賓懷忠，唐定雄

(中共四川省營山縣委黨校，四川 營山 637800)

政府的決策行為直接關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的保障和社會(huì)法治環(huán)境的形成，關(guān)系到黨和政府在人民心目中的形象和威信，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展，關(guān)系到改革發(fā)展的成敗和社會(huì)進(jìn)步的大局。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》提出:“完善重大事項(xiàng)決策機(jī)制，建立健全公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定的決策程序，實(shí)行科學(xué)決策、民主決策和依法決策?！痹趯?duì)南北兩河綜合整治工程決策時(shí)，四川省南充市營山縣堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策和依法決策，使?fàn)I山的這一德政工程建設(shè)得以順利進(jìn)行，并取得了良好的效果。

一、營山縣南北兩河綜合整治工程的動(dòng)因及概況

2008年6月，營山新一屆縣委領(lǐng)導(dǎo)班子走馬上任。審視營山縣情，新一屆縣委心急如焚:在南充九縣(市、區(qū))中，論交通和區(qū)位，營山最掉角;論自然條件，營山最差;論發(fā)展進(jìn)程，營山進(jìn)步很慢。營山如何貫徹實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀?營山的發(fā)展方向究竟該怎樣定位?突破口在哪里?新一屆縣委在密集調(diào)研，全縣人民在拭目以待。

在調(diào)研中，新一屆縣委發(fā)現(xiàn)，有著1400年歷史的營山縣城，被稱為“母親河”的南北兩河穿城而過，在20世紀(jì)70年代前還一直是縣城居民的飲用水源。隨著城區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市人口的不斷增長，原本作為飲用水源的南北兩河污水肆意流淌，曾經(jīng)可以洗衣淘菜的“母親河”水質(zhì)變渾，魚蝦絕跡，最終變成了一條臭水河。因建設(shè)擠占河床，淤積阻塞嚴(yán)重，每逢汛期暴雨，兩岸城區(qū)經(jīng)常被淹。多屆縣委為解決這一難題絞盡腦汁，最終都因巨額資金難解決、拆遷壓力巨大而放棄。

但新一屆縣委通過走訪座談，分析研判，迅速形成共識(shí)，決定迎難而上，治理南北兩河，徹底解決這一困擾營山人民、困擾營山發(fā)展的難題。2008年8月，營山縣委十一屆八次全會(huì)確定營山建設(shè)川東北宜居宜業(yè)中等城市的宏偉目標(biāo)，南北兩河綜合整治工程被確定為營山科學(xué)發(fā)展的突破口。在學(xué)習(xí)借鑒、專家論證的基礎(chǔ)上，縣委、縣政府明確了建設(shè)“生態(tài)之河、活力之河、文化之河、宜居之河”的“四大”發(fā)展目標(biāo)和“以景觀帶經(jīng)濟(jì)，以生態(tài)保持續(xù)，以文化促繁榮，以治河造新區(qū)”的工作思路。

還原兩河生態(tài)。依照原有走向建河堤，保持自然蜿蜒的河岸。讓河流自然彎曲，使河流與岸邊的生態(tài)系統(tǒng)和諧統(tǒng)一。沿河建設(shè)4處閘壩，提升水位，攔截漂浮物，拉近人與水的距離。修建生態(tài)性河岸，鋪設(shè)截污管網(wǎng)，所有污水直接輸送到配套的污水處理廠。

打造“城市綠肺”。建設(shè)綠色長廊，最大限度地還綠于民、造綠于民，黃桷、銀杏、桂花等特色觀賞樹和灌木、草坪被引進(jìn)，營造大面積的互生、互補(bǔ)、生長穩(wěn)定、良性發(fā)展的植物群落。在緊鄰營山縣城北門河的朗池鎮(zhèn)紅光村三組境內(nèi)有一個(gè)面積約15畝的竹林自2001年開始就有白鷺嬉戲、棲息，場(chǎng)面甚為壯觀?，F(xiàn)已發(fā)展到6000余只。為給這些白鷺營造一個(gè)安全美麗的家園，營山縣專門調(diào)整城市公園規(guī)劃，決定擴(kuò)大濕地規(guī)模，并專門出臺(tái)了《營山縣北門河白鷺保護(hù)區(qū)管理辦法》，決定在這里建成一個(gè)面積300多畝的朗池濕地公園。

