◎ 曾 凱

建設(shè)國(guó)際化城市：地方民政部門的布局與機(jī)制

◎ 曾 凱

20世紀(jì)80年代以來(lái)，城市國(guó)際化概念在全世界被廣泛接受。迄今為止我國(guó)有183個(gè)地級(jí)市提出建立“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”。建設(shè)國(guó)際化城市，地方民政部門大有作為。本文提出地方民政部門應(yīng)以社會(huì)組織、社區(qū)建設(shè)和社會(huì)福利三項(xiàng)職能領(lǐng)域?yàn)殛嚨?，分別實(shí)施三項(xiàng)計(jì)劃，建立21項(xiàng)機(jī)制，以充當(dāng)社會(huì)領(lǐng)域開(kāi)放與國(guó)際合作的排頭兵，特別是建設(shè)行業(yè)協(xié)會(huì)的三個(gè)“海外體系”、組建國(guó)際社工隊(duì)、建設(shè)高度融合的宜居型國(guó)際化社區(qū)和具有國(guó)際影響力的制度型社會(huì)福利制度的構(gòu)想，對(duì)建設(shè)國(guó)際化城市有一定的啟示。

——編者

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，城市國(guó)際化概念在全世界被廣泛接受。2012年2月29日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、中國(guó)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際人道法國(guó)家委員會(huì)主席華建敏說(shuō)，“在對(duì)外交往中要更多注重社會(huì)領(lǐng)域的交流合作和對(duì)外援助，多搞公益慈善外交和人道援助外交”。相比其他城市，矢志國(guó)際化使命的城市應(yīng)率先注重社會(huì)領(lǐng)域的開(kāi)放與國(guó)際合作。民政部門作為社會(huì)建設(shè)的骨干部門，理應(yīng)成為城市國(guó)際化建設(shè)的急先鋒和標(biāo)兵。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民政工作對(duì)外開(kāi)放呈現(xiàn)全方位、多層級(jí)、大縱深的良好態(tài)勢(shì)。1997年以來(lái)，民政領(lǐng)域國(guó)際合作與交流規(guī)格提升、合作伙伴迅速增加，合作規(guī)模不斷擴(kuò)大，外援資金較快增長(zhǎng)，在服務(wù)國(guó)家外交大局上引人注目，為我國(guó)人權(quán)事業(yè)作出了新的貢獻(xiàn)。但是，民政部門參與國(guó)際化建設(shè)的范圍和程度，距離城市政府推進(jìn)國(guó)際化城市建設(shè)的行動(dòng)計(jì)劃尚有較大距離，仍然存在較大的公益慈善外交和人道援助外交提升空間。圍繞建設(shè)國(guó)際化城市，民政部門應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，在創(chuàng)制公共政策上出實(shí)招，重點(diǎn)實(shí)施三項(xiàng)計(jì)劃，高標(biāo)準(zhǔn)完成國(guó)際化布局，并建立有效的保障機(jī)制。

一、取優(yōu)定位，民政部門在建設(shè)國(guó)際化城市中高標(biāo)準(zhǔn)布局

據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今為止我國(guó)地級(jí)市中有183個(gè)提出建立“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”，國(guó)際化熱潮從20世紀(jì)90年代持續(xù)至今。經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)的國(guó)際化城市有：北京市、上海市、?？谑?、西安市、深圳市、大連市、青島市。省級(jí)黨委和政府確認(rèn)的國(guó)際化城市還有哈爾濱市?？傮w上看，這八個(gè)城市的民政工作對(duì)外開(kāi)放程度高、改革力度大，均有若干單項(xiàng)工作或者是我國(guó)民政工作改革創(chuàng)新的發(fā)源地，或者是全國(guó)推廣的模式（典型），或者是民政部確定的改革示范區(qū)（觀察點(diǎn)）。比如城市低保、臨終關(guān)懷、居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)起源于上海市并向全國(guó)推廣，北京市的“大民政”、“九養(yǎng)政策”、社會(huì)組織直接登記制向全國(guó)推廣，深圳市的社會(huì)工作“深圳模式”、社會(huì)組織直接登記制向全國(guó)推廣，大連市的“十大”養(yǎng)老模式（其中居家養(yǎng)老模式和異地互助養(yǎng)老模式起源于大連）、ISO9000質(zhì)量管理體系，反家庭暴力庇護(hù)經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣，青島市的社區(qū)建設(shè)模式、婚姻登記辦證服務(wù)規(guī)范和“福彩養(yǎng)老、親情一家”服務(wù)品牌向全國(guó)推廣，哈爾濱市的中心社區(qū)建設(shè)、社區(qū)網(wǎng)格化管理和社區(qū)公益設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣，西安市第二殯儀館布點(diǎn)好、設(shè)施好、服務(wù)優(yōu)，被譽(yù)為具有全國(guó)性示范效應(yīng)的服務(wù)設(shè)施（2012年）?？梢哉f(shuō)，從絕大多數(shù)講，國(guó)家或省確定的國(guó)際化城市與這些城市民政工作的國(guó)內(nèi)標(biāo)桿地位是高度一致的。國(guó)務(wù)院第十三次民政會(huì)議賦予了民政部門發(fā)揮社會(huì)建設(shè)骨干作用的地位。骨干作用的首位度體現(xiàn)在建設(shè)國(guó)際化城市這一攻堅(jiān)改革任務(wù)上率先破題，加快完成民政部門爭(zhēng)當(dāng)城市國(guó)際使者和社會(huì)領(lǐng)域改革開(kāi)放重大貢獻(xiàn)者的工作部署。國(guó)內(nèi)標(biāo)桿地位決定了取優(yōu)定位，在創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)中彰顯骨干作用，完成建設(shè)國(guó)際化城市的高標(biāo)準(zhǔn)布局。爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)際化城市進(jìn)程中，民政部門既做行業(yè)標(biāo)兵，又做國(guó)際化排頭兵，使命艱巨。

