□錢 潔

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

○警察教育訓(xùn)練

創(chuàng)新社會(huì)管理中構(gòu)建中國(guó)特色輔警隊(duì)伍的探索*

□錢 潔

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，我國(guó)目前輔警隊(duì)伍的角色定位尚不明晰。輔警隊(duì)伍管理存在輔警“執(zhí)法權(quán)”缺失與現(xiàn)實(shí)工作“執(zhí)法性”的矛盾、輔警工作的特殊性質(zhì)與相關(guān)管理體制不健全的矛盾、輔警的職業(yè)化需求與現(xiàn)實(shí)職業(yè)素質(zhì)偏低的矛盾。要構(gòu)建中國(guó)特色輔警隊(duì)伍，應(yīng)著眼于幾個(gè)方面：一是積極試點(diǎn)，突破制度障礙，自下而上地漸進(jìn)擴(kuò)展；二是明確輔警職業(yè)定位，逐步完善各種管理體制和規(guī)則；三是借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，走有中國(guó)特色的輔警隊(duì)伍建設(shè)之路。

中國(guó)特色；社會(huì)管理創(chuàng)新；警務(wù)管理；輔警

主持人：史榮華

黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，完善社會(huì)管理，努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面。社會(huì)管理創(chuàng)新是中央政法委所列“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”（社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法）之一。在我國(guó)警力不足的現(xiàn)實(shí)背景下，輔警作為警察的重要輔助力量，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾中發(fā)揮日益重要的作用。公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新必須重視輔警隊(duì)伍的法治化規(guī)范化管理，積極構(gòu)建有中國(guó)特色的輔警隊(duì)伍。

一、我國(guó)輔警隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)解讀

（一）我國(guó)輔警隊(duì)伍的發(fā)展過(guò)程及其發(fā)揮的作用。我國(guó)早在秦時(shí)期就出現(xiàn)了“里正”這種民間推舉的負(fù)責(zé)治安的官吏，可視為輔助警力的雛形。之后輔助警力的發(fā)展主要呈現(xiàn)以“保甲制度”為基礎(chǔ)的多樣化趨勢(shì)，且都存于縣以下地方行政體系中。其主要功能是維護(hù)社會(huì)治安秩序和封建統(tǒng)治階級(jí)的控制。近代社會(huì)這種“保甲制度”演變?yōu)榈胤奖Ｐl(wèi)團(tuán)、商團(tuán)、保甲等多種形式，與警察組織職能相輔相成，互為補(bǔ)充。

新中國(guó)輔警起源于上世紀(jì)五六十年代。1950年，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門中建立保衛(wèi)工作的決定》，標(biāo)志著建國(guó)后經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)工作在全國(guó)范圍展開。這一文件規(guī)定各企事業(yè)單位的保衛(wèi)部門，同時(shí)亦為中央人民政府公安部經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)局及各地公安部門的派出機(jī)關(guān)，執(zhí)行國(guó)家公安機(jī)關(guān)的權(quán)力。根據(jù)中央指示，全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)部門和基層廠礦建立保衛(wèi)組織和治安聯(lián)防組織。［1］由各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)治安形勢(shì)需要，商請(qǐng)當(dāng)?shù)卣块T同意，請(qǐng)轄區(qū)企事業(yè)單位協(xié)助解決人員、經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

改革開放后，社會(huì)治安形勢(shì)復(fù)雜，警力不足矛盾日益凸顯，治安聯(lián)防工作亟需得到加強(qiáng)。為此，不少地方政府通過(guò)行政規(guī)定或政府文件等形式，對(duì)治安聯(lián)防工作的任務(wù)、性質(zhì)、組織原則、工作制度等方面作出了明確規(guī)定。特別是1988年，公安部經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)群眾性治安聯(lián)防工作的請(qǐng)示》，提出重視、支持、加強(qiáng)治安聯(lián)防工作，并要求各省、自治區(qū)、直轄市認(rèn)真總結(jié)治安聯(lián)防工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況抓緊制定和完善治安聯(lián)防工作的地方性法規(guī)。據(jù)此，上海、山西、山東、福建等多省市相繼出臺(tái)了治安聯(lián)防工作管理辦法或規(guī)定，輔助警力逐步走上了制度化建設(shè)的軌道。

