陸國(guó)強(qiáng)

加強(qiáng)部門職能履行常態(tài)化監(jiān)管全力提升機(jī)構(gòu)編制管理精細(xì)化水平

陸國(guó)強(qiáng)

職能管理、機(jī)構(gòu)管理、人員編制管理是機(jī)構(gòu)編制管理的重要內(nèi)容，也是機(jī)構(gòu)編制部門的主要工作職能。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到主觀因素和客觀條件的制約，機(jī)構(gòu)編制部門把主要精力放在了機(jī)構(gòu)和編制的管理、審批上，而對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理的核心環(huán)節(jié)——“職能管理”，重視不夠、研究不深，特別是缺乏對(duì)部門職能履行常態(tài)化監(jiān)管的手段，不能實(shí)時(shí)掌握部門職能履行情況、機(jī)構(gòu)編制運(yùn)行的實(shí)際工作效應(yīng)，導(dǎo)致了在機(jī)構(gòu)改革和“三定”規(guī)定調(diào)整過(guò)程中往往處于被動(dòng)狀態(tài)，政府職能部門推諉扯皮、爭(zhēng)權(quán)奪利，機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹等問(wèn)題無(wú)法從根本上得到解決。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，機(jī)構(gòu)編制部門亟需轉(zhuǎn)變管理手段、創(chuàng)新管理方式、提升管理效能。加強(qiáng)對(duì)部門職能履行的常態(tài)化監(jiān)管，提升機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、精細(xì)化水平，已經(jīng)成為擺在機(jī)構(gòu)編制部門面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、對(duì)部門職能常態(tài)化監(jiān)管的基本認(rèn)識(shí)

職能管理是指根據(jù)黨和國(guó)家一定時(shí)期的方針政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)各類組織機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)、職責(zé)權(quán)限等進(jìn)行合理劃分和規(guī)范管理的行為。1988年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革正式把職能管理作為編制管理的內(nèi)容，并提出了定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的“三定”規(guī)定。

1.實(shí)施部門職能常態(tài)化監(jiān)管的重要性。實(shí)施部門職能常態(tài)化監(jiān)管，既是機(jī)構(gòu)編制部門開展職能管理工作的客觀需要，也是其實(shí)現(xiàn)自我提升、自我完善、自我發(fā)展的一項(xiàng)重要工作，對(duì)于提高機(jī)構(gòu)編制管理水平、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制權(quán)威影響、推動(dòng)政府部門依法履職，具有深遠(yuǎn)意義。一是從機(jī)構(gòu)編制管理看，職能管理起著核心作用。職能、機(jī)構(gòu)、編制構(gòu)成了機(jī)構(gòu)編制管理的基本內(nèi)容，其中職能是“靈魂”和“中心”，機(jī)構(gòu)、編制實(shí)際上是職能的載體和外在表現(xiàn)形式。在具體管理過(guò)程中，職能管理是核心、前提和關(guān)鍵，是機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備的基礎(chǔ)和依據(jù)。只有準(zhǔn)確地界定了職能，才能科學(xué)地設(shè)置機(jī)構(gòu)、合理地配備人員編制。如果職能配置不合理，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制配備的混亂，在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)職責(zé)不清、職能重疊、交叉扯皮等問(wèn)題。機(jī)構(gòu)編制部門如果僅僅抓機(jī)構(gòu)、抓編制，而忽視了職能管理，那就是本末倒置、主次不分，機(jī)構(gòu)編制工作也會(huì)走入死胡同。因此，抓好了職能管理，就牽住了機(jī)構(gòu)編制管理的“牛鼻子”，抓住了機(jī)構(gòu)編制工作的“生命線”。二是從部門工作運(yùn)行看，職能運(yùn)行處于中心位置?！叭ā币?guī)定所明確的部門工作職能，是根據(jù)法律法規(guī)和工作實(shí)際進(jìn)行界定和明確的，是部門行使職權(quán)的法定性依據(jù)。它明確了部門工作的基本方向、職能邊界、主要任務(wù)和相應(yīng)責(zé)任，是部門行使管理職能、設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、配置人力資源的重要依據(jù)。部門圍繞職能制定目標(biāo)，圍繞職能開展工作，圍繞職能落實(shí)責(zé)任，圍繞職能行使權(quán)力。因此，職能反映著部門工作的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是部門的本質(zhì)屬性，處于部門管理的中心位置。開展部門職能常態(tài)化監(jiān)管，能夠推動(dòng)部門正確行使權(quán)力，全面履行職責(zé)，進(jìn)一步提升社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，從而更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。三是從行政體制改革看，職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。上世紀(jì)80年代，黨的十三大報(bào)告首次提出，“機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵”。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)提出，“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。”機(jī)構(gòu)編制部門作為行政管理體制改革的組織實(shí)施者，必須加強(qiáng)對(duì)職能管理和職能轉(zhuǎn)變的研究。通過(guò)職能管理，主動(dòng)介入、定期跟蹤，掌握情況、查找問(wèn)題，進(jìn)一步明晰職責(zé)要求，強(qiáng)化需要承擔(dān)的責(zé)任，下放、取消、轉(zhuǎn)移可以由事業(yè)單位和社會(huì)中介組織承擔(dān)的職責(zé)，從而發(fā)揮政府管理效益的最大化和機(jī)構(gòu)編制使用效益的最大化。只有這樣，才能改變機(jī)構(gòu)改革時(shí)，茫然無(wú)措、討價(jià)還價(jià)的被動(dòng)局面，才能改變中央政府與地方政府“職責(zé)同構(gòu)”、“上下一般粗”的不利格局。