上述八個(gè)城市以外，筆者認(rèn)為已經(jīng)加入世界城市和地方政府組織（簡(jiǎn)稱UCLG） 的城市也是創(chuàng)建國(guó)際化城市的急先鋒。這是由該組織的使命和國(guó)際廣泛代表性決定的。其工作宗旨是：通過(guò)構(gòu)建全球地方政府之間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)理解，促進(jìn)合作，幫助地方政府解決全球化和城市化帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)。我國(guó)已經(jīng)加入U(xiǎn)CLG的城市有18個(gè)，其中北京市、上海市、?？谑?、深圳市、大連市、哈爾濱市為前述的“國(guó)際化城市”，其余12個(gè)為：廣州市、天津市、杭州市、沈陽(yáng)市、重慶市、成都市、武漢市、長(zhǎng)春市、吉林市、鄭州市、南寧市和昆明市。事實(shí)上，這些城市中約七成取得了民政工作若干國(guó)內(nèi)標(biāo)桿地位。比如，沈陽(yáng)模式、武漢模式、上城模式被民政部譽(yù)為具有全國(guó)影響力的社區(qū)建設(shè)模式；太陽(yáng)能地名標(biāo)牌、社區(qū)電子投票選舉系統(tǒng)起源于杭州市；杭州市婚姻家庭輔導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)以及上城區(qū)“333+x”社區(qū)大服務(wù)體系、西湖區(qū)“三全十服務(wù)”、下城區(qū)“66810”社區(qū)服務(wù)模式，拱墅區(qū)“一崗解兩難”，江干區(qū)“責(zé)任社工數(shù)字管理系統(tǒng)”，上城區(qū)民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣；天津“鶴童”發(fā)展成為服務(wù)于全國(guó)的機(jī)構(gòu)，“鶴童”經(jīng)驗(yàn)引領(lǐng)了全國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的蓬勃發(fā)展；昆明市在全國(guó)首創(chuàng)“親朋式救助”、“校家式保護(hù)”流浪救助管理新模式；廣州市社區(qū)綜合應(yīng)用平臺(tái)，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助“重慶模式”，流浪兒童救助保護(hù)工作“鄭州模式”，流浪救助“武漢模式”，武漢市社區(qū)家庭寄養(yǎng)孤殘兒童模式向全國(guó)推廣；重慶市開(kāi)發(fā)的“社會(huì)救助信息系統(tǒng)”，南寧市制訂的《“星光計(jì)劃”工程建筑設(shè)計(jì)綱要》向全國(guó)推廣。

二、實(shí)施“三乘一”計(jì)劃，大力培育和提升社會(huì)組織的對(duì)外交往能力

2009年國(guó)家主席胡錦濤在第十一次外交使節(jié)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出“開(kāi)展公共外交直接關(guān)系到我國(guó)國(guó)際形象，是新形勢(shì)下完善我國(guó)外交布局的客觀要求，也是我國(guó)外交工作的重要開(kāi)拓方向”。這對(duì)推動(dòng)我國(guó)公共外交具有重要的戰(zhàn)略意義。加強(qiáng)社會(huì)組織國(guó)際交往能力是開(kāi)展公共外交的需要，是開(kāi)展“非中央外交”的需要，是促成中國(guó)“城市外交”作業(yè)層的需要。在中央的統(tǒng)籌下，從服務(wù)國(guó)家總體外交需要出發(fā)，可從兩個(gè)方面發(fā)揮社會(huì)組織“二軌外交”的作用：一方面“走出去”。開(kāi)展“創(chuàng)造性介入”，強(qiáng)化影響上層決策方面的訓(xùn)練，提高公共外交項(xiàng)目執(zhí)行力，同國(guó)外公民社會(huì)各個(gè)層面的關(guān)鍵人物進(jìn)行近距離溝通，團(tuán)結(jié)知華、親華的力量，推進(jìn)戰(zhàn)略信任，巧妙、靈活地引導(dǎo)國(guó)際變化朝著積極方面演進(jìn)。地方政府組成部門從“一個(gè)政府”出發(fā)，積極引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)組織，獨(dú)立開(kāi)展或者與國(guó)內(nèi)媒體深度合作開(kāi)展“文化外交”、“教育外交”、“商務(wù)外交”、“醫(yī)療外交”、“社工外交”等活動(dòng)，支持社會(huì)組織取得聯(lián)合國(guó)正式咨詢地位，不斷擴(kuò)大中國(guó)的國(guó)際影響力，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作中由“棋子”向“棋手”的轉(zhuǎn)變，顯著提高地區(qū)發(fā)展“軟實(shí)力”。另一方面“引進(jìn)來(lái)”。學(xué)習(xí)借鑒云南省的做法，規(guī)范境外非政府組織在華的活動(dòng)，一是組建高規(guī)格的歸口管理境外非政府組織的權(quán)威機(jī)構(gòu)，賦予最終決定權(quán)，將原分散在各部門的決定權(quán)變?yōu)閷徍藱?quán)，實(shí)行扎口管理；二是組建國(guó)際合作社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，針對(duì)性地向來(lái)華境外組織推介，因應(yīng)國(guó)際招攬項(xiàng)目之需。實(shí)施上述“走出去”、“引進(jìn)來(lái)”行動(dòng)，宜有所側(cè)重，重點(diǎn)發(fā)揮以下三個(gè)民政職能的乘數(shù)效應(yīng)，統(tǒng)合集聚到社會(huì)組織載體上，故稱為“三乘一”計(jì)劃。

（一）以社會(huì)組織為載體，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)乘數(shù)效應(yīng)