進(jìn)入90年代后，輔助警力的主要形式有以下幾種：一是治安聯(lián)防隊(duì)進(jìn)一步發(fā)展。1991年，在全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)和中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》中指示，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，必須發(fā)動(dòng)和依靠廣大人民群眾。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)動(dòng)員和組織城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民以及機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工和學(xué)生，開展各種形式的治安防范活動(dòng)和警民聯(lián)防活動(dòng)。在社會(huì)治安綜合治理這一方針下，治安聯(lián)防隊(duì)成為在編警察履行職能的重要輔助力量。二是加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)建設(shè)。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中指出，要加強(qiáng)以農(nóng)村治保會(huì)為主體的群防群治組織建設(shè)，搞好農(nóng)村的社會(huì)治安。按照中央指示精神，各地結(jié)合實(shí)際提出加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)建設(shè)實(shí)施意見，抓好治保組織的整頓和建設(shè)，多渠道地解決了治保會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。三是出現(xiàn)交通協(xié)管員。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加劇，機(jī)動(dòng)車保有量和交通流量大輻提升，交通協(xié)管員在這一背景下產(chǎn)生，并成為參與道路交通管理工作的重要力量。其主要職責(zé)是協(xié)助民警維護(hù)路口非機(jī)動(dòng)車、行人、道路停車等秩序，經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)卣鲑Y，由交通部門負(fù)責(zé)日常管理。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)輔協(xié)警隊(duì)伍進(jìn)入公安機(jī)關(guān)獨(dú)立管理階段，名稱上多叫協(xié)警或協(xié)管員，輔警隊(duì)伍發(fā)展呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，正在積極探索建設(shè)職業(yè)化的輔警隊(duì)伍。目前主要在機(jī)關(guān)文員、技術(shù)防控、流動(dòng)人口協(xié)管、道路協(xié)管、特勤等崗位使用輔警，使用形式包括自籌經(jīng)費(fèi)制、合同制、保安制和政府雇員制等。

（二）現(xiàn)階段對(duì)輔警的角色定位。輔警是“輔助警察（警力）”的簡(jiǎn)稱，是警察的輔助力量。這部分輔助警力主要分布在文員、道路協(xié)管、路面巡防、技防、流動(dòng)人口管理、治安聯(lián)防等領(lǐng)域，其主要職責(zé)是輔助警察實(shí)現(xiàn)在刑事、治安、行政等領(lǐng)域的多項(xiàng)基本職能。在政府-市場(chǎng)-社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)中，輔警不僅區(qū)別于基于政府管理的、正式編制的人民警察，也與市場(chǎng)化保安組織中具有保安身份的人員相區(qū)別，其角色特征主要有以下三點(diǎn)。

1.聘用制雇員。輔警作為聘用制雇員，是由基層政府和公安機(jī)關(guān)聘任和使用的簽訂了勞動(dòng)合同的雇員。這一身份與依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的人民警察不同，也與處于市場(chǎng)化進(jìn)程中的社會(huì)保安公司聘用的保安相區(qū)別。以蘇州市為例，目前在輔警分布的諸多領(lǐng)域中，文員已經(jīng)以政府雇員的身份列入規(guī)范化管理，而其他警務(wù)領(lǐng)域?qū)o警的管理則由市內(nèi)各區(qū)域根據(jù)實(shí)際情況自行制定規(guī)范，其聘用制雇員的身份認(rèn)定不明確。

2.輔助執(zhí)法者。目前我國(guó)輔警隊(duì)伍已經(jīng)成為基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中十分重要的輔助力量。但由于輔警不具有法定意義上的執(zhí)法權(quán)，而在實(shí)踐中又常在道路協(xié)管、路面巡防、治安聯(lián)防等領(lǐng)域參與民警的執(zhí)法過(guò)程。這一過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)越權(quán)、濫用權(quán)力等現(xiàn)象，甚至造成警民沖突的嚴(yán)重后果。因此，對(duì)輔警的身份界定必須明確其輔助執(zhí)法而非執(zhí)法者的定位，在此前提下，要加強(qiáng)輔警的職業(yè)教育、法制教育，使其真正成為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程的重要輔助力量。