保留城市個(gè)性。在南北兩河整治中，營山把文化工程放在同環(huán)境工程、河道治理工程、綠化工程等同等重要的位置上。云鳳書院、紅軍廣場(chǎng)等景觀工程，共同串起北門河的學(xué)府文化、紅色文化等。擬規(guī)劃建設(shè)的白塔公園采取“兩軸”(東西向的“古塔尋蹤”主景觀軸和南北向的“今昔勝景”景觀副軸)、五點(diǎn)(牌坊、白塔、晨鐘、廊橋、文風(fēng)門)、七區(qū)(歷史文化區(qū)、白塔古跡區(qū)、休閑賞景區(qū)、兒童活動(dòng)區(qū)、廣場(chǎng)活動(dòng)區(qū)、休閑娛樂區(qū)、濱河休閑區(qū))的布局，注重挖掘營山深厚的文化底蘊(yùn)，充分利用地形地貌、河流水體等自然資源，突出白塔核心景點(diǎn)，融合云鳳書院、北門河等景觀。

營山縣南北兩河整治工程，西起朗池鎮(zhèn)垮拱橋，東至濟(jì)川鄉(xiāng)污水處理廠，全長近10公里。該工程概算投資10億元，其中，兩河整治5.6億。項(xiàng)目包括防洪堤、截污干管、濱河道路、景觀景點(diǎn)打造、市政道路、污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、營山南北兩河綜合整治工程對(duì)縣級(jí)政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策的啟示

一項(xiàng)決策是否科學(xué)合理，能不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，收到預(yù)期的效果，要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)，來證明。而今，南北兩河整治工程已完成投資近10億，一期工程全面完成，二期工程復(fù)興橋至垮拱橋段即將完工，三期工程正抓緊實(shí)施，已完成工程總量的50%以上，白塔土地整理項(xiàng)目正按計(jì)劃加快推進(jìn)。全線貫通垮拱橋至白塔公園截污干管，完成污水處理廠主體工程，云鳳山大橋建成通車。貫通濕地公園至營中濱河北路，完成復(fù)興橋片區(qū)“三縱一橫”路網(wǎng)建設(shè)。白塔片區(qū)土地整理項(xiàng)目平整土地960畝，啟動(dòng)19萬平方米安置房建設(shè)，建成安置房5萬平方米，建成50米南北干道、新營渠路等道路。實(shí)施磨子街東段、順城路柔性路面改造，完成城區(qū)爛街爛路整治。依托南北兩河治理，開發(fā)建設(shè)了一批高檔精品商住小區(qū)和新地標(biāo)建筑。短短兩年多時(shí)間所取得的成績，足以證明營山縣委、縣政府南北兩河整治工程決策正確、落實(shí)有力，給我們以如下啟示:

1.發(fā)揮專家作用是政府科學(xué)決策的關(guān)鍵所在。科學(xué)決策是對(duì)政府智慧的考驗(yàn)，更是體現(xiàn)執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。越是加快發(fā)展，越要講究科學(xué)、尊重科學(xué)，越要科學(xué)決策。營山縣在南北兩河整治中，摒棄經(jīng)驗(yàn)決策，實(shí)踐探究式?jīng)Q策，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，科學(xué)決策。而科學(xué)決策的關(guān)鍵就是發(fā)揮專家作用，沒有專家的參與，一項(xiàng)決策的科學(xué)性就無從談起。

南北兩河整治工程的成功，首先要?dú)w功于營山的核心決策者——縣委書記杜延茂。2008年他從南充市規(guī)劃和建設(shè)局局長崗位上奉命來營山主政。作為從事建設(shè)規(guī)劃工作的官員，他親歷了西河治理、北湖破墻、經(jīng)營城市等多項(xiàng)工程，他對(duì)城市建設(shè)和河流治理有著十分豐富的經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)到的理念，對(duì)兩河整治工程的規(guī)劃有著深刻的理解和獨(dú)到的認(rèn)識(shí)。這些經(jīng)驗(yàn)和理念對(duì)于營山南北兩河的治理思路有著重要作用，也正是這些經(jīng)驗(yàn)和理念決定了他被歷史地選擇來拉啟營山南北兩河治理的大幕。他認(rèn)為，南北兩河整治不能只注重防洪的功能，更重要的是要讓河水不污不竭;不能停留在簡單的截污清污，更需由點(diǎn)及面的打造，突出城市及河流的傳統(tǒng)和個(gè)性，提升城市的品位。經(jīng)過多次的交流和座談，他的理念和認(rèn)識(shí)得到了縣委、縣政府的高度認(rèn)可。