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)）在國(guó)際交流中的紐帶、引領(lǐng)作用，倡導(dǎo)、扶持其與地方政府結(jié)對(duì)的國(guó)際友好城市的同類組織建立合作關(guān)系，建立經(jīng)常性的互訪交流機(jī)制，建立國(guó)外聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)半徑向全球延伸，在開(kāi)展國(guó)際合作、反傾銷應(yīng)訴等方面發(fā)揮獨(dú)特作用。加快培育已成為當(dāng)務(wù)之急，民政部門應(yīng)著力加強(qiáng)三個(gè)方面的指引：

一是建立行業(yè)協(xié)會(huì)海外布局機(jī)制。要充分發(fā)揮行業(yè)的“合力”，打造“三個(gè)體系”為內(nèi)容的海外布局機(jī)制。首先，學(xué)習(xí)借鑒溫州市的經(jīng)驗(yàn)，城市政府研究出臺(tái)“行業(yè)協(xié)會(huì)建立相關(guān)境外營(yíng)銷體系布局規(guī)劃的意見(jiàn)”，鼓勵(lì)兼并收購(gòu)、戰(zhàn)略聯(lián)盟、總承包總集成等海外經(jīng)營(yíng)模式，積極為中小企業(yè)提供渠道、信息以至代辦出口與投資手續(xù)等，構(gòu)筑“海外營(yíng)銷體系”。其次，加緊在海外設(shè)立對(duì)外貿(mào)易預(yù)警點(diǎn)，做到“一個(gè)行業(yè)至少一個(gè)點(diǎn)”。如設(shè)立“應(yīng)對(duì)歐盟反傾銷聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”、“對(duì)外貿(mào)易預(yù)警聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”等，廣泛布點(diǎn)于當(dāng)?shù)匾资軗p害的行業(yè)或領(lǐng)域，構(gòu)筑“海外商務(wù)維權(quán)體系”。第三，從建設(shè)企業(yè)責(zé)任體系起步，大力推進(jìn)海外中資企業(yè)的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、綠色發(fā)展、平安建設(shè)、民主管理和公益捐贈(zèng)，并以此為基礎(chǔ)，樹(shù)立“讓多種群體獲益”的理念，逐步把企業(yè)作為公民，推向履行道德信念的高度，對(duì)整個(gè)社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)負(fù)責(zé)，對(duì)公共環(huán)境負(fù)責(zé)，支持企業(yè)加入“全球協(xié)議”（UNGD），構(gòu)筑“海外企業(yè)公民體系”。

二是建立行業(yè)協(xié)會(huì)助推全球資源配置機(jī)制。從服務(wù)全球產(chǎn)業(yè)鏈控制端這個(gè)大局出發(fā)，以奠定城市行業(yè)協(xié)會(huì)在全球城市網(wǎng)絡(luò)體系中的重要節(jié)點(diǎn)為目標(biāo)，分步提升行業(yè)協(xié)會(huì)的能級(jí)和地位。以深圳市為例，第一步，以服務(wù)廣東省為目標(biāo)，率先成立珠三角或粵東命名的行業(yè)協(xié)會(huì)。2012年5月24日，廣東省民政廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的實(shí)施意見(jiàn)》（粵民民〔2012〕105號(hào)），允許跨區(qū)域組建行業(yè)協(xié)會(huì)，“可成立以珠三角、粵東、粵西、粵北等區(qū)域命名的跨區(qū)域協(xié)作性行業(yè)協(xié)會(huì)”。深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)搶抓機(jī)遇，建立跨區(qū)域信息平臺(tái)，搭建跨地域的企業(yè)與政府溝通的渠道，推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和法律法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)深圳市企業(yè)品牌輸出或支持建立延伸園區(qū)。第二步，以服務(wù)全國(guó)為目標(biāo)，加快融入全球化的步伐，建立更廣泛的民間區(qū)域合作機(jī)制，推廣符合國(guó)際慣例的質(zhì)量、安全、環(huán)保、技術(shù)、勞工等標(biāo)準(zhǔn)，加快發(fā)展技術(shù)、貨幣、體育、文化、產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)等適應(yīng)市場(chǎng)需求而產(chǎn)生的新興中介行業(yè)，加強(qiáng)和完善對(duì)境外投資分析、咨詢、會(huì)計(jì)、律師等方面的綜合配套服務(wù)。

三是組建“城市公共外交協(xié)會(huì)”。匯聚有可能從事公共外交活動(dòng)的各界精英，由政協(xié)作為業(yè)務(wù)主管單位。學(xué)習(xí)借鑒上海市的經(jīng)驗(yàn)，組建城市公共外交協(xié)會(huì)，旨在促進(jìn)公共外交研究，開(kāi)展公共外交實(shí)踐，加強(qiáng)與國(guó)際上的重要智庫(kù)、主流媒體和社會(huì)各界人士的交往，服務(wù)國(guó)家整體外交大局和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為更好地向世界傳播中國(guó)和地方的形象，為地區(qū)發(fā)展?fàn)幦×己玫膰?guó)際環(huán)境貢獻(xiàn)力量，切實(shí)發(fā)揮和解、和諧與和平的“三和”效應(yīng)。

（二）以社會(huì)組織為載體，發(fā)揮救災(zāi)救援乘數(shù)效應(yīng)