3.社會(huì)治安服務(wù)供給者。在西方，持多元化警務(wù)模式觀念的學(xué)者提出，在社會(huì)控制的后現(xiàn)代理論發(fā)展趨勢(shì)下，應(yīng)該由私人、公共機(jī)構(gòu)以及混合機(jī)構(gòu)共同提供警務(wù)服務(wù)的觀點(diǎn)。［2］從公共產(chǎn)品和服務(wù)供給理論分析，社會(huì)治安服務(wù)是一種兼有公共物品和私人物品性質(zhì)的混合型公共物品。我國(guó)的制度、傳統(tǒng)和基本法律背景與西方有所差別，但隨著公共治理全面發(fā)展，社會(huì)治安服務(wù)的供給者并非一定要由國(guó)家和政府全面承擔(dān)，輔警隊(duì)伍可以作為一支重要的社會(huì)治安服務(wù)供給力量，在基層政府與公安機(jī)關(guān)的管理和指揮之下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安服務(wù)的良好供給。

綜上，在我國(guó)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，輔警力量的發(fā)展現(xiàn)狀應(yīng)引起特別關(guān)注。立足于社會(huì)管理的視角，輔警隊(duì)伍不僅是一支在警務(wù)實(shí)戰(zhàn)中發(fā)揮巨大作用的警察輔助力量，更應(yīng)使其發(fā)展成為一支活躍在社會(huì)管理領(lǐng)域的基層輔助執(zhí)法力量和公益社會(huì)服務(wù)力量，為打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)全面和諧提供社會(huì)層面的積極支持。

二、我國(guó)輔警隊(duì)伍現(xiàn)狀及法治化規(guī)范化缺失帶來(lái)的問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，全國(guó)輔警隊(duì)伍的人數(shù)激增，至2004年，全國(guó)的治安聯(lián)防組織已達(dá)約46.7萬(wàn)多個(gè)，其中由公安機(jī)關(guān)管理的約有20萬(wàn)個(gè)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)自己招聘的治安員約有36萬(wàn)多人。［3］據(jù)江蘇省公安廳初步統(tǒng)計(jì)，全省目前保安聯(lián)防、交通協(xié)管和戶口協(xié)管等專職輔警共約12.6萬(wàn)人，達(dá)到全省公安民警人數(shù)的1.5倍，是派出所民警人數(shù)的4倍。據(jù)蘇州市公安局統(tǒng)計(jì)，全市目前共有公安民警約1.2萬(wàn)人，而各類輔警總數(shù)達(dá)到3.5萬(wàn)人，且呈現(xiàn)增長(zhǎng)之勢(shì)。輔助警察隊(duì)伍的管理在近年來(lái)日益受到理論界與公安實(shí)戰(zhàn)部門的重視，不少地區(qū)的公安機(jī)關(guān)都在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際探索對(duì)輔警隊(duì)伍的制度化管理。以江蘇省太倉(cāng)市為例，太倉(cāng)市公安機(jī)關(guān)從2004年起將傳統(tǒng)聯(lián)防組織（治安大隊(duì)聯(lián)防辦公室）逐步改為巡防大隊(duì)、輔管大隊(duì)等組織模式，主要由巡防輔警、機(jī)關(guān)輔警、戶口協(xié)管員、特勤輔警、交巡警輔警五大類組成。從2008年起，成立歸口市局政治處下屬的輔管科，對(duì)輔警大隊(duì)進(jìn)行統(tǒng)一管理，管理工作涉及業(yè)務(wù)指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)管理、勞資管理、督查、考核獎(jiǎng)勵(lì)等方面。輔警人員與社會(huì)保障局下設(shè)的人力資源公司簽訂勞動(dòng)合同。這一做法值得借鑒。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治安環(huán)境、制度背景等方面有較大差別，應(yīng)積極交流和借鑒各地對(duì)輔警隊(duì)伍的管理思路，一方面有利于保障輔警的個(gè)人權(quán)益和職業(yè)生涯設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)輔警隊(duì)伍整體穩(wěn)定和素質(zhì)提升，另一方面有利于對(duì)輔警隊(duì)伍的職業(yè)化管理，更好地協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安秩序，促進(jìn)警民互動(dòng)，借助社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)對(duì)公共生活的有效治理。但從宏觀來(lái)看，我國(guó)目前輔警隊(duì)伍的法治化規(guī)范化的缺失，使輔警隊(duì)伍管理還存在以下幾方面的矛盾。

