會管理創(chuàng)新的障礙

(一)非公經(jīng)濟組織管理模式落后、政社不分，限制了參與社會管理創(chuàng)新作用的發(fā)揮

我國的社會團體組織一般實行的是登記管理機關和業(yè)務主管機關雙重負責的管理體制。我國的《社會團體登記管理條例》規(guī)定:民政部門負責社團組織的成立、變更、注銷登記或者備案事宜，對社團組織實施年度檢查，對社團組織違反條例的問題進行監(jiān)督檢查，對情節(jié)嚴重者給予行政處罰;而業(yè)務主管單位則負責社團組織的籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查、監(jiān)督，指導社團組織遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，依據(jù)其章程開展活動，負責社團組織年度檢查的初審，協(xié)助登記管理機關及其他部門查處社團組織的違法行為，會同有關機關指導社團組織的清算事宜。雙重管理體制將社會組織的成立、管理、運行以至于解體都納入政府管理體系。主觀上，政府實施這種雙重管理體制的目的在于加強對社團組織的監(jiān)督管理，預防違法行為。

然而，工商聯(lián)，作為非公經(jīng)濟組織在中國政治生活中唯一的組織，它是具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的人民團體和民間商會，在我國有著重要的影響和作用。作為具有統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團體，其職能主要是做好非公有制經(jīng)濟代表人士的思想政治工作，它作為政府管理非公有制經(jīng)濟的助手，其政治作用主要是在工商界與政府之間搭起溝通的橋梁，也是政協(xié)組織里面的一個界別。雖然工商聯(lián)與工會、共青團、婦聯(lián)、文聯(lián)、僑聯(lián)等性質(zhì)類同，同為人民團體，都不具有行政管理職能，但工商聯(lián)卻沒有得到團體業(yè)務主管單位的授權，眾多的行業(yè)協(xié)會和同業(yè)公會的業(yè)務主管單位還是政府工商或經(jīng)貿(mào)部門。這種政社不分狀況，使得該組織具有濃重的官方背景，一方面使工商聯(lián)無法為非公有制經(jīng)濟的發(fā)展解決實際問題，對非公有制經(jīng)濟代表人士的吸引力和凝聚力也大打折扣。另一方面，也不利于行業(yè)協(xié)會和同業(yè)公會等社團組織的發(fā)展和成熟。在這種管理體制下，主管部門往往容易對該組織行政干預過多，因此也使得該組織缺乏動力和創(chuàng)新機制，其結(jié)果最終阻礙了該組織參與社會管理創(chuàng)新作用的充分發(fā)揮。

(二)相關法律法規(guī)不健全，法制化程度低，使非公經(jīng)濟組織參與社會管理創(chuàng)新缺乏法律規(guī)范和依據(jù)

一是立法工作滯后于非公經(jīng)濟組織的發(fā)展。隨著各類非公經(jīng)濟組織數(shù)量的增加，部分有關非公經(jīng)濟組織的法規(guī)過于陳舊，條款過于抽象，缺乏示范性和可操作性，難以適應新形勢要求，使非公經(jīng)濟組織的運作、規(guī)范、管理出現(xiàn)法律盲點。

二是關于非公經(jīng)濟組織立法的層次和質(zhì)量不高。就法律效力而言，諸如《社會團體登記管理條例》屬于行政法規(guī)，其效力低于法律。一些具有法律效力的條例側(cè)重于登記程序，不僅與其它法規(guī)銜接性差，而且在具體問題上缺乏操作性。

三是對于不同類型的非公經(jīng)濟組織，目前仍缺乏相關的配套法規(guī)。一些法律法規(guī)多側(cè)重于社會組織的登記程序，對于稅收、財務、管理、員工社會保障等方面鮮有涉及。此外，有關免稅資格的法律規(guī)定不明確。目前在我國公益事業(yè)領域，除了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)己經(jīng)明確區(qū)分營利性和非營利機構(gòu)外，其他如教育、科技、文化、體育、社會福利等事業(yè)領域，存在著民辦社會服務機構(gòu)、民間社會團體營利性和非營利性不分，可同享法定的免稅待遇的現(xiàn)象。對社會團體和個人的捐贈行為缺乏稅收激勵制度。捐助人捐助給公益事業(yè)的款項未享受免稅優(yōu)惠，致使捐贈行為缺乏必要稅收激勵，社會捐贈行為難以形成常態(tài)。這些情況表明，嚴格來說，我國的非公經(jīng)濟組織在社會上的地位和作用尚缺乏明確法律規(guī)定。