2.實(shí)施部門職能常態(tài)化監(jiān)管的必要性。行政管理理論認(rèn)為，行政職能具有動(dòng)態(tài)性的基本特征。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，部門的職能有調(diào)整變化、工作有重點(diǎn)變化、任務(wù)有時(shí)效變化、權(quán)責(zé)有利益變化。因此，相應(yīng)的，部門職能管理也必須是一個(gè)動(dòng)態(tài)化、長(zhǎng)期化的過(guò)程。在職能管理上，機(jī)構(gòu)編制部門雖然做了一些工作，但還不夠系統(tǒng)、深入，特別是對(duì)部門職能運(yùn)行情況的日常監(jiān)管，更是欠缺。主要存在著“三重三輕”問(wèn)題：一是重制定、輕落實(shí)。部門在制定“三定”規(guī)定時(shí)轟轟烈烈，尤其是在重要職能的分配上、職責(zé)關(guān)系的界定上、交叉職能的明晰上，各部門相當(dāng)重視，各執(zhí)一詞、互不相讓。“三定”規(guī)定制定后，部門往往停留在紙面上，沒有落實(shí)到行動(dòng)中，很少進(jìn)行全面地研究、對(duì)照和檢查，經(jīng)常是一定幾年不動(dòng)，機(jī)構(gòu)編制“調(diào)整滯后”、“以不變應(yīng)多變”的問(wèn)題十分突出。二是重顯性、輕隱性。近年來(lái)，部門職能缺位、越位、錯(cuò)位，擅自調(diào)整職能，職能交叉、職能重疊、邊界不清、互相推諉扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，比如：食品安全、城市管理領(lǐng)域的問(wèn)題等，嚴(yán)重影響了政府的執(zhí)行力和公信力，也損害人民群眾的根本利益。在這些事件中，機(jī)構(gòu)編制部門主要從理順關(guān)系的角度，對(duì)各部門應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)作了一些梳理和界定，關(guān)注的是職能履行中的表象問(wèn)題，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，很少深層次地研究問(wèn)題的形成原因、發(fā)展過(guò)程、變化趨勢(shì)、預(yù)防措施和解決途徑，因此只能是“治標(biāo)不治本”。三是重審批、輕監(jiān)管。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)構(gòu)編制管理工作采取的是“重審批、輕監(jiān)管”的工作模式和“被動(dòng)式、粗放式”的管理方式。部門提出增加編制、增設(shè)機(jī)構(gòu)的要求后，機(jī)構(gòu)編制部門往往是閉門研究、憑經(jīng)驗(yàn)辦事，甚至通過(guò)與部門討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)來(lái)解決問(wèn)題，科學(xué)性和規(guī)范性較差。審批過(guò)后，這個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行得怎么樣、職能履行得是否到位、編制控制得如何、職能與機(jī)構(gòu)、編制是否配置得合理，基本上都處于沒有監(jiān)管的狀態(tài)，很少去跟蹤分析，解剖調(diào)整。