（一）輔警“執(zhí)法權(quán)”的缺失與現(xiàn)實(shí)工作的“執(zhí)法性”的矛盾。按英國(guó)、香港特區(qū)等地的法律規(guī)定，輔警在法律上被賦予一定執(zhí)法權(quán)。如英國(guó)的輔助警力特別警察隊(duì)具有一定的行政執(zhí)法權(quán)限，在管轄范圍內(nèi)可以處理一些輕微的治安案件，但遇到重大刑事案件時(shí)，必須把案件移交給正式警察。而我國(guó)輔警“執(zhí)法權(quán)”無(wú)論在理論上還是法律上尚處于空白，其所擁有的協(xié)助警方完成各項(xiàng)任務(wù)的權(quán)力依據(jù)只來(lái)自于普通公民權(quán)。實(shí)踐中，警力不足的現(xiàn)實(shí)困境又常常使輔警處于民警帶領(lǐng)下參與執(zhí)法、按民警指令開展工作的狀態(tài)。在實(shí)踐中，民警“帶領(lǐng)”的范圍界定不清晰，參與執(zhí)法的方式、限定條件、程序模糊，民警、輔警和公眾在這一過(guò)程中的對(duì)輔警職責(zé)認(rèn)識(shí)不足等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，不僅阻礙了警察執(zhí)法的順利開展，更可能產(chǎn)生侵害公民正當(dāng)權(quán)益的嚴(yán)重后果。按照輔警輔助執(zhí)法這一角色定位，相關(guān)的法治化工作亟待展開，應(yīng)在地方試點(diǎn)和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過(guò)自下而上的行政立法方式逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

（二）輔警工作的特殊性質(zhì)與相關(guān)管理體制不健全的矛盾。我國(guó)輔警雖然在法理上不具有執(zhí)法權(quán)，但在工作上部分承擔(dān)或輔助承擔(dān)著“公職”，面對(duì)大量公權(quán)力涉及的領(lǐng)域。作為基層執(zhí)法的重要輔助力量，輔警時(shí)刻處于公眾的視線中，輔警管理中名稱、著裝等方面的混亂也易產(chǎn)生社會(huì)誤解；在招錄、獎(jiǎng)懲、工資福利等方面的隨意性可能帶來(lái)新的不穩(wěn)定因素；在培訓(xùn)、考核、晉升、辭退等方面的管理缺失不利于公共部門的有效管理。而各種相關(guān)管理體制的不健全導(dǎo)致的管理職責(zé)、權(quán)力、程序和責(zé)任不清會(huì)影響公權(quán)力的權(quán)威性，甚至引發(fā)新的社會(huì)矛盾，影響警民間的良性互動(dòng)和整個(gè)社會(huì)的和諧。

（三）輔警的職業(yè)化需求與現(xiàn)實(shí)職業(yè)素質(zhì)偏低的矛盾。我國(guó)輔警隊(duì)伍雖已成為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中的重要力量，但是輔警既不同于正式的人民警察，也不同于市場(chǎng)體系中企業(yè)員工，甚至不同于同樣從事公益性工作的非政府組織與民間志愿組織成員。因此人數(shù)眾多的輔警群體亟待獲得職業(yè)定位，走上職業(yè)化發(fā)展的道路?，F(xiàn)實(shí)中一些輔警的文化素質(zhì)、體能素質(zhì)和思想素質(zhì)等不盡如人意，違法犯罪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如利用職務(wù)之便謀私利、目無(wú)法紀(jì)、徇私舞弊、耍弄特權(quán)、欺壓群眾等。要從根本上改變這一現(xiàn)狀，必須走輔警的職業(yè)化發(fā)展道路，一方面使輔警自身獲得良好的職業(yè)規(guī)劃，更好地發(fā)揮自身潛能，另一方面使輔警隊(duì)伍素質(zhì)得到整體提升，獲得社會(huì)的認(rèn)可、尊重和信賴。唯有如此，才能從根本上解決輔警素質(zhì)普遍偏低的問(wèn)題。