跨國(guó)賑災(zāi)活動(dòng)大體分為國(guó)際賑災(zāi)捐贈(zèng)和國(guó)際賑災(zāi)救援兩個(gè)方面。由于國(guó)際捐贈(zèng)主要集中于中央權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，城市標(biāo)簽的影響力有限，遠(yuǎn)低于國(guó)別標(biāo)簽。在此，不討論城市作為單元的國(guó)際捐贈(zèng)活動(dòng)，轉(zhuǎn)向國(guó)際賑災(zāi)救援活動(dòng)。在爭(zhēng)取國(guó)際救災(zāi)主導(dǎo)權(quán)的前提下，作為城市政府首要考慮的是配合國(guó)家行動(dòng)，派出國(guó)際救援隊(duì)伍，作為公益慈善外交和人道援助外交的重要行動(dòng)。通過(guò)救助行動(dòng)，向全世界傳播一個(gè)富有責(zé)任感的理念：“關(guān)鍵時(shí)刻中國(guó)（某某城市）是靠得住的朋友”。由于救援活動(dòng)危險(xiǎn)性大、專業(yè)性要求高，對(duì)援助者的技能、體格和年齡有較高要求，人員成本較高；科技含量高，對(duì)救援隊(duì)伍攜帶的設(shè)備設(shè)施有很高的要求，財(cái)力支出較大；集中作業(yè)時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)救援者的志愿付出時(shí)間提出了硬性要求，除了隊(duì)員的外語(yǔ)適應(yīng)外，更趨向于專職、專業(yè)的安排。這種安排如果依托于經(jīng)典意義上的民間組織，完全自籌資金、有時(shí)間才做志愿者的話，資金和時(shí)間上難以支撐。因此，必須創(chuàng)設(shè)新型的民間組織，“雜交”官辦和民辦的優(yōu)勢(shì)，滿足三個(gè)基本條件：一是以志愿精神為統(tǒng)領(lǐng)，隊(duì)員全部是自愿者，按照災(zāi)情實(shí)際和專業(yè)分工的需要科學(xué)編隊(duì)，形成不同的救災(zāi)應(yīng)急模塊；二是人員實(shí)行非編制的定額管理，人員業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)則由財(cái)政保底，政府提供行動(dòng)策劃及管制、隊(duì)員訓(xùn)練、行政和后勤支援（如訓(xùn)練場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備等）；三是服務(wù)不收費(fèi)。這方面香港已有先例，如“民眾安全服務(wù)隊(duì)”。目前，我國(guó)僅有兩支隊(duì)伍接近這三個(gè)基本條件。一是中國(guó)紅十字會(huì)。已經(jīng)確定建立醫(yī)療衛(wèi)生、應(yīng)急供水、大眾衛(wèi)生、心理救援、災(zāi)害搜救、水上救生、物資發(fā)放等七大類救援隊(duì)，目前已組建完畢三類救援隊(duì)伍。二是藍(lán)天救援隊(duì) 。目前已經(jīng)組建八支救援分隊(duì)，即山野救援、醫(yī)療救援、水上救援、潛水救援、城市救援、洞穴救援、心理救援和應(yīng)急通訊分隊(duì)。每名正式隊(duì)員要求具備三種能力資質(zhì)：紅十字急救員、無(wú)線電會(huì)員和熟識(shí)技術(shù)裝備。城市政府組建國(guó)際救援隊(duì)，可以借鑒香港的做法，按照“民間運(yùn)作、數(shù)支隊(duì)伍、全市編組、各展其能、各記其功、財(cái)政兜底”的原則組建。重點(diǎn)建設(shè)三支隊(duì)伍：一是壯大充實(shí)本地紅十字會(huì)的救援隊(duì)伍，包含應(yīng)急救援隊(duì)伍、心理救援隊(duì)伍等；二是引入藍(lán)天救援隊(duì)，組建城市分隊(duì)；三是新建冠名某某城市稱謂的救援隊(duì)，如“深圳市鵬城救援隊(duì)”等。這支救援力量既可以派往國(guó)內(nèi)災(zāi)區(qū)緊急馳援，又可以派往境外災(zāi)區(qū)擔(dān)負(fù)國(guó)際救援任務(wù)。民政部門負(fù)責(zé)制訂這類社會(huì)組織的運(yùn)行指引，主要內(nèi)容如下：

1.建立資源整合機(jī)制。整合政府、民間和軍方資源，在城市范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用、整合配置、互為補(bǔ)充。政府部門調(diào)查摸底當(dāng)?shù)厥屑t十字會(huì)、當(dāng)?shù)亓x工組織、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作協(xié)會(huì)和駐軍等單位的專業(yè)人才、志愿者、志愿時(shí)間、設(shè)施設(shè)備、援助網(wǎng)絡(luò)等軟硬件資源，探索建立政府主導(dǎo)下的軍民結(jié)合、社社聯(lián)合、政社合作的資源共享共用機(jī)制，逐步完善相互調(diào)劑使用的低償、無(wú)償辦法，建立必要的財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，規(guī)范民間運(yùn)作有序、有力。

2.建立行動(dòng)編組機(jī)制。根據(jù)擔(dān)負(fù)救災(zāi)任務(wù)的不同，著眼于援助力量一體化建設(shè)，采取小型化、機(jī)動(dòng)化、模塊化的新型編組和扁平指揮模式，分別組建醫(yī)療救援、水電搶修、物資援助、交通運(yùn)輸、心理援助等救援模塊，形成以民間自愿者為骨干，以礦山救援、防汛抗旱、山野救援、水上救援、潛水救援等專業(yè)隊(duì)伍為基礎(chǔ)的救援力量體系。按照編訓(xùn)一致、編用一致的要求，以任務(wù)為牽引，建在平時(shí)、用在急時(shí)。這支國(guó)際救援力量的基本組成、職能劃分、運(yùn)行規(guī)則等相對(duì)固定，平時(shí)相對(duì)獨(dú)立，一旦需要執(zhí)行任務(wù)，不論國(guó)內(nèi)還是國(guó)際，均可隨機(jī)組合。