3.實(shí)施職能常態(tài)化監(jiān)管的可行性。職能常態(tài)化監(jiān)管是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，也是難度較大的一項(xiàng)工作。長(zhǎng)期以來(lái)，由于種種因素的影響，機(jī)構(gòu)編制部門往往處于心有余而力不足的尷尬境地。隨著機(jī)構(gòu)編制部門單獨(dú)運(yùn)行，黨委、政府對(duì)部門績(jī)效管理工作的重視程度不斷提升，實(shí)施職能常態(tài)化監(jiān)管的條件已基本具備。一是職責(zé)所在。根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第486號(hào)）和中央有關(guān)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的文件規(guī)定，凡職能調(diào)整等機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，必須由機(jī)構(gòu)編制部門一家歸口管理、一家審批和一家發(fā)文。按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，在賦予行政機(jī)關(guān)審批權(quán)限時(shí)，要規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于機(jī)構(gòu)編制部門來(lái)說(shuō)，職能、機(jī)構(gòu)、編制的審批是權(quán)力，監(jiān)督管理就是應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。機(jī)構(gòu)編制部門牽頭組織實(shí)施部門“三定”規(guī)定，負(fù)責(zé)明確部門職責(zé)分工，界定部門職能邊界，那么加強(qiáng)部門職能監(jiān)管應(yīng)該是各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任。本輪政府機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)編辦獨(dú)立設(shè)置，增添了人手，配強(qiáng)了力量，為實(shí)施職能常態(tài)化監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。二是上級(jí)要求。中央編辦《“十二五”時(shí)期機(jī)構(gòu)編制工作指導(dǎo)意見》明確指出：“要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式；要求各地要通過(guò)完善和細(xì)化部門‘三定’規(guī)定、規(guī)范行政審批和流程等方法，探索加強(qiáng)職能管理，細(xì)化部門職責(zé)要求，逐步實(shí)行職能精細(xì)化管理”?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，中央編辦審時(shí)度勢(shì)、科學(xué)判斷，及時(shí)地把職能管理工作擺到了重要位置，并作為“十二五”時(shí)期的一項(xiàng)重要工作來(lái)推進(jìn)，可以說(shuō)是意義重大，為地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門做好職能管理工作指明了方向、明確了任務(wù)、提出了要求。地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)該按照中央編辦的要求，搶抓機(jī)遇、主動(dòng)作為，積極探索職能管理的方式方法，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理工作提檔升級(jí)。三是實(shí)踐啟示。近年來(lái)，南通實(shí)施了部門主要負(fù)責(zé)人“三責(zé)聯(lián)審”和機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評(píng)估工作，并將“職能運(yùn)行”作為重要的考量指標(biāo)之一，注重審核評(píng)估部門職責(zé)的落實(shí)情況、職能的運(yùn)行情況、職能的履行成效等。通過(guò)實(shí)踐，我們深切地感受到，在機(jī)構(gòu)改革制定部門“三定”規(guī)定時(shí)，凡聯(lián)審或評(píng)估過(guò)的部門，對(duì)于其職責(zé)的調(diào)整、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制的調(diào)整，能夠把握重點(diǎn)、切中要害；而未經(jīng)過(guò)聯(lián)審和評(píng)估的部門，由于對(duì)情況不熟悉，只能照搬硬套、無(wú)的放矢。

二、部門職能常態(tài)化監(jiān)管的對(duì)象和主要內(nèi)容

從機(jī)構(gòu)編制管理的幅度看，部門職能常態(tài)化監(jiān)督應(yīng)該覆蓋所有黨政群機(jī)關(guān)及其所屬事業(yè)單位?？紤]到這項(xiàng)工作尚處于研究探索階段，以及編辦工作力量分配等因素，應(yīng)采取先摸索經(jīng)驗(yàn)，再全面推開的做法，當(dāng)前建議重點(diǎn)監(jiān)督政府的工作部門。