三、創(chuàng)新社會(huì)管理中輔警隊(duì)伍法治化規(guī)范化的應(yīng)然分析

中國(guó)共產(chǎn)黨十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。社會(huì)管理創(chuàng)新是對(duì)傳統(tǒng)行政管理理念、模式、方法的改進(jìn)、改造和革新。政府在通過(guò)制定一系列法律法規(guī)、公共政策的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，以健全社會(huì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展。創(chuàng)新社會(huì)管理必須致力于社會(huì)組織的研究和管理模式創(chuàng)新，將公共管理的理念定位于 “國(guó)家——社會(huì)——市場(chǎng)”的合作共治。輔警隊(duì)伍既不同于行政體系構(gòu)架中的正式警察，又不同于正在逐步走向市場(chǎng)化的保安公司。這類組織及其隊(duì)伍的管理需要建立在社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上，使其在流動(dòng)人口服務(wù)管理、社會(huì)治安綜合治理、虛擬社會(huì)管理、社會(huì)危機(jī)管理等方面更好地輔助公安機(jī)關(guān)，為社會(huì)和諧發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

結(jié)合我國(guó)目前的實(shí)際情況，對(duì)輔警隊(duì)伍的管理應(yīng)分兩步進(jìn)行：第一步是基于規(guī)范化的組織機(jī)制的健全。以政府與公安機(jī)關(guān)為主體，以法規(guī)政策為載體，實(shí)現(xiàn)包括組織的規(guī)章制度、運(yùn)作體系、組織人員的職業(yè)發(fā)展、組織與外環(huán)境的適應(yīng)性等方面的建立健全，直至逐步完善；第二步是在實(shí)現(xiàn)第一步的基礎(chǔ)上，逐漸實(shí)現(xiàn)輔警隊(duì)伍的自我運(yùn)作和約束監(jiān)督，使之成為真正意義上的政府指導(dǎo)的公益性社會(huì)組織和不可或缺的社會(huì)治安服務(wù)供給力量。目前的首要任務(wù)是加強(qiáng)輔警隊(duì)伍法治化規(guī)范化建設(shè)，為這一領(lǐng)域的管理創(chuàng)新和社會(huì)公共安全防范機(jī)制的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從應(yīng)然層面分析，輔警隊(duì)伍法治化規(guī)范化建設(shè)應(yīng)著眼于以下幾方面。

（一）積極試點(diǎn)，突破制度障礙，自下而上地漸進(jìn)擴(kuò)展。目前我國(guó)對(duì)輔警隊(duì)伍的管理，各地有較大差異，其法治化規(guī)范化進(jìn)程也不統(tǒng)一。各類輔警組織均無(wú)法律規(guī)定，主要以部門規(guī)章的形式加以規(guī)范。江蘇省蘇州市公安局在輔警準(zhǔn)入機(jī)制的建立、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、考核、工資福利、日常管理等方面走在全省公安機(jī)關(guān)前列，市局設(shè)有專門的輔警管理處（科）等專門的輔警管理部門，在輔警規(guī)范化法治化進(jìn)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

輔警隊(duì)伍法治化規(guī)范化應(yīng)該是自下而上的漸進(jìn)變遷。在宏觀制度規(guī)范穩(wěn)定的前提下，從基層改革試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，突破現(xiàn)有體制與制度障礙，逐步實(shí)現(xiàn)部門規(guī)章——政府規(guī)章——政府法規(guī)——法律之路。美國(guó)當(dāng)代著名政治學(xué)家林德布洛姆創(chuàng)設(shè)的漸進(jìn)主義決策模式，其主要特點(diǎn)之一是“在已經(jīng)知道現(xiàn)行的政策不能解決問(wèn)題時(shí)，立法和行政管理者所采取的補(bǔ)救行動(dòng)將傾向于漸進(jìn)主義。他們將對(duì)政策作出較小的調(diào)整而不是全面的改變。在此過(guò)程中，他們從一個(gè)已知的基礎(chǔ)謹(jǐn)慎地并試驗(yàn)性地作出移動(dòng)，而不是邁出大步進(jìn)入一個(gè)未知的境地?！保?］輔警管理政策的發(fā)展應(yīng)依照漸進(jìn)模式，自下而上地實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度的逐步完善。