其次聘請(qǐng)重量級(jí)專家為整治工程進(jìn)行規(guī)劃。為突出規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和時(shí)效性，營山縣優(yōu)選具有成都府南河、沙河治理經(jīng)驗(yàn)的四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院、成都市政工程設(shè)計(jì)研究院等國家甲級(jí)資質(zhì)單位進(jìn)行精心規(guī)劃設(shè)計(jì)。同時(shí)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)上優(yōu)中選優(yōu)。如在選擇白塔公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位時(shí)，就同時(shí)邀請(qǐng)了上海江南建筑設(shè)計(jì)院、深圳同濟(jì)人建筑設(shè)計(jì)院、成都市政設(shè)計(jì)研究院等3家單位參與方案設(shè)計(jì)，通過對(duì)其提供的初步方案進(jìn)行初評(píng)優(yōu)選，最終確定成都市政工程設(shè)計(jì)研究院綜合其他兩家設(shè)計(jì)單位的優(yōu)點(diǎn)對(duì)方案進(jìn)行優(yōu)化，形成白塔公園的設(shè)計(jì)方案。

三是發(fā)揮本地土專家的作用。營山是川陜革命老區(qū)，1933年建立蘇維埃政權(quán)，先后有15800多人參加紅軍，8500多人為新中國的解放事業(yè)獻(xiàn)出了寶貴的生命。同時(shí)，營山人文薈萃，鐘靈毓秀，自宋至清出了57個(gè)進(jìn)士，有“科第仕宦，甲于蜀都”的美譽(yù)。為在南北兩河整治中不失去營山的獨(dú)特的文化底蘊(yùn)，營山的決策者們把文化工程放在同環(huán)境工程、河道治理工程、綠化工程等同等重要的位置上，充分發(fā)揮本地專家作用，依托縣老科協(xié)、旅游文化研究會(huì)，利用他們了解營山本地風(fēng)土人情和本地歷史文化的優(yōu)勢(shì)，對(duì)北門河的文化工程展開專題研究，有效地開發(fā)出了學(xué)府文化、紅色文化等。

2.尊重群眾意愿是政府民主決策的關(guān)鍵所在。民主程度越高，決策水平就越高;透明程度越高，決策能力就越強(qiáng)。在南北兩河整治工程決策中，營山縣建立民主決策制度，廣泛傾聽吸納民聲民智，努力強(qiáng)化決策的公開透明，使決策更加符合群眾的意愿。

順應(yīng)群眾期盼，下決心整治南北兩河。2008年，在新一屆縣委領(lǐng)導(dǎo)班子上任伊始，就被南北兩河給全縣人民造成的災(zāi)害統(tǒng)計(jì)數(shù)字震驚。2004年“9·3”洪災(zāi)，導(dǎo)致縣城2.36萬人被迫緊急大轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.28億元以上;2007年“7·5”洪災(zāi)，造成1.39萬城市居民無家可歸，直接經(jīng)濟(jì)損失6000萬元以上。300多份人大代表、政協(xié)委員的提案、議案直指“兩河”，數(shù)百個(gè)群眾反映強(qiáng)烈的問題中，整治南北兩河的呼聲位居榜首。針對(duì)如此現(xiàn)狀，新一屆縣委決定，順應(yīng)群眾的這一期盼，進(jìn)行南北兩河整治。