3.建立科技裝備“列裝”機(jī)制。

科技裝備匱乏是民間救援組織的發(fā)展短板，政府應(yīng)大力建立專業(yè)救援裝備的采購(gòu)、更新、調(diào)劑和儲(chǔ)備機(jī)制。在財(cái)力許可的條件下，分別建立自由裝備庫(kù)和調(diào)劑租賃裝備庫(kù)，有計(jì)劃地、分批、分類配發(fā)（或按協(xié)議“列裝”）到救援隊(duì)伍。如“沖鋒舟運(yùn)行裝卸托架裝置”、“變速箱拆裝支撐工具”、“斗齒拆裝機(jī)”、衛(wèi)星電話、破碎機(jī)械、新型推土機(jī)等等。

4.建立“自給自足”保障機(jī)制。境外救援行動(dòng)是幫助災(zāi)區(qū)政府解決問(wèn)題的，不能給它增加麻煩。因此，救援隊(duì)伍的吃、喝、住、裝備都要自己解決，一般時(shí)間長(zhǎng)度是7到10天。這要求救援隊(duì)伍必須在限定小時(shí)內(nèi)一次性“帶夠”后勤保障物品，也需要后方批次補(bǔ)給的準(zhǔn)備。

（三）以社會(huì)組織為載體，發(fā)揮社會(huì)工作乘數(shù)效應(yīng)

2004年世界社會(huì)工作大會(huì)使用了“全球社會(huì)工作”的術(shù)語(yǔ) ?！斑@意味著世界范圍內(nèi)的社會(huì)工作正在被打造成一個(gè)新的全球的事業(yè)，社會(huì)工作在全球化的時(shí)代已經(jīng)出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢(shì)?！敝袊?guó)作為新興國(guó)家，北京市、上海市、深圳市、廣州市作為中國(guó)的發(fā)達(dá)城市，快速發(fā)展中遭遇的社會(huì)問(wèn)題以及解決經(jīng)驗(yàn)，對(duì)許多后起國(guó)家（地區(qū)）或城市具有借鑒意義。作為專業(yè)社會(huì)工作走在全國(guó)前列的上海市、深圳市，堅(jiān)持民間化運(yùn)作，建立了本土督導(dǎo)體系，初步建立了本土化的社工案例庫(kù)，挽救了一批自殺者、吸毒者、網(wǎng)癮者、家暴者和大量的失學(xué)、失業(yè)、失管青少年，化解了許多醫(yī)患糾紛、勞資糾紛和高危家庭危機(jī)，幫助了一批新生代農(nóng)民工兒童、孤寡老人、獨(dú)居老人和殘障人士重返社區(qū)，培訓(xùn)了一大批旨在提高城市和職場(chǎng)社會(huì)適應(yīng)能力的進(jìn)城務(wù)工新市民，促進(jìn)了微觀社會(huì)和諧。上海市還建立了六大社工職稱序列，開(kāi)發(fā)了電子社工系統(tǒng)。這里既有世界性社會(huì)問(wèn)題的“上海解法”、“深圳解法”，也有發(fā)展中國(guó)家普遍社會(huì)問(wèn)題的“上海解法”、“深圳解法”，還有一些特殊的成功案例。李立國(guó)部長(zhǎng)對(duì)深圳市的社會(huì)工作給予充分肯定：“在我國(guó)社會(huì)工作者制度的建設(shè)中，深圳起到了創(chuàng)新和帶頭示范的作用”。

眾所周知，國(guó)際危機(jī)中包含著復(fù)雜尖銳的社會(huì)問(wèn)題。合作應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題，提高人的生活質(zhì)量，維護(hù)人權(quán)與社會(huì)正義，事實(shí)上就是“社工外交”。社工外交可分為兩類，一類是救災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)中的外交活動(dòng)，對(duì)地震、海嘯、旱災(zāi)等危機(jī)地區(qū)提供的社工援助，包括社會(huì)功能恢復(fù)、社會(huì)關(guān)系重建、個(gè)體心理重建以及官民沖突的調(diào)解。另一類是國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)在特定區(qū)域內(nèi)開(kāi)展的雙邊“社工外交”，包括派遣社工醫(yī)療隊(duì)、提供社會(huì)問(wèn)題化解資金及設(shè)施設(shè)備、幫助組建社工機(jī)構(gòu)、提供社工培訓(xùn)等。通過(guò)“社工外交”實(shí)踐，傳遞了本國(guó)（城市）的文化理念，表達(dá)了關(guān)切異國(guó)民生之情，增進(jìn)了中國(guó)與受援國(guó)的友好情誼，從而提升中國(guó)（某某城市）的道德感召力、形象親和力，有利于形成受援國(guó)對(duì)華政策的良好基礎(chǔ)，亦對(duì)培育國(guó)家軟實(shí)力具有一定貢獻(xiàn)。新時(shí)期，要把社工國(guó)際救援作為我國(guó)公共外交的新亮點(diǎn)，探索建立花錢少、見(jiàn)效快、影響大的對(duì)外援助方式，適時(shí)組建國(guó)際社工隊(duì)?？紤]上海市、深圳市具有國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的技術(shù)、良好的發(fā)展氛圍和專業(yè)社工集聚的優(yōu)勢(shì)，宜在全國(guó)率先組建國(guó)際社工隊(duì)，代表國(guó)家和上海市、深圳市，開(kāi)展面向東盟、非洲、南美等國(guó)際地區(qū)的對(duì)外援助。具體工作，可由城市社工協(xié)會(huì)牽頭組建，重點(diǎn)建立三項(xiàng)工作機(jī)制。