(三)非公經(jīng)濟組織自身的不足，給其參與社會管理創(chuàng)新增添了難度

一是非公經(jīng)濟組織管理人才匿乏。目前，非公經(jīng)濟組織的許多成員來源于政府的精簡人員和離退休人員，組織的領導人員任免權大多掌握在政府部門或業(yè)務主管部門手中，管理水平和能力較低，人員老化，缺乏專業(yè)管理人才。

二是非公經(jīng)濟組織內(nèi)部管理混亂。一方面，非公經(jīng)濟組織在獲取資源的能力的不足和管理模式的欠完善，使得非公經(jīng)濟組織對政府的依賴性很強，直接導致政府行政官僚作風在社會組織內(nèi)部蔓延。另一方面，由于某些領導干部的不重視，目前對其管理還沒有完善的法律體系規(guī)定，導致其管理仍有很大隨意性。

三是非公經(jīng)濟組織提供社會服務的效率不高。由于非公經(jīng)濟組織的“志愿性”特性，它的志愿服務者往往缺乏專業(yè)知識和必要培訓，這就使得社會組織的活動效率較低。也由于其籌款能力有限，一些具有“官方”背景的社會組織越來越多的依賴政府的資助，而其他不少小的、知名度不高的非公經(jīng)濟組織由于很難吸引到捐贈而無法維持生存。這種處境嚴重影響了非公經(jīng)濟組織提供公共服務的有效性。有的甚至瀕臨倒閉。

(四)非公經(jīng)濟組織發(fā)展極不平衡，使其自身發(fā)展和參與社會管理創(chuàng)新的力量均有限

一是資金緊張。在我國非公經(jīng)濟組織的表現(xiàn)是:當政府緊縮開支、減少撥款時，非公經(jīng)濟組織所能獲得的政府經(jīng)費比較有限。而非公經(jīng)濟組織的行政色彩使其很難從公眾和企業(yè)那里募集資金。這就使得相當一部分非公經(jīng)濟組織嚴重缺乏資金，以至于無法開展正常的業(yè)務活動，處于“休眠癱瘓狀態(tài)”。與此同時，一些組織為了維持生存和發(fā)展，往往不得不開展一些與自身業(yè)務范圍不符的經(jīng)營活動甚至違法活動，造成非公經(jīng)濟組織公信度的流失。

二是非公經(jīng)濟組織的發(fā)展極不平衡。主要表現(xiàn)在非公經(jīng)濟組織在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同領域之間，呈現(xiàn)出巨大差距。就區(qū)域不平衡來說，不僅東西之間相比，西部發(fā)展嚴重不足，而且同為東部和沿海區(qū)域之間非公經(jīng)濟組織的發(fā)展也有很大差距。就城鄉(xiāng)不平衡來說，城市特別是特大城市的非公經(jīng)濟組織發(fā)展較快，開展活動較為集中，社會對非公經(jīng)濟組織的認知度和公信度也較高，但在中小城鎮(zhèn)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，除了少數(shù)幾個組織之外，真正當?shù)氐姆枪?jīng)濟組織很薄弱，社會對這些組織的關注和支持也很少。就不同領域之間的不平衡來說，非公經(jīng)濟組織在那些相對說來政策寬松、易于得到資源且進入門檻較低的領域已經(jīng)出現(xiàn)低水平重復的現(xiàn)象，而那些存在大量社會問題、迫切需要公民參與的領域，包括一些重要的公共政策領域，如社會保障、勞動權益保護、國際區(qū)域沖突和外交等領域，卻因種種原因極少有非公經(jīng)濟組織進入，這對于非公經(jīng)濟組織整體發(fā)展無疑是一個很大欠缺。

三、促進非公經(jīng)濟組織積極參與社會管理創(chuàng)新的對策建議

(一)制定和完善社會組織發(fā)展的相關法律政策，為其參與社會管理創(chuàng)新提供法律保障

目前為了促進非公經(jīng)濟組織的健康發(fā)展，使政府和非公經(jīng)濟組織之間的關系法制化、規(guī)范化。建議制定相關的法律法規(guī)應從如下幾個方面著手:一是盡快制定《社會組織法》或《非公經(jīng)濟組織法》，為社會(或非公組織)組織參與社會管理創(chuàng)新提供法律保障。二是進一步完善社會組織登記管理的專項法律體系，為各類社會組織的登記管理制定專項法律法規(guī)。三是加快對非公經(jīng)濟組織的管理立法。一方面有利于非公經(jīng)濟組織發(fā)展壯大及對各類社會組織的管理;另一方面也有利于滿足不斷增長的社會管理創(chuàng)新需求，促進非公經(jīng)濟組織參與社會管理創(chuàng)新的功能發(fā)揮。四是制定和完善非公經(jīng)濟組織監(jiān)督與評估政策、稅收優(yōu)惠政策。通過法律政策形式明確各類非公經(jīng)濟組織在社會管理創(chuàng)新發(fā)揮作用的宗旨、地位、組織形式、范圍、效果、經(jīng)費來源、權利和義務等，使非公經(jīng)濟組織身份合理化、合法化，管理規(guī)范化、運作科學化，保證其活動有法可依，有章可循。