開展部門職能常態(tài)化監(jiān)管，主要目的有兩個(gè)方面：一是對(duì)于被監(jiān)管部門而言，通過(guò)職能常態(tài)化監(jiān)管，規(guī)范政務(wù)管理，嚴(yán)格依法行政，推動(dòng)各部門嚴(yán)格執(zhí)行黨委、政府通過(guò)“三定”規(guī)定所賦予的職責(zé)，更好地落實(shí)職能轉(zhuǎn)變，全面準(zhǔn)確地履行職責(zé)，提高各級(jí)部門的行政效能，增強(qiáng)執(zhí)行力和公信力。二是對(duì)于機(jī)構(gòu)編制部門而言，通過(guò)職能常態(tài)化監(jiān)管，準(zhǔn)確掌握部門職能的運(yùn)行情況，研究分析“三定”規(guī)定的合理性、科學(xué)性、規(guī)范性，進(jìn)一步完善職能配置，落實(shí)權(quán)職責(zé)任，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制，不斷提升機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平。因此，職能常態(tài)化監(jiān)管實(shí)際上是機(jī)構(gòu)編制部門與被監(jiān)管部門之間良性互動(dòng)的過(guò)程、相互促進(jìn)的過(guò)程和共同發(fā)展的過(guò)程。雙方通過(guò)了解、溝通、磋商，充分肯定成績(jī)，客觀分析問(wèn)題，明確努力方向，促進(jìn)整改提高。機(jī)構(gòu)編制部門在主動(dòng)服務(wù)的同時(shí)，有效實(shí)施了機(jī)構(gòu)編制管理，達(dá)到了寓管理于服務(wù)之中的功效。

為了達(dá)到預(yù)期目的，我們認(rèn)為應(yīng)該把部門職能常態(tài)化監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)放在部門履職的行為過(guò)程上，同時(shí)兼顧行為結(jié)果；也就是說(shuō)，對(duì)部門職能的常態(tài)化監(jiān)管，要以“三定”規(guī)定為依據(jù)，評(píng)價(jià)部門對(duì)規(guī)定職能的貫徹落實(shí)情況，重點(diǎn)監(jiān)管部門是否全面、準(zhǔn)確、有效地履行了“三定”中所規(guī)定的行政職能。針對(duì)這一特點(diǎn)，對(duì)部門職能的常態(tài)化監(jiān)管，主要從“做了沒有”、“怎么做的”、“效果怎樣”三個(gè)層面來(lái)具體設(shè)置監(jiān)管內(nèi)容：

一是“做了沒有”，側(cè)重于考察被監(jiān)管部門履行職責(zé)規(guī)定的全面性。主要關(guān)注職能轉(zhuǎn)變是否落實(shí)，不該管的職能是否按照要求取消、下放、轉(zhuǎn)移出去，新增的職責(zé)是否已經(jīng)落實(shí)到位，需要加強(qiáng)的職責(zé)是否切實(shí)得以強(qiáng)化；主體、牽頭、配合類職責(zé)是否履行到位，是否建立了規(guī)范、完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，是否存在職責(zé)不順、銜接不暢、推諉扯皮等問(wèn)題；已經(jīng)取消或調(diào)整的審批項(xiàng)目是否得到完全落實(shí)；是否存在越位、錯(cuò)位、缺位的問(wèn)題；部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間職責(zé)分工是否合理，是否存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)等問(wèn)題。

二是“怎么做的”，側(cè)重于考察被監(jiān)管部門履行職責(zé)規(guī)定過(guò)程的規(guī)范性。職責(zé)規(guī)定是靜態(tài)的，執(zhí)行是動(dòng)態(tài)的。部門職責(zé)的履行，實(shí)質(zhì)上是政府部門輸出行政行為的過(guò)程。因此，通過(guò)跟蹤檢查部門職責(zé)履行的行為過(guò)程，能夠有效地驗(yàn)證“做了沒有”、“做得是否規(guī)范”、“是否做了不該做的”。主要關(guān)注是否建立了崗位責(zé)任制；是否將全部職責(zé)納入年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施；是否圍繞重點(diǎn)工作和熱點(diǎn)問(wèn)題出臺(tái)相關(guān)政策、舉措；部門工作任務(wù)推進(jìn)的措施是否扎實(shí)有效，年度各項(xiàng)工作職責(zé)是否按照序時(shí)進(jìn)度順利實(shí)施；是否加強(qiáng)與相關(guān)部門溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)機(jī)制能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)；履行職能的行為和方式是否符合職能轉(zhuǎn)變的要求，是否符合依法行政的要求。

三是“效果怎樣”，側(cè)重于考察被監(jiān)管部門履行職責(zé)規(guī)定的實(shí)際效應(yīng)。主要關(guān)注政府部門職能作用發(fā)揮得如何，是否達(dá)到預(yù)期目的，還存在哪些問(wèn)題，決策是否出現(xiàn)重大失誤和投訴；部門的各類行政審批服務(wù)是否優(yōu)質(zhì)、高效、快捷；部門之間的協(xié)調(diào)配合是否有力；部門管理或服務(wù)對(duì)象及群眾的滿意度，是否取得預(yù)期的效果和成效；部門工作創(chuàng)新的影響力是否擴(kuò)大取得實(shí)際成效；部門職能、機(jī)構(gòu)、編制等資源配置是否科學(xué)、合理，是否存在官多兵少、機(jī)構(gòu)臃腫、任務(wù)失衡和效率低下的情況等。