1.建立培訓(xùn)機(jī)制。建立外交（外事）部門定期培訓(xùn)隊(duì)員的制度，通過(guò)培訓(xùn)牢記使命，“真正成為中國(guó)在駐在國(guó)的窗口和形象大使”。城市社工協(xié)會(huì)應(yīng)與外交（外事）部門通力協(xié)作，共同開(kāi)發(fā)編寫(xiě)培訓(xùn)教材，內(nèi)容涉及語(yǔ)言學(xué)習(xí)、我國(guó)外交政策、安全、保密、外事與財(cái)務(wù)紀(jì)律、國(guó)外工作注意事項(xiàng)、涉外禮儀、專業(yè)技能、受援國(guó)政治、社會(huì)基本情況和社工隊(duì)管理規(guī)章制度。

2.建立派遣機(jī)制。在全市范圍內(nèi)優(yōu)選受援國(guó)亟待解決社會(huì)問(wèn)題領(lǐng)域的社工人才，保障社會(huì)領(lǐng)域重點(diǎn) “病種”、“發(fā)展域”的社工力量。探索培訓(xùn)人員和一線社工的比例，加大對(duì)受援國(guó)本土社工人才的培育。

3.建立定期輪換機(jī)制。參考我國(guó)國(guó)際醫(yī)療隊(duì)的做法，采取每半年輪換一半社工隊(duì)員的做法，留下一半“老隊(duì)員”便于工作交接，避免重新熟悉情況，促進(jìn)對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的了解掌握能夠“接力式”不斷深入。

大力培育社會(huì)組織，不僅是開(kāi)展“二軌外交”，提升社會(huì)組織對(duì)外交往能力的需要，也在積累城市社會(huì)資本方面產(chǎn)生了積極效果。通過(guò)培育社會(huì)組織，促使人們相互合作、信任他人，習(xí)慣于理解同情的思維方式，這有利于構(gòu)建開(kāi)放、包容、誠(chéng)信合作的城市精神，進(jìn)而為建設(shè)國(guó)際化城市奠定了比較扎實(shí)的人文基礎(chǔ)。

三、實(shí)施社會(huì)融合計(jì)劃，建設(shè)高品位的國(guó)際化社區(qū)

建設(shè)國(guó)際化社區(qū)是外事、海外引智、招商引資等工作的需要，符合國(guó)際慣例，亦是建設(shè)國(guó)際化城市的一張名片。以“沒(méi)有國(guó)界的服務(wù)”為切入點(diǎn)，建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利，國(guó)外機(jī)構(gòu)與本地機(jī)構(gòu)共同安居樂(lè)業(yè)，外籍居民與本地居民和睦共處，本土文化和國(guó)外文化相互交融，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的生態(tài)多元國(guó)際宜居社區(qū)。按照不同收入階層融合、老中青融合、公共服務(wù)功能融合和文化融合的社區(qū)規(guī)劃原則，借鑒華人圈國(guó)際化城市的成功經(jīng)驗(yàn)，比如新加坡、北京市朝陽(yáng)區(qū)，著力建立八項(xiàng)支撐機(jī)制。

1.建立社區(qū)涉外專干制度。在外籍人士聚集的居委會(huì)及其社區(qū)工作（服務(wù)）站設(shè)立精通英語(yǔ)、日語(yǔ)、韓語(yǔ)或阿拉伯語(yǔ)的涉外專干，充分發(fā)揮他們的外語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，并依托專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，針對(duì)性開(kāi)展社區(qū)外籍人士需求調(diào)查，提出工作建議，強(qiáng)化對(duì)外服務(wù)功能。為中外居民提供高效、滿意的服務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)培育一批懂外語(yǔ)、了解外籍人員生活習(xí)俗、綜合素質(zhì)較高的涉外人才。

2.創(chuàng)建中外交融的社區(qū)文化機(jī)制。

樹(shù)立“敢為人先、敢冒風(fēng)險(xiǎn)、敢爭(zhēng)一流、寬容失敗”的社區(qū)文化核心，實(shí)施文化帶動(dòng)交融策略，樹(shù)立“同一小區(qū)講融合、不同小區(qū)講包容，人人之間講互助”的核心理念，開(kāi)展廣場(chǎng)文化、俱樂(lè)部文化、慈善文化、傳統(tǒng)文化和異國(guó)文化建設(shè)，在外籍人士長(zhǎng)期聚居的地區(qū)重點(diǎn)探索宗教文化、餐飲文化、會(huì)所文化等更加新穎的特色文化，在口岸地區(qū)打造具有濃郁異國(guó)風(fēng)情的街頭文化、國(guó)外節(jié)日文化等。

3.建立社區(qū)“涉外管家”機(jī)制。

建立社區(qū)國(guó)際組織和外籍人員電子數(shù)據(jù)庫(kù)，動(dòng)態(tài)掌握社區(qū)國(guó)際組織和外籍人員數(shù)量和流動(dòng)、發(fā)展情況。實(shí)行便民聯(lián)系“連心卡”制度，聯(lián)系卡采用中英文標(biāo)記格式，讓入住的外籍居民能夠迅速了解社區(qū)的各項(xiàng)便民服務(wù)項(xiàng)目和各項(xiàng)管理制度。每有外籍人士遷入，社區(qū)都會(huì)在第一時(shí)間上門走訪，發(fā)放精心設(shè)計(jì)制作的“連心卡”，打包送上社區(qū)服務(wù)電話、服務(wù)項(xiàng)目、境外人員管理規(guī)定等與外籍人員關(guān)系最密切的“溫馨提示”，并提供證件到期提醒、備查卡辦理、婚戀交友、子女就學(xué)、翻譯、家政等貼心服務(wù)，為他們創(chuàng)造便利的生活條件。以便民服務(wù)“連心卡”為載體，建立一整套國(guó)際理念識(shí)別系統(tǒng)（MI）、國(guó)際化行為規(guī)范識(shí)別系統(tǒng)（BI）和視覺(jué)識(shí)別系統(tǒng)（VI）。

