王 丹

（中國(guó)浦東干部學(xué)院 教學(xué)研究部，上海 201204）

一、目前我國(guó)地溝油治理的困境

（一）高額利潤(rùn)的吸引

地溝油制售行為之所以屢禁不止，其背后無(wú)外乎利益作祟。由于受到需求及國(guó)際商品價(jià)格上漲的影響，國(guó)內(nèi)食用油價(jià)格水漲船高，而生產(chǎn)地溝油的投入和產(chǎn)出可謂暴利，也催生了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。據(jù)了解，提煉一噸餐飲業(yè)“地溝油”成本僅在300元人民幣左右，而地溝油的市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)是每噸3000-4000元。當(dāng)“地溝油”提煉的成品油進(jìn)入終端市場(chǎng)后，被當(dāng)作食用油賣(mài)的價(jià)格在每噸8000元-8500元，作為飼料油是在每噸7500元-7800元，當(dāng)作普通的大豆油銷(xiāo)售每噸價(jià)格在1萬(wàn)元左右。據(jù)估算，目前國(guó)內(nèi)地溝油一年的總利潤(rùn)達(dá)到15-20億元，正是其中存在的高額利潤(rùn)促使這些人鋌而走險(xiǎn)。而那些將地溝油加工成食用油的企業(yè)，往往是那些打著“利用廢棄動(dòng)物油脂等原料生產(chǎn)生物柴油”的幌子，并享受?chē)?guó)家免稅和補(bǔ)貼優(yōu)惠的生物柴油公司，由于發(fā)現(xiàn)生物柴油在國(guó)內(nèi)目前市場(chǎng)空間有限，利潤(rùn)較低，就轉(zhuǎn)而違法生產(chǎn)加工食用油。這種巨大利益驅(qū)逐下的市場(chǎng)行為，無(wú)疑是造成我國(guó)食用油生產(chǎn)市場(chǎng)混亂的重要原因。

（二）檢測(cè)方法的困難

我國(guó)對(duì)地溝油問(wèn)題的重視不可謂不早。早在2010年3月18日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局就下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)防“地溝油”流入餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的緊急通知》，但是因?yàn)槿狈γ鞔_的操作辦法和懲治標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致違法成本低下，近兩年地溝油制售活動(dòng)大肆泛濫。而在2011年，衛(wèi)生部也兩次向社會(huì)征集地溝油的檢測(cè)方法，前后征集到300多種方案，目前還未有切實(shí)有效的方法公布。就連國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期研究油脂工程項(xiàng)目的何東平教授也坦言，檢測(cè)地溝油的難度不亞于歌德巴赫猜想，傳統(tǒng)的檢測(cè)方法只能抓住地溝油中的某個(gè)特性，但沒(méi)有一種方法能同時(shí)有效檢測(cè)不同來(lái)源的地溝油，導(dǎo)致有時(shí)檢測(cè)誤差較大，更有誤判的可能。其實(shí)，從食用油的化學(xué)成分和目前的技術(shù)手段而言，現(xiàn)在能夠檢測(cè)出地溝油的確比較困難?？v觀國(guó)外，由于國(guó)外很多國(guó)家早已在源頭上就杜絕了地溝油的出現(xiàn)，所以國(guó)際上目前對(duì)餐廚業(yè)廢棄油脂的摻偽鑒別研究很少，而多是關(guān)于廢棄油脂綜合利用的成果。

（三）監(jiān)管方式和制度規(guī)定滯后

像三聚氰胺奶粉一樣，地溝油的生產(chǎn)也是一個(gè)完整的鏈條，而我國(guó)目前行政機(jī)構(gòu)對(duì)于食品安全的監(jiān)管往往是各管一段、最后造成無(wú)人監(jiān)管、無(wú)人負(fù)責(zé)。根據(jù)目前各行政機(jī)關(guān)的分工，餐廚垃圾回收歸市政部門(mén)，地溝油在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)量監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)，進(jìn)入餐館則由食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)查處，流通環(huán)節(jié)歸工商部門(mén)管轄，構(gòu)成公共安全威脅又涉及到公安部門(mén)。正是這種多頭監(jiān)管，而實(shí)際又無(wú)人監(jiān)管的格局讓“地溝油”得以暢行無(wú)阻。

在法律法規(guī)方面，2012年2月國(guó)家相關(guān)部門(mén)下發(fā)了《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位廢棄食用油脂管理的規(guī)定》，雖然明確了從事加工廢棄油脂活動(dòng)的單位，不得將廢棄油脂加工以后再作為食用油脂使用或者銷(xiāo)售，但對(duì)違反者怎么處罰、處罰程度等，均未做具體規(guī)定，從而缺少可操作性。值得欣慰的是，2012年2月23日，最高法、最高檢、公安部聯(lián)合發(fā)出通知，對(duì)生產(chǎn)、銷(xiāo)售地溝油的7種情況明確了定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)通知，涉及地溝油犯罪的，最高可判死刑。涉及地溝油犯罪判緩刑的，須同時(shí)宣告禁止令，禁止其在緩刑期內(nèi)生產(chǎn)、銷(xiāo)售食品等。然而值得注意的是，要確定地溝油犯罪一定要有證據(jù)表明餐廚廢油的回收和地溝油制售之間的聯(lián)系，否則定罪量刑都非常困難。因此，這樣的規(guī)定雖然對(duì)地溝油的制售者有一定的威懾力，但也給調(diào)查取證帶來(lái)了一定的難度。

