李紹華

成都市：加強(qiáng)日常管理 創(chuàng)新管理方式

李紹華

機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)管理與創(chuàng)新，是機(jī)構(gòu)編制部門圍繞中心服務(wù)大局的重要基礎(chǔ)性工作。成都市編辦自單獨設(shè)置以來，在強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制日常管理、創(chuàng)新管理方式上進(jìn)行了有益的嘗試。與上屆機(jī)構(gòu)改革相比，市政府組成部門減少1個，市屬事業(yè)單位減少205家，編制減少7157名，在編人員減少9794人。機(jī)構(gòu)布局更合理，職責(zé)界定更準(zhǔn)確，規(guī)模得到有效控制，人員結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。

一、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制日常管理：總量控制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)

1.規(guī)范進(jìn)人程序，嚴(yán)格實行進(jìn)人用編前置審批。2010年編辦單獨設(shè)置后，成都市先后制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理的通知》（成委辦〔2010〕60號）和《關(guān)于規(guī)范市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位用編進(jìn)人程序的通知》（成機(jī)編〔2011〕1號）。規(guī)定全市各機(jī)關(guān)事業(yè)單位按照“進(jìn)人須有編、用編先申請”的原則使用編制，嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)人用編前置審批制度。前置審批制度的實施，改變了傳統(tǒng)的人事編制管理中，編制管理居于幕后，被動地進(jìn)行上下編管理的狀況。編制管理從幕后走到前臺，不僅強(qiáng)化了編制紀(jì)律意識，更為重要的是實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制管理的事前預(yù)防和動態(tài)監(jiān)控，有效杜絕了機(jī)關(guān)事業(yè)單位超編進(jìn)人、不按程序進(jìn)人。

2.實行總量控制，科學(xué)核定事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總數(shù)。為規(guī)范和加強(qiáng)全市各區(qū)（市）縣事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理，切實減輕財政負(fù)擔(dān)，推動各區(qū)（市）縣事業(yè)單位持續(xù)、健康、快速發(fā)展，成都市于2006年制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)（市）縣事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理通知》（成機(jī)編〔2006〕15號），明確區(qū)（市）縣財政撥款事業(yè)機(jī)構(gòu)的編制由市機(jī)構(gòu)編制部門實行總量控制。為確保事業(yè)編制總量核定的科學(xué)性，我們以各區(qū)（市）縣地方財政收入、戶籍人口、地域面積、行政編制數(shù)為指標(biāo)，建立了數(shù)學(xué)模型，區(qū)分不同指標(biāo)權(quán)重，綜合考量事業(yè)發(fā)展需要等多種因素，科學(xué)地計算出各區(qū)（市）縣應(yīng)有的編制總數(shù)。在科學(xué)核定編制總數(shù)的基礎(chǔ)上，我們還建立了每3年進(jìn)行一次調(diào)整的動態(tài)管理機(jī)制，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，結(jié)合事業(yè)單位職能職責(zé)和工作任務(wù)的履職評估情況，及時修訂機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行人員編制動態(tài)調(diào)整。

3.整合處室職能，實行編制使用審批集中管理。編辦單列后,我們對處室職能進(jìn)行了科學(xué)調(diào)整，將內(nèi)部用編審批流程進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。一是將以前由4個業(yè)務(wù)處分散承擔(dān)的用編審批的職責(zé)全部調(diào)整到監(jiān)督檢查處集中審批；二是結(jié)合機(jī)構(gòu)編制管理信息系統(tǒng)建設(shè)，將原先由3個業(yè)務(wù)處分散承擔(dān)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員日常上下編管理集中到監(jiān)督檢查處統(tǒng)一辦理。經(jīng)過職能調(diào)整優(yōu)化，編辦內(nèi)部處室分工更加合理，職能更加清晰，徹底改變了機(jī)構(gòu)編制部門編制管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、辦事效率低下的局面。更為重要的是，能夠把編辦有限的人力更多地投入到行政管理體制改革與創(chuàng)新研究上，編辦在行政管理體制改革和基層政府職能轉(zhuǎn)變等頂層設(shè)計方面的職能得到了強(qiáng)化，從而使編辦的地位、作用得到了充分體現(xiàn)。