維護(hù)群眾利益，成功完成拆遷任務(wù)。拆遷既是南北兩河整治工程的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。根據(jù)規(guī)劃測(cè)算，南北兩河整治工程需拆遷房屋20余萬平方米，涉及幾萬名城鄉(xiāng)群眾，其投入的資金要占據(jù)整個(gè)工程投入的一半以上。不搞拆遷，工程就沒辦法開展，營山科學(xué)發(fā)展就是一句空話;搞拆遷，必然面臨很多矛盾和問題。怎么辦?縣委、縣政府決定問計(jì)于民，并以此為契機(jī)建立了重大事項(xiàng)民主決策制度。制定完善了《營山縣集體討論決定重大事項(xiàng)試行標(biāo)準(zhǔn)》，要求按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則對(duì)一些關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和重大民生問題解決等方面的事項(xiàng)進(jìn)行決策，以減少?zèng)Q策的隨意性、盲目性，避免決策失誤;堅(jiān)持政府重大決策事項(xiàng)預(yù)告制度。在擬定事關(guān)全縣全局性的民生、重點(diǎn)建設(shè)、體制改革等重大事項(xiàng)決策前，都在一定范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)告，將議題內(nèi)容及有關(guān)材料提前送達(dá)決策相關(guān)人員，保證決策人員充分參與、廣泛了解、民主建議。同時(shí)，堅(jiān)持以人為本，努力維護(hù)群眾利益，采取一系列有利于老百姓的拆遷政策，確保拆遷任務(wù)的順利完成，為整治工程的實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一是實(shí)施陽光拆遷，把知情權(quán)、裁量權(quán)交給群眾。營山縣及時(shí)出臺(tái)了兩河整治的征地拆遷、安置補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)政策和辦法，做到了家家有張明白紙、戶戶都有明白人。拆遷工作組深入拆遷戶對(duì)其家庭成員、房屋結(jié)構(gòu)、面積和相關(guān)手續(xù)逐一摸底，并張榜公示，按照統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)，公開補(bǔ)償金額、還房面積，做到了安置補(bǔ)償一視同仁。二是實(shí)施有情拆遷，不讓“弱勢(shì)群體”成為失地農(nóng)民代名詞。縣民政、就業(yè)、醫(yī)保、社保等部門及時(shí)跟進(jìn)主動(dòng)服務(wù)，按照應(yīng)保盡保的原則，落實(shí)各項(xiàng)低保、醫(yī)保、社保政策，對(duì)有就業(yè)能力和就業(yè)需求的拆遷戶，組織免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，優(yōu)先介紹就業(yè)。拆遷過程中，營山縣四大班子領(lǐng)導(dǎo)還親自深入拆遷戶家中走訪慰問，與群眾直接對(duì)話。凡是拆遷戶家中有生病、住院的，指揮部必派員登門看望、慰問，對(duì)身患重病的被拆遷戶中的家庭成員，指揮部及時(shí)給予生活救助。三是實(shí)施惠民拆遷，讓群眾安居樂業(yè)。著眼解決被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，一改以往劃地安置、分戶建設(shè)的弊端，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)。在公園、學(xué)校附近建最好的安置小區(qū)還住房，在人氣最旺的地段建特色商業(yè)街給拆遷群眾還門面，新形成的公益性崗位最優(yōu)先安排給拆遷群眾。為讓群眾住得順心，堅(jiān)持戶型設(shè)計(jì)多樣化、居住環(huán)境生態(tài)化，滿足拆遷戶的不同需求;為讓群眾住得放心，加強(qiáng)施工管理，嚴(yán)把建設(shè)質(zhì)量關(guān);為讓群眾住得舒心，合理配套教育、醫(yī)療、娛樂、服務(wù)等相關(guān)設(shè)施，做到安置小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)高、功能全。通過以上措施，累計(jì)拆遷房屋1000多戶，面積近15萬平方米，實(shí)現(xiàn)了“無一戶上訪、無一戶強(qiáng)拆”。

回應(yīng)群眾質(zhì)疑，贏得群眾充分理解。2009年6月5日，就在南北兩河整治工程開工后3個(gè)月，《麻辣社區(qū)》、《天涯社區(qū)》等多個(gè)網(wǎng)絡(luò)論壇同時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)名為《揭開營山縣白塔片區(qū)1381畝土地整治項(xiàng)目純屬官商勾結(jié)合伙運(yùn)作為儲(chǔ)備的龐大腐敗金庫!》的帖子，質(zhì)疑縣委、縣政府開發(fā)白塔片區(qū)的動(dòng)機(jī)，質(zhì)疑縣委、縣政府開發(fā)白塔片區(qū)的程序和方式。針對(duì)這一帖子，縣委、縣政府及時(shí)做出回應(yīng)，并就該項(xiàng)目的決策、立項(xiàng)、招商等過程進(jìn)行全面公開。同時(shí)，通過廣播、電視媒體廣泛宣傳縣委、縣政府開發(fā)白塔片區(qū)的目的、意義，深入解釋開發(fā)這一片區(qū)的方式，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，消除了群眾的疑慮，贏得了社會(huì)各界的理解和支持。

3.建立規(guī)則機(jī)制是政府依法決策的關(guān)鍵所在?？茖W(xué)規(guī)范的規(guī)則和程序是政府科學(xué)決策、民主決策的前提條件，沒有規(guī)則的決策、不按程序做出的決策很難成為科學(xué)的民主的決策。而決策的規(guī)則和程序又必須符合法律的規(guī)定，合乎法律的要求，嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，不違反法律。這是政府行使行政權(quán)力的基本準(zhǔn)則，更是政府決策的根本要求。營山新一屆縣委認(rèn)識(shí)到，南北兩河整治工程是營山縣有史以來最巨大、最艱難的一項(xiàng)工程，而一項(xiàng)重大工程的實(shí)施必須建立一系列的規(guī)章制度和機(jī)制，才能確保整個(gè)工程合法、和諧、有序地實(shí)施，經(jīng)受住法律、制度和群眾的考驗(yàn);才能保證工程真正成為老百姓認(rèn)可的德政工程;才能真正滿足群眾的需求、期盼。

建立規(guī)章制度。新一屆縣委在決策進(jìn)行南北兩河整治后，用大半年時(shí)間對(duì)營山在國有土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、征地拆遷等方面存在的管理不嚴(yán)、監(jiān)督不力的問題進(jìn)行了充分的調(diào)查研究，經(jīng)多方征求意見，數(shù)易其稿，形成了《營山縣國有土地規(guī)劃建設(shè)及房地產(chǎn)管理規(guī)定》、《營山縣征收征用土地拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施細(xì)則》、《營山土地拍賣辦法》等規(guī)范性文件，為兩河整治提供了制度保障。同時(shí)，扎實(shí)開展了清查違法占地、打擊違法建設(shè)等工作，掃清了建設(shè)障礙。