(二)正確處理政府與非公經(jīng)濟組織之間的關系，明晰其在社會管理創(chuàng)新中的角色定位

我國轉(zhuǎn)型期的社會管理和社會組織的結(jié)構(gòu)功能現(xiàn)狀，決定了現(xiàn)階段非公經(jīng)濟組織的發(fā)展邏輯——非公經(jīng)濟組織在很長的一段時期內(nèi)還不能夠成為社會管理創(chuàng)新的主體。因此，在現(xiàn)有的體制下，必須合理定位非公經(jīng)濟組織。合理定位的關鍵是處理好非公經(jīng)濟組織與政府之間的關系。它關系到非公經(jīng)濟組織參與社會管理創(chuàng)新的范圍、方式、效果等問題。根據(jù)我國現(xiàn)階段的國情，調(diào)整政府與社會組織關系的思路是，政府通過減少審批項目、轉(zhuǎn)移職能等方式，將服務性、中介性、公益性等職能轉(zhuǎn)交給社會組織。政府只保留調(diào)節(jié)引導、制定政策、宏觀調(diào)控、監(jiān)督管制、優(yōu)惠扶持等職能。要明確非公經(jīng)濟組織的角色定位，對仍承擔一部分政府職能的非公經(jīng)濟組織，能夠?qū)崿F(xiàn)職能分離的堅決分離，難以分開的應逐步向政府組織歸位。同時，要對非公經(jīng)濟組織進行科學規(guī)劃，要對行業(yè)覆蓋面過大和行業(yè)特點不明確的非公經(jīng)濟組織，進行梳理和細化，對日趨萎縮的非公經(jīng)濟組織要進行撤并和重組，對重復設置的要重新調(diào)整，要優(yōu)先、重點發(fā)展一批與市場經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應的非公經(jīng)濟組織，鼓勵和支持優(yōu)勢行業(yè)、重點領域的非公經(jīng)濟組織，逐步使非公經(jīng)濟組織在數(shù)量、種類、層次、布局等方面科學合理。在此基礎上，非公經(jīng)濟組織也要積極配合政府的工作，在國家法律和政策的指導下開展活動，并在與政府的合作中不斷提高自己的能力和水平，以便于充分利用國家和市場提供的機會，更好地履行自己的職能，積極地為政府分憂、為社會解難，起到服務國家、服務社會的作用，有效推動社會進步與和諧穩(wěn)定發(fā)展。

(三)加強非公經(jīng)濟組織的自身建設，增強非公經(jīng)濟組織參與社會管理創(chuàng)新的能力

一要加強非公經(jīng)濟組織的籌款能力。利用政府補貼的方式，包括政府直接撥款、合約和補償，直接撥款就是政府直接撥出部分稅收收入用于資助非公經(jīng)濟組織活動。合約即非公經(jīng)濟組織向有資格享受某些政府項目的人提供服務，而由政府向非公經(jīng)濟組織支付服務費，也就是通常所說的購買方式。補償即政府向那些有資格享受政府項目并從非公經(jīng)濟組織那里購買服務的人支付補償費，非公經(jīng)濟組織通過收取服務費獲得資金。非公經(jīng)濟組織還要主動開展活動增加服務收入，拓展服務內(nèi)容，滿足不斷增長的公共服務的需求。非公經(jīng)濟組織在開展公益性活動的同時開展與自身業(yè)務相當且合法性經(jīng)營活動，提高其經(jīng)營收入比例，同時通過稅收優(yōu)惠的法律政策，提高社會公信力，廣泛吸收企業(yè)以及個人資金。另外，要加強與國際其他社會經(jīng)濟組織的交流與合作，在扶貧、助殘、教育、環(huán)保等社會服務領域，可以與在我國從事援助活動的國際組織聯(lián)系，取得資金幫助和支持。