通過(guò)設(shè)置以上三個(gè)層面的監(jiān)管內(nèi)容，能夠?qū)Σ块T執(zhí)行職責(zé)規(guī)定的情況形成大體判斷，從中分析部門在執(zhí)行職能規(guī)定中存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)和完善的意見或建議。屬于政府部門自身的，督促政府部門整改提高；需要相關(guān)政府部門配合的，落實(shí)配合協(xié)調(diào)機(jī)制；確需調(diào)整職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的，由機(jī)構(gòu)編制部門完善機(jī)構(gòu)編制管理，從而推動(dòng)部門職能履行成效和機(jī)構(gòu)編制管理水平全面提升。

三、部門職能常態(tài)化監(jiān)管的實(shí)施路徑

實(shí)施部門職能實(shí)行常態(tài)化監(jiān)管，最顯著的特點(diǎn)就是要建立經(jīng)?；?、動(dòng)態(tài)化的常態(tài)監(jiān)管機(jī)制。因此，職能常態(tài)化監(jiān)管不同于目前已經(jīng)開展的聯(lián)審工作、評(píng)估工作，它們之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。主要表現(xiàn)在：從工作對(duì)象上看，是點(diǎn)與面的關(guān)系。評(píng)估、聯(lián)審的對(duì)象是幾個(gè)“點(diǎn)”，開展的是一項(xiàng)有計(jì)劃的、有針對(duì)性的工作；職能常態(tài)化監(jiān)管的對(duì)象是面上所有的部門，開展的是一項(xiàng)普遍性的、常規(guī)性的工作。從工作內(nèi)容上看，是階段與長(zhǎng)期的關(guān)系。評(píng)估、聯(lián)審的內(nèi)容，是以“三年”或者“五年”為一個(gè)階段，評(píng)價(jià)的是一個(gè)階段內(nèi)，部門機(jī)構(gòu)編制的執(zhí)行情況；職能常態(tài)化監(jiān)管的內(nèi)容是部門職能履行的長(zhǎng)期過(guò)程，反映的是部門職能履行情況的實(shí)時(shí)狀態(tài)。從工作機(jī)制上看，是集中與分散的關(guān)系。評(píng)估、聯(lián)審采取的工作方式是集中力量、合力攻堅(jiān)，突出重點(diǎn)、短期突破；職能常態(tài)化監(jiān)管建立的是一種常態(tài)化的運(yùn)行機(jī)制，具有簡(jiǎn)潔有效、易于操作、便于實(shí)施的特點(diǎn)。另外，職能不同于機(jī)構(gòu)、不同于編制，很難簡(jiǎn)單地量化處理，判斷部門職能履行得如何，一方面是“度”很難把握；另一方面是取證較難。根據(jù)實(shí)施部門職能常態(tài)化監(jiān)管的這些特點(diǎn)，設(shè)計(jì)以下三種監(jiān)管方式：

1.目標(biāo)監(jiān)管。反映的是“做了沒有”，即部門年初設(shè)立的目標(biāo)與“三定”規(guī)定賦予的職能是否一致，各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)是否落實(shí)到位，主要評(píng)價(jià)部門職能的落實(shí)情況。例如：轉(zhuǎn)移下放取消的職能是否在工作目標(biāo)、計(jì)劃、安排中體現(xiàn)；“三定”規(guī)定中明確的職能是否落實(shí)到工作目標(biāo)、計(jì)劃和安排中；是否圍繞重點(diǎn)工作提出相應(yīng)的工作措施和具體要求；是否在目標(biāo)、計(jì)劃和安排中明確獨(dú)立承擔(dān)、牽頭負(fù)責(zé)、協(xié)助配合等相應(yīng)的工作責(zé)任；部門之間、處室之間是否建立了協(xié)調(diào)配合機(jī)制，是否在職能上存在越位、錯(cuò)位、缺位問(wèn)題等。方法上，主要采取查閱部門年度工作計(jì)劃、目標(biāo)責(zé)任書等途徑進(jìn)行。

2.運(yùn)行監(jiān)管。反映的是“怎么做的”，主要評(píng)價(jià)部門職能的運(yùn)行情況，即執(zhí)行過(guò)程的規(guī)范性和法定性。方法上，可通過(guò)以下途徑來(lái)實(shí)施日常監(jiān)管：