建立實(shí)施機(jī)制。成立兩河整治工程建設(shè)指揮部，由縣委書記任總指揮，縣長任指揮長，縣委、人大和政協(xié)分別有一名領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副指揮長，一名縣委常委、副縣長擔(dān)任常務(wù)副指揮長，縣委辦、政府辦、發(fā)改、水務(wù)、監(jiān)督等多個(gè)部門為成員，負(fù)責(zé)兩河工程的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理。成立營山縣城鄉(xiāng)投資經(jīng)營有限公司，工程部、拆遷部、財(cái)務(wù)部和辦公室，與指揮部實(shí)行“兩塊牌子一套人馬”。健全規(guī)章制度，明確了程序設(shè)計(jì)、監(jiān)督管理、紀(jì)律懲處等具體措施和辦法。堅(jiān)持工程質(zhì)量、資金使用和干部的政治生命“三個(gè)安全”的原則，嚴(yán)格實(shí)施工程招投標(biāo)，始終確保整治工程“公開、公正、透明、陽光”規(guī)范化運(yùn)作。

健全考核機(jī)制。實(shí)行常委工作“報(bào)賬制”，縣委常委會(huì)每月聽取整治工程推進(jìn)情況匯報(bào)，將任務(wù)計(jì)劃到每月，細(xì)化到每周，落實(shí)到每天，責(zé)任到人頭，倒排工期，掛牌推進(jìn)，強(qiáng)化落實(shí)。出臺(tái)重點(diǎn)工程推進(jìn)考核獎(jiǎng)懲5條硬性規(guī)定，將“兩河”治理工作納入年度一級(jí)目標(biāo)管理，實(shí)行單獨(dú)考核，重獎(jiǎng)重懲。

三、縣級(jí)政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策亟待解決的問題

從營山南北兩河整治工程取得的實(shí)際效果看，營山縣政府的這一決策無疑是十分成功的。而其成功的關(guān)鍵就是在科學(xué)決策、民主決策、依法決策方面的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)做得非常到位。正因?yàn)槿绱?，根?jù)中央對(duì)縣級(jí)政府科學(xué)決策、民主決策和依法決策的要求，對(duì)照發(fā)達(dá)國家政府決策的先進(jìn)機(jī)制，結(jié)合營山南北兩河整治工程給縣級(jí)政府決策的啟示，我們?cè)谘芯糠治瞿壳翱h級(jí)政府在決策過程出現(xiàn)的種種失誤后認(rèn)為，縣級(jí)政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策還存在一些亟待解決問題。

1.縣級(jí)政府決策中專家作用的發(fā)揮不夠充分

2008年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院工作規(guī)則》強(qiáng)調(diào):國務(wù)院各部門提請(qǐng)國務(wù)院研究決定的重大事項(xiàng)，都必須經(jīng)過深入調(diào)查研究，并經(jīng)專家或研究、咨詢機(jī)構(gòu)等進(jìn)行必要性、可行性和合法性論證。作為中央政府，強(qiáng)調(diào)決策必須經(jīng)專家進(jìn)行必要性、可行性和合法論證，那么作為縣級(jí)政府在決策中發(fā)揮專家作用也是十分應(yīng)該和必要的。營山南北兩河整治工作決策的成功就得益于充分發(fā)揮專家作用。

但是，由于受可供咨詢的專家學(xué)者資源比較少和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)性決策思維等因素的影響，很多政府決策者在做重大決策時(shí)往往缺乏主動(dòng)咨詢專家的意識(shí)，即使意識(shí)到請(qǐng)專家?guī)椭鷽Q策有助于政府決策的科學(xué)性，往往也因這樣的決策程序繁瑣，需要投入一定的資金，難以表現(xiàn)行政首長的“果斷”而不被決策者們運(yùn)用，仍然采用一言堂的方式進(jìn)行決策。同時(shí)，政府咨詢主要還是個(gè)體咨詢，還停留在傳統(tǒng)的“謀士”模式上，其最大弱點(diǎn)就是專家偏好明顯，在進(jìn)行咨詢時(shí)片面強(qiáng)化自己所熟悉的知識(shí)，很容易對(duì)決策產(chǎn)生誤導(dǎo)。一些咨詢機(jī)構(gòu)都是政府下屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性差，受條塊分割體制影響嚴(yán)重，運(yùn)行機(jī)制不活，有時(shí)因?yàn)椴坏貌环哪承┎块T的局部利益，使研究人員很難真正發(fā)表自己的意見。