4.嚴(yán)格核定控崗數(shù)，規(guī)范編制外人員聘用管理。機(jī)構(gòu)編制管理部門的重要職責(zé)之一，就是要合理控制機(jī)關(guān)事業(yè)單位的用人規(guī)模，確保人員規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，切實減少財政負(fù)擔(dān)。因為編外聘用人員同樣占用財政資金，因此，必須科學(xué)合理地確定編外聘用人員總體規(guī)模。針對部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編制外自主大量聘用臨時人員的現(xiàn)象，為進(jìn)一步規(guī)范機(jī)關(guān)工勤人員和事業(yè)單位編外人員管理，2004年，成都市出臺了《成都市市級機(jī)關(guān)聘用后勤服務(wù)人員管理辦法》（成委辦〔2004〕51號），取消機(jī)關(guān)工勤人員編制，明確市級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員實行“老人老辦法、新人新機(jī)制”的管理辦法，原在編工勤人員實行實名制單列管理，新進(jìn)人員一律實行聘用制。事業(yè)單位聘用編外人員，則按照政府購買服務(wù)的原則，實行按控崗數(shù)嚴(yán)格管理。聘用人員主要用于一般技術(shù)性、輔助性和后勤保障崗位，并依據(jù)單位階段性工作任務(wù)和實際需要，由編制部門按規(guī)定程序核定聘用人員控崗數(shù)，財政部門按控崗數(shù)核撥人員經(jīng)費。在控崗數(shù)內(nèi)聘用的人員，按勞動合同法簽訂聘用合同，依法管理，通過進(jìn)一步完善編外用人管理辦法，將其作為打破事業(yè)單位“鐵飯碗”的重要手段。

5.推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提升編制管理信息化水平。為提升機(jī)構(gòu)編制信息化管理水平，進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)編制工作效率，成都市著力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。2010年機(jī)構(gòu)改革以來，成都市累計投入近100萬元用于門戶網(wǎng)站建設(shè)和機(jī)構(gòu)編制實名制管理平臺建設(shè)，取得了明顯成效。目前，成都市編辦互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站及黨政網(wǎng)門戶網(wǎng)站已正式開通運行，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和社會公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行日常訪問，提升了機(jī)構(gòu)編制工作的透明度。與此同時，新研發(fā)的“成都市機(jī)構(gòu)編制管理信息系統(tǒng)”也正式投入運行，市本級機(jī)關(guān)事業(yè)單位所有在編人員實名制信息全部進(jìn)入數(shù)據(jù)庫管理，實現(xiàn)了編制數(shù)、實有人數(shù)及財政供養(yǎng)人數(shù)的“三統(tǒng)一”，確保了機(jī)構(gòu)編制及人員信息的準(zhǔn)確性。

6.用好編制資源，不斷優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)。為切實管好、用好有限的機(jī)構(gòu)編制資源，成都市緊密圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大局，在總量范圍內(nèi)優(yōu)化配置機(jī)構(gòu)編制：研究制定了《成都市市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位用編審核原則》，在用編審核中根據(jù)用編原則區(qū)分輕重緩急，突出重點領(lǐng)域，確保將空余編制優(yōu)先用于引進(jìn)高級人才和急需人才。對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位引進(jìn)獲得省部級以上專家榮譽(yù)稱號、具有高級專業(yè)技術(shù)職稱或博士學(xué)位、經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)證獲得碩士及以上學(xué)位的留學(xué)回國人員等高層次人才，以及專業(yè)特殊且工作急需的人員，編制部門給予充分的編制保障。僅2011年，就為符合條件的市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才引進(jìn)核定用編1633名，提高了編制資源的使用效益，優(yōu)化了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了對關(guān)鍵領(lǐng)域和重點工作的支持。

二、進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制管理：建立約束機(jī)制，實施動態(tài)管理

1.進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)構(gòu)編制管理意識。機(jī)構(gòu)編制相關(guān)規(guī)定能否執(zhí)行到位，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在各級領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)構(gòu)編制管理意識是否真正樹立。必須進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)構(gòu)編制管理意識，強(qiáng)化“編制就是法”的紀(jì)律意識。我辦加強(qiáng)與市委組織部的銜接，積極爭取在市委黨校培訓(xùn)內(nèi)容中列入機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定與紀(jì)律要求的內(nèi)容，加大對《機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》的宣講力度。與此同時，進(jìn)一步加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)厲查處機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)行為，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識到機(jī)構(gòu)編制工作也有“高壓線”，從而自覺遵守機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，預(yù)防和減少違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生，有效維護(hù)機(jī)構(gòu)編制工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2.完善機(jī)構(gòu)編制實名制管理。實名制是加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理的基礎(chǔ)工作和重要手段，可以有效預(yù)防超限額設(shè)置機(jī)構(gòu)、混編混崗、超編進(jìn)人、“吃空餉”等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。在進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制實名制數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，著力實現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制動態(tài)監(jiān)控與組織、人社、財政部門的網(wǎng)絡(luò)互通、信息共享和工作聯(lián)動。全面推行機(jī)構(gòu)編制事項網(wǎng)上審批制度，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的集中化管理、流程化審批、信息化運作、實時化監(jiān)督，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制實名制信息系統(tǒng)的平臺作用和“集成數(shù)據(jù)、聯(lián)動審批”、“資源共享、實時監(jiān)督”的載體功能，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位在網(wǎng)絡(luò)平臺上就能很方便快捷地完成進(jìn)人用編申請、信息變更、上下編等機(jī)構(gòu)編制日常業(yè)務(wù)的辦理，切實提高編制工作效率。