二要加強非公經(jīng)濟組織管理人才的培養(yǎng)。一是采取有效機制廣泛吸引非公經(jīng)濟組織管理人才，吸引其他部門的合適人才向這個部門轉(zhuǎn)移，探索形成人才轉(zhuǎn)移機制的方式和方法。二是加強非公經(jīng)濟組織管理人才的基本素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，提高非公經(jīng)濟組織管理人才能力。有計劃有步驟的推進非公經(jīng)濟組織管理人才的專職化、職業(yè)化。盡快建立社會組織的人才評估機制和人才競爭機制，優(yōu)化社會組織內(nèi)部人才管理。三是建立非公經(jīng)濟組織管理人才保障機制，根據(jù)該組織自身的特點，制定相應的人才引進制度與相應的人才管理制度，使得員工能有一個良好的工作環(huán)境，愿意為該類組織服務。

(四)加大非公經(jīng)濟組織參與社會管理創(chuàng)新的支持力度，為非公經(jīng)濟組織參與社會管理創(chuàng)新提供良好的氛圍和環(huán)境

一是喚起公民意識。加強我國社會公民意識的培養(yǎng)和教育，只有當廣大公眾具備了健全的公民意識，非公經(jīng)濟組織作為社會管理的主體成分才能真正成熟和成長起來。而公民意識的覺醒，既需要每個公民的自我價值意識的提升，也需要政府和社會各方面的教育灌輸。為此，應大力推動公民社會的成長，提高公眾文化教育水平及綜合素質(zhì)，開展公民教育，發(fā)展公民文化，促進人的全面發(fā)展。

二是引入社會評估機制，加強組織自律，增強公信力。成立由學者和專家組成的獨立于政府部門的第三方評估機構(gòu)，在相關理論和有關參考標準的基礎上，制定相應的評估指標體系，對非公經(jīng)濟組織進行評估，協(xié)助政府對非公經(jīng)濟組織進行監(jiān)管，提高監(jiān)督管理效率，增強非公經(jīng)濟組織的社會公信度。規(guī)范非公經(jīng)濟組織的運作機制，開展自律與誠信建設活動，完善以“誠信”為核心的信息披露、報告和失信懲罰制度，增強非公經(jīng)濟組織運作的透明度、公開化、誠信度和公信力，建立非公經(jīng)濟組織與社會公眾之間的信任關系，最終促進整個社會和諧、有序、持久穩(wěn)定向前發(fā)展。

(五)不斷提高非公經(jīng)濟組織的企業(yè)管理水平，為參與社會管理創(chuàng)新作貢獻

一要認真學習中央、省市委關于及各級領導關于加強和創(chuàng)新社會管理的重要精神，結(jié)合企業(yè)和自身實際，提高加強和創(chuàng)新社會管理的思想意識，努力提高企業(yè)的管理水平，為加強和創(chuàng)新社會管理作貢獻。二要建立健全企業(yè)的黨支部、工會、共青團組織，支持黨工團組織開展工作，發(fā)揮作用。三要在抓好企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的同時，努力改善員工的工作生活條件;認真履行《勞動法》，與員工簽訂勞動合同;建立工資協(xié)商制度，處理好企業(yè)投資者利益和勞動者利益的關系，把員工的收入水平提高與企業(yè)的效益增長緊密聯(lián)系在一起，維護企業(yè)的和諧穩(wěn)定。四要注重企業(yè)文化建設，積極開展豐富多彩、員工參與的各項文體活動，努力增強企業(yè)的凝聚力和向心力，促進企業(yè)和諧穩(wěn)定;要加強員工培訓工作，努力提高員工的整體素質(zhì)。五要努力暢通員工反映意見、建議和訴求的渠道，建立企業(yè)解決員工訴求的工作機制;及時將一些群體性、苗頭性的事件向當?shù)攸h委、政府及及相關部門報告和反映。六要大力抓好安全生產(chǎn)，嚴把產(chǎn)品質(zhì)量關，不生產(chǎn)制造假冒偽劣和對公眾生活有危害的產(chǎn)品;同時，在促進企業(yè)發(fā)展的同時，堅持走可持續(xù)發(fā)展道路，注重環(huán)境保護，促進企業(yè)與環(huán)境的和諧。七要積極參加工商聯(lián)及各類商會的各項活動，積極參政議政，主動反映本企業(yè)、本行業(yè)對行業(yè)發(fā)展及城市建設、社會制度建設等方面的意見和建議，積極為構(gòu)建和諧社會建言獻策。八要大力弘揚“致富思源、富而思進”的優(yōu)良傳統(tǒng)，積極承擔社會責任，在做大做強自身企業(yè)的同時，努力多為社會創(chuàng)造就業(yè)崗位，積極參與社會公益事業(yè)和光彩事業(yè)。