2.群眾意愿對(duì)縣級(jí)政府決策的影響和作用還十分有限

《國務(wù)院工作規(guī)則》強(qiáng)調(diào)，涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的，要向社會(huì)公開征求意見，必要時(shí)應(yīng)舉行聽證會(huì)。國務(wù)院在做出重大決策前，根據(jù)需要通過多種形式，直接聽取民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者、基層群眾等方面的意見和建議?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》也規(guī)定，市縣政府及其部門要建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序;要擴(kuò)大聽證范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行聽證。根據(jù)這些要求和規(guī)定，我們認(rèn)為，縣級(jí)政府決策時(shí)必須全方位的聽取群眾意見和建議，滿足群眾的要求。而營山南北兩河整治工作決策的成功就是得益于傾聽群眾呼聲，尊重群眾意愿，滿足群眾需求。

但是，目前，盡管各級(jí)政府正在努力拓展渠道，通過聽證會(huì)、某某信箱、政府門戶網(wǎng)站等途徑讓廣大群眾參與政府決策，讓民眾對(duì)政府決策提意見和建議，人大同使政府決策能夠真正地、廣泛地代表廣大群眾的利益。但是，政府的這種努力更多的是一種形式，一種應(yīng)付，民眾的意志和意愿對(duì)政府決策的影響是間接的，作用是非常有限的。政府舉行的決策聽證也更多是一種形式，仍然體現(xiàn)的是官意而非民愿。因此，一些地方召開的水電氣價(jià)格聽證會(huì)，被人們戲稱為“提價(jià)會(huì)”，就是因?yàn)闆Q策者早就將價(jià)格確定下來，召開聽證會(huì)只不過是走走過場(chǎng)而已。

3.縣級(jí)政府決策的程序機(jī)制還不夠嚴(yán)謹(jǐn)

《國務(wù)院工作規(guī)則》強(qiáng)調(diào)，國務(wù)院及各部門要健全重大事項(xiàng)決策的規(guī)則和程序。作為縣級(jí)政府，在決策時(shí)更應(yīng)該建立和完善決策的程序機(jī)制。在美國，政府決策的一個(gè)重要特點(diǎn)就是對(duì)決策內(nèi)容自始至終進(jìn)行民主討論、辯論以及對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行績效估計(jì)，并按多數(shù)人的意見做出決策。而營山南北兩河整治工程決策之所以取得成功，就是建立了一套嚴(yán)格可靠的決策機(jī)制和程序，使決策能有序推進(jìn)。

但是，我們一些地方，在決策程序機(jī)制方面還存在問題。一是規(guī)避決策程序現(xiàn)象依然存在。一些地方還想方設(shè)法盡可能地規(guī)避現(xiàn)有的決策程序，不按套路出牌。二是決策方案論證評(píng)估不透明。目前，政府相當(dāng)一部分決策方案的評(píng)估，主要是在黨委、人大、政府和政協(xié)之間進(jìn)行溝通和協(xié)商，大多數(shù)人包括利益相關(guān)部門對(duì)決策通常是不知情的。由于缺乏來自社會(huì)獨(dú)立的第三者評(píng)估，決策方案難以保證符合不同階層的利益。三是缺乏嚴(yán)格的決策合法性審查。近年來，一些地方政府雖然逐漸重視發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在政府重大決策方面的參謀助手和法律顧問作用，但這種重視往往帶有一定程度的隨意性和不連貫性，特別是政府法制機(jī)構(gòu)是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在審查決策內(nèi)容和決策程序上不得不按照領(lǐng)導(dǎo)意圖行事，這就從體制層面導(dǎo)致了政府決策在合法性審查方面缺乏嚴(yán)肅性。四是集體決策機(jī)制未能發(fā)揮有效作用。集體決策機(jī)制本應(yīng)使決策更加科學(xué)合理，然而在現(xiàn)實(shí)操作層面，集體決策機(jī)制實(shí)際上存在著重大的缺陷。由于“一把手”權(quán)力過于集中又缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，一些所謂的“集體決策”，實(shí)際上往往是某主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說了算。

4.縣級(jí)政府決策的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制還不健全

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》規(guī)定，建立行政決策責(zé)任追究制度。要堅(jiān)決制止和糾正超越法定權(quán)限、違反法定程序的決策行為。對(duì)應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證的、未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的、未經(jīng)集體討論做出決策的，要對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公務(wù)員給予處分。對(duì)依法應(yīng)當(dāng)做出決策而不做出決策，玩忽職守、貽誤工作的行為，要對(duì)直接責(zé)任人員給予處分。在美國，任何一項(xiàng)政府決策受法律約束和民眾監(jiān)督。公民認(rèn)為違法的政府決策(包括法律)，可以向法院提出訴訟。法院有權(quán)受理，并就決策是否違法(法律是否違反憲法)做出判決。政府和公民對(duì)于法院的終審判決，都必須執(zhí)行。