3.建立編制管理部門間的配合約束機(jī)制。完善機(jī)構(gòu)編制管理，實現(xiàn)對編制資源的合理配置，杜絕機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)行為的發(fā)生，必須加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)同配合，建立和完善部門間的協(xié)調(diào)配合約束機(jī)制。必須建立健全黨委、政府和編委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)編制部門牽頭負(fù)責(zé)，組織、人社、財政等部門各司其職，密切配合、齊抓共管的聯(lián)動工作機(jī)制。強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制與人員增減、工資管理和財政預(yù)算相互制約機(jī)制。定期召開相關(guān)部門聯(lián)席會議，加強(qiáng)溝通、密切配合，協(xié)調(diào)一致。對不執(zhí)行用編進(jìn)人規(guī)定程序的，相關(guān)部門不得受理新增人員事項，機(jī)構(gòu)編制部門不得辦理新增人員上編手續(xù)，組織、人社部門不得辦理調(diào)動、工資核定和社會保險手續(xù)，財政部門不得辦理工資和經(jīng)費撥付手續(xù)。

4.推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制事項預(yù)申報制度。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的重要目標(biāo)就是要增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制事項調(diào)整的科學(xué)性、預(yù)見性、減少隨意性，盡可能避免臨時動議機(jī)構(gòu)編制事項，防止機(jī)構(gòu)及人員編制無序增長。實行機(jī)構(gòu)編制事項預(yù)申報制度，是提高機(jī)構(gòu)編制管理的前瞻性、統(tǒng)籌性和規(guī)范性，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制科學(xué)管理的重要措施。因工作需要增減或調(diào)整行政事業(yè)機(jī)構(gòu)、人員編制的，由機(jī)關(guān)事業(yè)單位在規(guī)定時段內(nèi)集中向市機(jī)構(gòu)編制部門進(jìn)行預(yù)申報。各單位在準(zhǔn)確掌握本部門空缺編制數(shù)、下屬事業(yè)單位空缺編制數(shù)及分析預(yù)測本年度自然減員人數(shù)的基礎(chǔ)上，在每年底合理確定次年度用編計劃，并向編制部門申報年度空編使用計劃數(shù)，經(jīng)市編辦批準(zhǔn)后執(zhí)行。未報批計劃的，不能臨時動議使用空編。在申報年度空編使用計劃數(shù)時，須將計劃數(shù)控制在當(dāng)年本地行政空編的50%以內(nèi)，從嚴(yán)控制編制使用。

5.實施機(jī)構(gòu)編制“總量控制，動態(tài)管理”?！翱偭靠刂?、動態(tài)管理”是實現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制科學(xué)管理的有效途徑?？茖W(xué)確定機(jī)構(gòu)編制總量和合理調(diào)整機(jī)構(gòu)編制存量，有利于把有限的編制資源及時充實到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要的領(lǐng)域，用好用活編制資源。經(jīng)過在金堂縣兩年來的人員編制“總量控制，動態(tài)管理”試點，我們認(rèn)為將單位完成其基本職責(zé)所需的編制確定為基本編制，占編制總數(shù)的80%-85%；承擔(dān)階段性任務(wù)所需編制明確為動態(tài)編制，占編制總數(shù)的15%-20%。基本編制按規(guī)定程序使用，動態(tài)編制使用從嚴(yán)控制；在一定期限內(nèi)基本編制原則上不作調(diào)整，動態(tài)編制則根據(jù)單位履職情況評估結(jié)果適時進(jìn)行調(diào)整。要著力建立部門和事業(yè)單位職能運行評估體系，構(gòu)建依據(jù)評估結(jié)果設(shè)置、整合、撤銷機(jī)構(gòu)及增減編制的動態(tài)管理機(jī)制。通過積極開展機(jī)構(gòu)履職評估，依據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職能變化、工作任務(wù)和職責(zé)履行情況評估結(jié)論，適時核減職能弱化、任務(wù)較輕和空編較多單位的編制，增加經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的編制，實現(xiàn)編制資源的優(yōu)化配置。

（作者系成都市編辦主任）