4.建立適度超前、滿足外籍居民需要的物業(yè)管理機(jī)制。由于外籍人士喜歡群居，特別是企業(yè)境外員工會(huì)扎堆租房。因此要引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商建設(shè)生活配套設(shè)施齊全、交通便利、有山有水、花園面積大的優(yōu)質(zhì)、安全、緊湊型、集約化的小區(qū)。在外籍居民密集的社區(qū)，著力引進(jìn)具有廣泛知名度與美譽(yù)度的大型物業(yè)公司，提供具有ISO質(zhì)量認(rèn)證資質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)化物業(yè)服務(wù)。運(yùn)用技術(shù)先進(jìn)的LCD大屏顯示系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、GIS系統(tǒng)、GPS系統(tǒng)、多媒體沙盤(pán)系統(tǒng)和城市綜合管理信息系統(tǒng)，無(wú)縫鏈接城市網(wǎng)格化管理，增加外籍居民的安全感。

5.建立外籍居民的社區(qū)交流學(xué)習(xí)機(jī)制。依托當(dāng)?shù)馗叩仍盒！⒖蒲性核?，引進(jìn)海內(nèi)外智力開(kāi)設(shè)國(guó)際知識(shí)教育、外籍居民學(xué)校、中外文化交流課程、國(guó)際經(jīng)貿(mào)知識(shí)講座。大力建設(shè)社區(qū)國(guó)際學(xué)校，為外籍孩子提供教育便利。針對(duì)國(guó)際會(huì)展、國(guó)際賽事等，組織外國(guó)人指導(dǎo)中國(guó)居民學(xué)習(xí)英語(yǔ)，春節(jié)期間給外國(guó)居民送“福”字，普及春節(jié)傳統(tǒng)知識(shí)等活動(dòng)。設(shè)立外語(yǔ)角，邀請(qǐng)外籍居民參與，開(kāi)展針對(duì)居民子女的外語(yǔ)教學(xué)公益活動(dòng)等。鼓勵(lì)外籍居民參加社區(qū)義工和社區(qū)民間組織，組建國(guó)際社區(qū)志愿者隊(duì)伍，發(fā)揮外籍居民的特長(zhǎng)，開(kāi)展導(dǎo)醫(yī)、導(dǎo)游、導(dǎo)購(gòu)等服務(wù)，為社區(qū)其它居民服務(wù)。開(kāi)展“中外家庭文化節(jié)”和“新睦鄰行動(dòng)”，促進(jìn)中外居民溝通交流和參與社區(qū)事務(wù)。

6.建立外籍居民參與基層社區(qū)民主機(jī)制。隨著外籍居民在社區(qū)中的比例的大幅提高，應(yīng)大力推進(jìn)本地居民與外籍居民的有組織交流。當(dāng)境外居民比例介于10%～30%時(shí)，根據(jù)國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)建立外籍居民參與社區(qū)居委會(huì)選舉、決策、管理、監(jiān)督的制度，推選“洋委員”。創(chuàng)新議事平臺(tái)，如社區(qū)情況通報(bào)會(huì)、社區(qū)事務(wù)聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)民主測(cè)評(píng)會(huì)、地區(qū)單位聯(lián)席會(huì)等開(kāi)通服務(wù)外籍人士熱線，搭建由熱線電話、社區(qū)報(bào)、QQ群、社區(qū)網(wǎng)站、短信平臺(tái)、電子終端組成的社區(qū)問(wèn)政供求信息平臺(tái)。

7.探索建立社區(qū)涉外黨建機(jī)制。由于外籍居民比較注重私人生活的安全性和私密性，因此傳統(tǒng)的走家入戶工作方式不合時(shí)宜。要探索建立社區(qū)物業(yè)管理黨建聯(lián)建新模式，找到黨建工作在涉外社區(qū)中服務(wù)群眾的新抓手。要?jiǎng)?chuàng)新“涉外凝聚力”工程，逐漸拉近與“洋居民”的距離，展示黨在國(guó)際社區(qū)的工作新理念，推進(jìn)社區(qū)黨建社會(huì)化進(jìn)程。探索運(yùn)用新媒體獲取民意、傳遞民情、處理民事、搶發(fā)新聞、積極表態(tài)、主導(dǎo)公眾的渠道。探索網(wǎng)上入黨、網(wǎng)上轉(zhuǎn)組織關(guān)系、網(wǎng)上組建支部等網(wǎng)絡(luò)化的黨建工作新手段。

8.建立國(guó)際化社區(qū)考核體系。借鑒聯(lián)合國(guó)評(píng)選“十佳和諧鄉(xiāng)村”的標(biāo)準(zhǔn)，建立國(guó)際化社區(qū)考核體系?？梢圆捎脤W(xué)位飽和率、就業(yè)率、犯罪率、綠化率、空氣質(zhì)量、人均壽命和幸福指數(shù)等指標(biāo)，設(shè)立二級(jí)指標(biāo)，引入第三方，開(kāi)展綜合評(píng)估。通過(guò)建立考核體系，逐漸“逗硬”指標(biāo)，形成國(guó)際化社區(qū)建設(shè)的新導(dǎo)向、新標(biāo)桿，也有利于進(jìn)一步挖掘國(guó)際化社區(qū)建設(shè)的新標(biāo)桿。

四、以實(shí)施制度型社會(huì)福利規(guī)劃為重點(diǎn)，全面履約并深度開(kāi)展國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域的交流合作