但是，在我國，對(duì)縣級(jí)政府決策的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制還不健全，或者落實(shí)不到位，監(jiān)督缺乏底氣和力度。主要表現(xiàn)在:一是監(jiān)督部門監(jiān)督乏力。在現(xiàn)行的監(jiān)督體制下，監(jiān)督部門既受上級(jí)監(jiān)督部門領(lǐng)導(dǎo)又受地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，特別是人事、財(cái)權(quán)等方面受制于地方政府?！俺詣e人的飯，又要我去砸別人的鍋”，實(shí)在是一種無力無奈的監(jiān)督。二是媒體監(jiān)督力度較弱。電視臺(tái)、政府網(wǎng)站、黨報(bào)黨刊等媒體履行輿論監(jiān)督職能時(shí)是以正面宣傳為主，難以對(duì)政府決策發(fā)揮監(jiān)督作用。而且，媒體往往注重報(bào)道決策的結(jié)果，是一種“馬后炮”式的監(jiān)督，而對(duì)于決策前、決策過程、決策執(zhí)行等方面，基本上很少給予全面深入的跟蹤報(bào)道。三是公眾監(jiān)督渠道不暢。政府對(duì)民眾反映的問題，提出的意見和建議，往往興趣不大，即使重視，往往也是形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。四是決策責(zé)任追究機(jī)制不能有效發(fā)揮作用。在現(xiàn)行體制下，當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤時(shí)，上級(jí)往往以簡單的“交學(xué)費(fèi)”了結(jié)，沒有嚴(yán)格依法追究其法律責(zé)任。而且，現(xiàn)行各種形式的責(zé)任追究制在“誰來問責(zé)、問誰的責(zé)、以什么樣的程序問責(zé)”方面，有許多不清晰的界限。而且現(xiàn)行的責(zé)任追究制度都是對(duì)決策失誤進(jìn)行過錯(cuò)追究，這種追究機(jī)制是基于決策已經(jīng)產(chǎn)生不良反應(yīng)或重大社會(huì)影響的情況下才啟動(dòng)的。這往往難以及時(shí)阻止事件的發(fā)生，從而導(dǎo)致出現(xiàn)更大的失誤。

四、推進(jìn)縣級(jí)政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策的努力方向

當(dāng)前，改革已進(jìn)入深水區(qū)，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，國內(nèi)外環(huán)境更為復(fù)雜，挑戰(zhàn)增多。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的任務(wù)更加緊迫和艱巨;城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和差距擴(kuò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，部分地區(qū)和一些領(lǐng)域社會(huì)矛盾有所增加，群體性事件時(shí)有發(fā)生。要解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，必須深化改革，特別是深化政治體制改革，更需要我們不斷地改革與完善政府決策體系及其運(yùn)行機(jī)制，加快推進(jìn)縣級(jí)政府的科學(xué)決策、民主決策、依法決策建設(shè)。

我們認(rèn)為，推進(jìn)縣級(jí)政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策，必須全面貫徹黨的十七大精神和按照溫家寶在全國依法行政工作會(huì)議上的講話精神，從以下幾個(gè)方面努力。

1.建立和完善專家咨詢制度。把專家咨詢作為決策的必經(jīng)程序。由國家或省級(jí)政府成立專門的政府決策咨詢專家?guī)?，為政府重大決策和處理重大事項(xiàng)提供科學(xué)的理論和實(shí)踐咨詢。要求政府在進(jìn)行重大事項(xiàng)決策時(shí)，必須從專家?guī)熘薪M織相關(guān)專家進(jìn)行論證。

2.重大事項(xiàng)決策必須經(jīng)過人大表決。討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)，是憲法和地方人大組織法賦予各級(jí)地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。所以，凡是關(guān)系國計(jì)民生和涉及全局、重大和長遠(yuǎn)的事項(xiàng)，以及人民群眾普遍關(guān)心、迫切要求解決的問題，政府的決策都必須交由人大進(jìn)行審查和表決。只有通過了人大表決的決策，政府才能付諸實(shí)施。