一是定期報(bào)告。機(jī)構(gòu)編制部門設(shè)計(jì)能反映職能運(yùn)行狀態(tài)的指標(biāo)體系，例如：召開了哪些會(huì)議、發(fā)放了哪些文件、舉辦了哪些活動(dòng)、實(shí)施了哪些審批、開展了哪些執(zhí)法、年初確定的工作目標(biāo)進(jìn)展如何、與相關(guān)部門在哪些方面進(jìn)行了溝通聯(lián)系、工作運(yùn)轉(zhuǎn)中存在哪些困難和問(wèn)題等。被監(jiān)管部門根據(jù)指標(biāo)體系，每半年進(jìn)行一次自查自評(píng)，并及時(shí)將自查報(bào)告及相關(guān)材料報(bào)送至機(jī)構(gòu)編制部門。通過(guò)實(shí)行定期報(bào)告制度，能夠大體上呈現(xiàn)出部門職責(zé)工作的基本狀態(tài)、職能履行的基本方式和職能運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程。

二是部門聯(lián)動(dòng)。實(shí)施職能常態(tài)化監(jiān)管不能僅憑被監(jiān)管部門的一家之言，機(jī)構(gòu)編制部門必須加強(qiáng)與相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合，通過(guò)外部手段拓寬信息渠道，才能全方位、多角度、及時(shí)準(zhǔn)確地掌握部門職能履行的真實(shí)情況。要逐步建立與黨委（政府）督查部門、監(jiān)察部門、信訪部門、法制辦、行政審批中心等部門的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，定期通報(bào)情況、適時(shí)對(duì)接交流，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享。要將被監(jiān)管部門提供的內(nèi)部情況和外部掌握的信息進(jìn)行比對(duì)，來(lái)分析部門職能運(yùn)行的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部信息的有機(jī)結(jié)合。

三是書面函詢。針對(duì)“定期報(bào)告”和“部門聯(lián)動(dòng)”中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，有些不清楚的、不明確的，可以通過(guò)書面函詢的方式進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查和挖掘。被監(jiān)督部門收到函詢后，應(yīng)按照函詢的內(nèi)容和要求，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，實(shí)事求是地作出書面回復(fù)。通過(guò)“書面函詢”，與被監(jiān)管部門建立起一種經(jīng)常性的聯(lián)系、溝通和回訪制度，保持與被監(jiān)管部門的動(dòng)態(tài)聯(lián)系。在現(xiàn)有監(jiān)管資源有限的前提下，“書面函詢”無(wú)疑是一種靈活性的、高效率的監(jiān)管方式。

四是重點(diǎn)評(píng)審。在抓好日常監(jiān)管的同時(shí)，針對(duì)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)領(lǐng)域，開展重點(diǎn)評(píng)審，也是實(shí)施職能常態(tài)化監(jiān)管的重要組成部分。根據(jù)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問(wèn)題，以及群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，每年有針對(duì)性地選擇一些部門，實(shí)行評(píng)估、聯(lián)審，按照規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對(duì)公共財(cái)政供養(yǎng)部門履行職能職責(zé)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制政策的效果、效益和公眾回應(yīng)進(jìn)行論證、評(píng)價(jià)，得出一個(gè)職能履行是否到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置是否必要、編制配備是否科學(xué)的結(jié)論。

3.績(jī)效監(jiān)管。反映的是“效果怎樣”，主要評(píng)價(jià)部門在依法履行職能過(guò)程中，投入所獲得的初級(jí)的和最終的結(jié)果及其社會(huì)影響。事前的過(guò)程監(jiān)管與事后的結(jié)果監(jiān)管是實(shí)施監(jiān)管的兩個(gè)重要方面，二者相互關(guān)聯(lián)、相互作用、缺一不可。開展“績(jī)效監(jiān)管”的主要方法為：

一是建立“12345”互通平臺(tái)?！?2345”熱線平臺(tái)是黨委、政府了解社情民意的重要窗口，也是部門接受群眾監(jiān)督的重要渠道。機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)建立與“12345”政府服務(wù)熱線信息互通的平臺(tái)，每年收集、整理、分析“12345”受理的基層群眾對(duì)部門的投訴舉報(bào)情況、來(lái)函來(lái)訪情況、建議意見情況，以及相關(guān)部門的調(diào)查、答復(fù)、處理情況和群眾的滿意度等，并從中掌握部門的行政效率和職能履行的社會(huì)效果。