著眼國(guó)際人權(quán)條約義務(wù)的履行和國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域的交流合作，城市政府著力打造人權(quán)實(shí)現(xiàn)示范區(qū)，創(chuàng)建和發(fā)展中國(guó)特色的社會(huì)主義人權(quán)。人權(quán)實(shí)現(xiàn)在民政領(lǐng)域主要是群眾結(jié)社、社區(qū)民主自治和廣義社會(huì)福利領(lǐng)域 。前兩者在前文已經(jīng)提及。享有社會(huì)福利是人類社會(huì)的共同特征，具有國(guó)際性。向社會(huì)成員提供社會(huì)福利，是基于權(quán)利救濟(jì)的執(zhí)政理念，不是政府的恩賜。民政部門把民政對(duì)象的求助行為看做公民的法定權(quán)利，不歧視、不貼標(biāo)簽，主動(dòng)解困、全力解困，熱情幫助、全程幫助。從全國(guó)看，《深圳市社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》集成了我國(guó)最先進(jìn)的社會(huì)福利產(chǎn)品，具有代表性和普適性。該規(guī)劃是民政部與深圳市人民政府聯(lián)合課題小組集體智慧的結(jié)晶。規(guī)劃納入了“部市協(xié)議”的內(nèi)容，得到民政部的大力支持，被民政部稱謂“建立制度型社會(huì)福利制度”。該規(guī)劃反映了我國(guó)人權(quán)制度的優(yōu)越性，其基本導(dǎo)向是：順應(yīng)人民過(guò)上更好生活的新期待，促使每一個(gè)社會(huì)成員生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福，始終貫穿著權(quán)利救濟(jì)的基本執(zhí)政理念。通過(guò)構(gòu)建三項(xiàng)保障機(jī)制（即“三全機(jī)制”），加以落實(shí)。

1.全人群服務(wù)機(jī)制。從低保制度看，深圳市在建立戶籍人口低保制度的基礎(chǔ)上，探索建立外籍來(lái)深建設(shè)者低保制度。二者疊加，構(gòu)建了實(shí)有人口的低保制度，為全國(guó)首創(chuàng)。低保制度規(guī)定凡低于最低生活保障線的居民不論身份、職業(yè)、年齡和就業(yè)、健康狀況，不論戶籍，均可享受“補(bǔ)差”的低保待遇，體現(xiàn)了“全人群”救濟(jì)的特征。從社會(huì)工作制度看，其工作對(duì)象是普通人群，不限于困難群體，并且以平等、尊重的姿態(tài)提供專業(yè)化服務(wù)，具有“全人群”服務(wù)的特征。從高齡津貼制度看，每位80歲以上戶籍老人每月均享受有200～500元不等的津貼，不與居民收入和健康狀況掛鉤 。

2.全人生服務(wù)機(jī)制。出生階段：為孕產(chǎn)婦免費(fèi)開(kāi)展至少5次孕期保健服務(wù)和2次產(chǎn)后訪視，為3歲以下嬰幼兒免費(fèi)做生長(zhǎng)發(fā)育檢查。兒童階段：3～6周歲戶籍兒童享有補(bǔ)貼性質(zhì)的日托服務(wù)，貧困家庭兒童享有免費(fèi)午餐，困境兒童享有家庭寄養(yǎng)、機(jī)構(gòu)寄養(yǎng)、臨時(shí)性宿舍、經(jīng)濟(jì)援助等社會(huì)保護(hù)措施，所有學(xué)童享有“四點(diǎn)半課堂”服務(wù)?；橐鲭A段：結(jié)婚（離婚）免收登記費(fèi)，實(shí)施免費(fèi)婚檢，由政府買單。老齡階段：高齡老人享有高齡津貼、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老津貼和家庭無(wú)障礙改造服務(wù)，“三無(wú)”老人享有生活津貼，重點(diǎn)優(yōu)撫老人、低保老人、失能失智老人享有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老津貼，獨(dú)居老人享有免費(fèi)應(yīng)急服務(wù)，65歲以上戶籍無(wú)工作單位老人免費(fèi)享有基本體檢（80歲以上提供上門體檢服務(wù)），所有老人享有居家養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利卡優(yōu)待服務(wù)（五項(xiàng)功能 ）和“幸福老人計(jì)劃” 。生病階段：我國(guó)分別于2003年和2005年在全國(guó)范圍建立農(nóng)村醫(yī)療救助和城市醫(yī)療救助制度，對(duì)困難群眾開(kāi)展大病救助，部分地區(qū)兼顧開(kāi)展常見(jiàn)病救助 。全國(guó)建立了貧困家庭兒童大病救助制度。深圳市將0～18歲少兒納入醫(yī)保范圍。死亡階段：深圳市于2012年6月15日，實(shí)行實(shí)有人口（含非戶籍）基本殯葬服務(wù)免費(fèi)制度，遺體接運(yùn)費(fèi)、存放費(fèi)、火化費(fèi)、遺體告別廳租用費(fèi)和骨灰寄存費(fèi)均免費(fèi)。非戶籍居民同等享受戶籍居民待遇，只需提供身份證明、火化證明和發(fā)票即可報(bào)銷上述費(fèi)用。

3.全方位服務(wù)機(jī)制。按照關(guān)注生存權(quán)，關(guān)注人的體力、智力、心力發(fā)展權(quán)的要求，全面建立社會(huì)福利制度。比如五保戶制度、最低生活保障制度、“老年餐桌”關(guān)注人的生存權(quán)，專項(xiàng)救助（或稱第二保障線）關(guān)注人的受教育權(quán)和體力恢復(fù)，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)喚醒人們的自助、自決、自立意識(shí)以及恢復(fù)人的社會(huì)功能。

可以預(yù)見(jiàn)，深圳市探索實(shí)踐的制度型社會(huì)福利制度連同99.9%的社區(qū)直選率、60%的市級(jí)社會(huì)組織直接登記率，三者疊加連片，有望成長(zhǎng)為成熟的“深圳模式”，成為繼“鄭州模式” 之后，我國(guó)履行國(guó)際人權(quán)條約義務(wù)和開(kāi)展國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域交流與合作的又一樣板。

深圳市民政局）