3.建立重大事項(xiàng)決策備案制度。政府出臺(tái)的規(guī)范性文件、重大事項(xiàng)的決定要報(bào)上級(jí)政府備案。

4.對(duì)任何政府決策都必須進(jìn)行合法性審查。要堅(jiān)持政府法制辦負(fù)責(zé)人列席政府常務(wù)會(huì)議制度，以政府名義印發(fā)的文件在發(fā)文稿紙上增設(shè)初核欄，未經(jīng)政府法制辦審核，政府領(lǐng)導(dǎo)不予簽批;未經(jīng)政府法制辦審核把關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件草案，政府常務(wù)會(huì)議不予研究討論;未經(jīng)政府法制辦審查并提出意見的涉法事務(wù)，政府不作決定;涉及企業(yè)改制重組、舊城改造、重大招商引資等項(xiàng)目方案，都必須由政府法制辦具體審核。

5.群眾意愿應(yīng)成為政府決策的基礎(chǔ)。要求每一項(xiàng)重大決策前都必須通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播電視等媒體征求全社會(huì)的意見和建議，并把這些意見和建議作為政府決策的基礎(chǔ)。進(jìn)一步規(guī)范和完善決策公示制、聽證制，對(duì)決策公示、聽證的原則、要求、形式、方法、過程、權(quán)利等進(jìn)行規(guī)范，讓人民群眾對(duì)公示的決策的反饋意見和建議能夠及時(shí)的有效的反應(yīng)上去，對(duì)決策聽證的參與活動(dòng)起到作用，不是走過場(chǎng)，搞形式主義;政府在重大決策時(shí)，應(yīng)召開各種類型的座談會(huì)，進(jìn)行民主、平等的協(xié)商溝通;通過開展“大討論”、“大接訪”，爭(zhēng)取各界的“知情、理解、支持”，特別要注重民主黨派、群眾團(tuán)體及普通老百姓的意見和建議，要將這些程序和環(huán)節(jié)通過法定形式規(guī)定下來，不能隨心所欲，朝令夕改。

6.堅(jiān)持集體決策制度。要求政府決策是必須實(shí)行集體決策制度。不足法定人數(shù)不開會(huì)，不經(jīng)個(gè)別醞釀的問題不上會(huì)，意見分歧大的問題不決策;積極試行“一把手”末位發(fā)言和無記名投票等決策方式，真正賦予每個(gè)決策成員的民主決策權(quán)利。對(duì)于某些重要的決策、一時(shí)無法做出準(zhǔn)確判斷的決策，必須進(jìn)行局部試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再全面推開。

7.建立決策監(jiān)督和修正機(jī)制。應(yīng)該把決策者置于各級(jí)監(jiān)督部門和民眾的監(jiān)督之下;建立和完善行政監(jiān)督舉報(bào)制度，形成便于公民信息反饋的渠道，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，及時(shí)修正決策方向或彌補(bǔ)決策遺漏，從而避免重大決策失誤。在政府決策做出后，決策活動(dòng)并沒有完結(jié)，還必須有一個(gè)反饋、評(píng)價(jià)和調(diào)整的過程，應(yīng)對(duì)決策的效果進(jìn)行跟蹤，廣泛搜集對(duì)該決策的社會(huì)評(píng)價(jià)，并根據(jù)決策實(shí)施過程中反映出來的問題，適時(shí)進(jìn)行修正完善，從而使決策能適應(yīng)不斷變化的新形勢(shì)。

8.建立嚴(yán)格的決策責(zé)任追究制度。建立上一級(jí)政府對(duì)政府重大事項(xiàng)決策承擔(dān)一定連帶責(zé)任制度。如果政府重大事項(xiàng)決策出現(xiàn)嚴(yán)重失誤并造成重大損失，上一級(jí)政府必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;對(duì)超越法定權(quán)限、違反法定程序做出決策的，對(duì)應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證做出決策的，對(duì)未經(jīng)合法性審查或者審查不合法做出決策的，對(duì)未經(jīng)集體討論做出決策的，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)做出決策而不做出決策的，造成重大損失的有關(guān)人員要嚴(yán)肅追究有關(guān)決策人的責(zé)任。對(duì)造成決策失誤的當(dāng)事人，不管他是否調(diào)任或離任，都要追究其責(zé)任。

9.提高決策者的理論素養(yǎng)和決策能力。隨著改革開放的深入推進(jìn)，我們需要思維敏銳、果斷善決的高水平?jīng)Q策人才和決策團(tuán)隊(duì)。因此，國家要加強(qiáng)對(duì)政府決策者的教育培訓(xùn)，不斷提高決策者決策水平，實(shí)現(xiàn)決策方式、方法和手段的現(xiàn)代化。加強(qiáng)決策者交流或多崗鍛煉，可以選派官員到研究咨詢機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)科學(xué)研究方法，從事理論研究，提高知識(shí)水平;或從咨詢機(jī)構(gòu)中選擇優(yōu)秀人才到政府中擔(dān)任要職等。國家要構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的干部選用機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀需要，堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則，依照科學(xué)、規(guī)范的法定程序，以民主的方式選賢任能。