二是綜合考評(píng)。年終，機(jī)構(gòu)編制部門通過(guò)查閱資料、調(diào)查走訪、民主測(cè)評(píng)、社會(huì)評(píng)議、征求意見、召開座談會(huì)等途徑，了解和掌握部門按照“三定”規(guī)定履行職責(zé)所取得的實(shí)際成效，例如：獲得了哪些先進(jìn)和榮譽(yù)，各項(xiàng)指標(biāo)的完成情況，行政復(fù)議或行政訴訟案件中部門的過(guò)錯(cuò)率，分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)政府部門、管理和服務(wù)對(duì)象以及社會(huì)各界的滿意程度等。同時(shí)，綜合“目標(biāo)監(jiān)管”、“運(yùn)行監(jiān)管”情況及各方面反映的問(wèn)題，確定各部門履行職能情況的分值及等次，對(duì)優(yōu)秀的單位予以表彰，不合格的單位予以誡勉。

三是其他途徑。機(jī)構(gòu)編制部門還可根據(jù)實(shí)際工作情況，積極融入到目前已經(jīng)形成的相對(duì)完善的部門職能工作監(jiān)管體系中，利用現(xiàn)有的平臺(tái)和影響力，開展部門職能監(jiān)管及機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題研究工作，實(shí)現(xiàn)“他山之石可以攻玉”的效果。例如：融入到目標(biāo)管理中、效能管理中、部門公開述職中等。

通過(guò)以上三種監(jiān)管方式獲取的材料，按照宏觀決策類、組織實(shí)施類、監(jiān)督檢查類、部門間協(xié)調(diào)配合類、輔助職能類、其它職能類等進(jìn)行梳理、分解和歸類，建立部門職能履行情況檔案，并進(jìn)行分析研究，作出相應(yīng)判斷。首先是進(jìn)行職能履行情況分析。判斷部門在職能履行中是否存在越位、錯(cuò)位、缺位的問(wèn)題，主要責(zé)任、牽頭責(zé)任、配合責(zé)任是否落實(shí)到位，是否存在職責(zé)交叉、職能重疊、推諉扯皮等問(wèn)題。其次是進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置分析。根據(jù)部門職能的履行情況，分析部門“三定”規(guī)定中，機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否合理、科學(xué)、規(guī)范。再則是進(jìn)行編制使用分析。根據(jù)部門職能的履行情況，分析編制的規(guī)模是否恰當(dāng)、結(jié)構(gòu)是否合理、配置是否科學(xué)。同時(shí)，要把分析研究的結(jié)果，運(yùn)用到部門“三定”規(guī)定的調(diào)整完善中、機(jī)構(gòu)編制的動(dòng)態(tài)管理中，并為機(jī)構(gòu)改革積累重要的依據(jù)和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

四、部門職能常態(tài)化監(jiān)管的保障機(jī)制

開展部門職能常態(tài)化監(jiān)管，領(lǐng)導(dǎo)重視是前提，部門配合是基礎(chǔ)，科學(xué)實(shí)施是核心，健全機(jī)制是保障。如果職能常態(tài)化監(jiān)管工作沒有相應(yīng)的保障措施，得不到領(lǐng)導(dǎo)的重視和部門的支持，那么很有可能將成為一種形式，而不能取得實(shí)效。只有建立強(qiáng)有力的保障機(jī)制，并使之制度化、正?；毮艹B(tài)化監(jiān)管才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，取得真正成效。

1.績(jī)效考核機(jī)制。近年來(lái)，地方各級(jí)黨委、政府高度重視部門績(jī)效管理工作，基本形成了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專門機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各司其責(zé)、社會(huì)力量和人民群眾廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。然而，機(jī)構(gòu)編制部門作為職能的界定、配置、監(jiān)管部門，過(guò)去一直未得到足夠重視，被排除在部門年度績(jī)效考核的成員單位之外。2012年，江蘇省政府出臺(tái)了政府部門績(jī)效管理辦法（試行），明確機(jī)構(gòu)編制部門承擔(dān)部門“三定”規(guī)定中明確的“常規(guī)工作目標(biāo)”考評(píng)任務(wù)，評(píng)分比例占總分值的20%，這樣使機(jī)構(gòu)編制部門在工作中有了一定的話語(yǔ)權(quán)和制約手段，機(jī)構(gòu)編制部門開展職能常態(tài)化監(jiān)管工作也變得順理成章、水到渠成。因此，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)該積極爭(zhēng)取，努力參與到黨委、政府對(duì)部門的年度績(jī)效考評(píng)中，用強(qiáng)有力的考評(píng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)部門職能管理的常態(tài)化。