（二）明確輔警職業(yè)定位，逐步完善各種管理體制和規(guī)則?，F(xiàn)代人力資源管理理論從人力資本開發(fā)的角度，強(qiáng)調(diào)員工的職業(yè)生涯規(guī)劃，即鼓勵(lì)和關(guān)心員工的個(gè)人發(fā)展，幫助員工制訂個(gè)人發(fā)展規(guī)劃，以進(jìn)一步激發(fā)員工的積極性、創(chuàng)造性。以此為核心，人力資源管理的內(nèi)容主要包括：職務(wù)分析與設(shè)計(jì)、人力資源規(guī)劃、招聘、考核、薪酬管理、培訓(xùn)與激勵(lì)、勞動(dòng)人事關(guān)系管理等。從這一理論出發(fā)，明確輔警的職業(yè)定位，可以在最大限度上實(shí)現(xiàn)對(duì)輔警資源的開發(fā)，有利于緩解現(xiàn)有警務(wù)量激增與警力不足的矛盾，提高輔警隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，發(fā)揮輔警人員的潛能。

輔警的規(guī)范化管理必須從服務(wù)社會(huì)管理的高度，處理好統(tǒng)一管理與多渠道建設(shè)的關(guān)系，逐步完善輔警的準(zhǔn)入、經(jīng)費(fèi)、編制管理、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、考核、工資福利和晉升等制度，從推行法制化管理入手，沖破制度障礙，以便從根本上解決輔警隊(duì)伍性質(zhì)、保障渠道、職責(zé)范圍、規(guī)范管理等一系列問(wèn)題。

（三）借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，走有中國(guó)特色的輔警隊(duì)伍建設(shè)之路。現(xiàn)代輔警制度起源于海洋法系國(guó)家，其主要形式是民間組織輔警隊(duì)伍，以協(xié)助警察履行其職責(zé)。而大陸法系國(guó)家則認(rèn)為，政府對(duì)社會(huì)安全應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任。從這個(gè)意義上說(shuō)，并沒(méi)有類似于海洋法系國(guó)家的相對(duì)完善的輔警制度?；趦烧咴诜ɡ砩系谋举|(zhì)差別，我國(guó)在輔警的法治化規(guī)范化進(jìn)程中完全套用其他國(guó)家的現(xiàn)行輔警制度并不可行，但國(guó)外輔警制度建設(shè)中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)仍值得借鑒。如海洋法系輔警制度將輔警職業(yè)定位于在編警力的補(bǔ)充，以雇傭關(guān)系而受法律保護(hù)；香港輔警在組織管理、職責(zé)權(quán)限、經(jīng)費(fèi)保障、職務(wù)升降、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒、訓(xùn)練勤務(wù)等法律規(guī)范上已建立較為完善的體系，可加以借鑒?？傮w而言，我國(guó)輔警是一支向職業(yè)化正規(guī)化方向發(fā)展的有別于正式警察的重要輔助力量。在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段和轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)治安狀況和日益龐大的輔警隊(duì)伍需求，應(yīng)在制度和財(cái)政保障的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的長(zhǎng)效機(jī)制，走有中國(guó)特色的輔警隊(duì)伍建設(shè)之路。

［1］李艷紅.我國(guó)輔警制度研究［B］.太原：山西大學(xué)，2006（25）.

［2］［英］馬丁·因尼斯.解讀社會(huì)控制——越軌行為、犯罪與社會(huì)秩序［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2009.

［3］李子非.治安聯(lián)防隊(duì)壽終正寢［J］.瞭望東方周刊，2004（39）.

［4］B.W.Hogwood，L.AGunn.Policy Analysis for the Real World.London：Oxford University Press，1984.52.

D631

A

1674-3040（2012）01-0091-04

2011-11-01

錢潔，江蘇警官學(xué)院講師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，研究方向：公共管理與公共政策。

*本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “江蘇輔警隊(duì)伍法治化規(guī)范化研究”（項(xiàng)目編號(hào)09FXB005）、江蘇省教育廳2011年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“創(chuàng)新社會(huì)管理中的社區(qū)公共安全供給模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)2011SJB630017）、江蘇省教育廳科研基金項(xiàng)目“多中心治理理論視角下輔警管理模式之探討”（項(xiàng)目編號(hào)2010SJB630019）之研究成果。

（責(zé)任編輯：海 群）

編后語(yǔ)：此作系“中國(guó)警學(xué)期刊方陣”合作交流論文。