2.動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制部門承擔(dān)著完善行政管理體制、科學(xué)配置執(zhí)政資源的重要任務(wù)。在機(jī)構(gòu)編制管理工作中，我們要認(rèn)真研究相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，通過(guò)實(shí)施職能的常態(tài)化監(jiān)管，有效地獲取部門職能、機(jī)構(gòu)、編制三者之間的匹配信息，及時(shí)提出部門職能、機(jī)構(gòu)、編制的調(diào)整意見，完善部門與部門之間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，為部門依法高效履行職責(zé)提供保證，從而逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的新機(jī)制。要通過(guò)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，進(jìn)一步提高部門對(duì)機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的基本認(rèn)識(shí)，以此來(lái)促進(jìn)部門主動(dòng)配合，共同做好這項(xiàng)工作。

3.效能監(jiān)察機(jī)制?！奥毮鼙O(jiān)管”與“效能監(jiān)察”均以部門職能為主要依據(jù)，以推動(dòng)部門嚴(yán)格履行職責(zé)為根本目標(biāo)。因此，機(jī)構(gòu)編制部門可以與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)手，把職能監(jiān)管與效能監(jiān)察結(jié)合起來(lái)，在日常效能監(jiān)察中實(shí)行職能的有效管理。通過(guò)聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察部門，進(jìn)一步提升政府部門對(duì)職能監(jiān)管的認(rèn)同度，也有利于整合資源、擴(kuò)大影響，增強(qiáng)監(jiān)督的合力。

4.綜合配套機(jī)制。部門職能的常態(tài)化監(jiān)管需要的是部門內(nèi)部監(jiān)督、機(jī)構(gòu)編制部門監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等各方面相互補(bǔ)充、相互結(jié)合的監(jiān)督體系。機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)該明確角色定位，加強(qiáng)與各方的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮好職能監(jiān)管的主體作用。同時(shí)，也要利用好聯(lián)審、評(píng)估的平臺(tái)，把職能常態(tài)化監(jiān)管與機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審核、機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評(píng)估緊密結(jié)合起來(lái)，相互印證、互享成果，達(dá)到綜合協(xié)同的效果。

五、部門職能常態(tài)化監(jiān)管的實(shí)施步驟

職能常態(tài)化監(jiān)管工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的工作，難度大、困難多、任務(wù)重，需要在理論和實(shí)踐上作好充分準(zhǔn)備。機(jī)構(gòu)編制部門首先要在思想上高度重視，充分認(rèn)識(shí)職能常態(tài)化監(jiān)管工作的重要意義以及工作的艱巨性；其次要在行動(dòng)上嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高自身的業(yè)務(wù)能力，提升工作水平，增強(qiáng)綜合素質(zhì)，以適應(yīng)職能常態(tài)化監(jiān)管工作的需要。

職能常態(tài)化監(jiān)管工作是一項(xiàng)創(chuàng)新性、探索性的工作，不可能一蹴而就、一步到位。因此，應(yīng)該采取“試點(diǎn)先行、積累經(jīng)驗(yàn)、完善提升、逐步推開”的方式進(jìn)行。按照“先易后難、注重實(shí)效”的原則，先行進(jìn)行試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)，進(jìn)一步總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，完善工作方案，待條件成熟后，再逐步推開。力爭(zhēng)通過(guò)1-2年的努力，建立起覆蓋所有黨政群機(jī)關(guān)及其所屬事業(yè)單位的職能常態(tài)化監(jiān)管體系。

總之，職能常態(tài)化監(jiān)管是機(jī)構(gòu)編制部門面臨的一項(xiàng)十分重要而又迫切的工作，需要黨委、政府和編委的高度重視、大力支持，需要各相關(guān)部門積極配合、共同參與。同時(shí)，也希望上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門能夠從法律法規(guī)的層面，修訂完善有關(guān)職能界定模糊和沖突的規(guī)定，明確職能配置和監(jiān)管的具體要求，出臺(tái)細(xì)化量化職責(zé)任務(wù)的方式方法，為基層開展職能常態(tài)化監(jiān)管工作提供指導(dǎo)和依據(jù)。

（作者系江蘇省南通市編辦副主任）