二、國(guó)外餐廚廢油回收和再利用的經(jīng)驗(yàn)

筆者曾試圖用多種方法尋求國(guó)外對(duì)于有關(guān)“地溝油”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)方法和處罰方法進(jìn)行檢索，都沒(méi)有得到相應(yīng)的答案，而且外國(guó)新聞和研究報(bào)告對(duì)于“地溝油”這一稱謂的翻譯也不盡相同。其主要原因就是國(guó)外基本不存在“地溝油”這一稱謂，絕大部分在餐廚廢油處理源頭都已經(jīng)得到了有效的控制。大致來(lái)看，國(guó)外主要通過(guò)以下兩種方法來(lái)杜絕地溝油的出現(xiàn)。

（一）依法規(guī)范餐廚剩油回收，嚴(yán)格監(jiān)管，從源頭上杜絕“地溝油”

在很多國(guó)家，無(wú)論是餐飲企業(yè)還是家庭廚房，餐廚廢油的排放和處理都有嚴(yán)格的法律規(guī)定，有專門(mén)的回收機(jī)構(gòu)進(jìn)行回收，并有全程跟蹤監(jiān)管，從源頭上有效杜絕了“地溝油”的出現(xiàn)。

美國(guó)聯(lián)邦《資源保護(hù)和回收法》涵蓋了對(duì)所有非危險(xiǎn)性廢物的回收處理，但并沒(méi)有專門(mén)針對(duì)餐廚垃圾回收處理的統(tǒng)一規(guī)定，而是由各個(gè)州制定相關(guān)的監(jiān)管實(shí)施細(xì)則。例如，加利福尼亞州《健康和安全法案》的部分章節(jié)涉及了對(duì)廢油回收的監(jiān)管規(guī)定，另有《廢油回收加強(qiáng)法案》賦予加州資源回收局對(duì)廢油回收行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的權(quán)力。無(wú)論是家庭廚房還是餐飲企業(yè)，其洗碗槽下方都裝有一個(gè)“廚房廢物粉碎機(jī)”，人們?cè)趦A倒垃圾前需要進(jìn)行分辨，將菜葉、肉渣等油分不太高的實(shí)物通過(guò)這個(gè)粉碎機(jī)粉碎后排入下水道；而對(duì)于那些油分較高的實(shí)物，則不能排入下水道，必須要倒入專用的垃圾桶里，等待專門(mén)的回收公司上門(mén)來(lái)回收。餐飲企業(yè)申請(qǐng)開(kāi)業(yè)前，必須要向當(dāng)?shù)卣峁┳约阂呀?jīng)找到回收公司收購(gòu)廢油的證明。在經(jīng)營(yíng)期間，還必須定期向政府提供廢油公司處理廢油的相關(guān)單據(jù)。政府會(huì)不定期進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)下水道殘油超過(guò)一定限度，甚至是廚房表面油污過(guò)重，或者是餐飲企業(yè)擅自將廢油處理給其他個(gè)人或機(jī)構(gòu)，該餐飲企業(yè)就會(huì)面臨巨額處罰、衛(wèi)生降級(jí)、甚至是關(guān)門(mén)倒閉。

1970年，日本專門(mén)制定了《關(guān)于廢棄物處理和清掃的法律》，要求廢棄食用油必須完全被回收，同時(shí)對(duì)廢棄食用油的回收、搬運(yùn)和加工處理等具體事宜作出明確規(guī)定。在日本居家或餐館的廚房，通過(guò)巧妙的技術(shù)設(shè)計(jì)裝置的過(guò)濾網(wǎng)和排水管也能有效地實(shí)現(xiàn)油脂和食物殘?jiān)姆蛛x。日本地溝油由專業(yè)公司回收，并以較高價(jià)格賣(mài)給日本政府，政府則將地溝油提煉后，作為垃圾車(chē)的燃料。此外，回收來(lái)的地溝油還會(huì)加入蓖麻油，以防重新被食用，因?yàn)楸吐橛蜔o(wú)法食用。這樣，不僅方便提純使用，還從源頭阻止地溝油重返餐桌。

德國(guó)法律規(guī)定，餐館開(kāi)業(yè)前必須與政府簽署“泔水回收合同”，這樣餐飲業(yè)排放的每一桶泔水都有“身份證”，依靠法律杜絕了地溝油流向餐桌。同時(shí)，開(kāi)餐館前，必須購(gòu)置油水分離的設(shè)備。這個(gè)處理設(shè)備是按照最嚴(yán)格的歐洲油脂分離標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的。分離出來(lái)的油由政府特批的公司統(tǒng)一回收，回收來(lái)的廢油，除了制成生物柴油外，不少企業(yè)還從中提煉出特殊成分，用于生產(chǎn)化學(xué)品、有機(jī)肥料等。目前，德國(guó)地溝油回收利用率已達(dá)到100%。

（二）加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，重視生物燃料的運(yùn)用，從產(chǎn)業(yè)鏈上對(duì)地溝油的處理和利用進(jìn)行有效引導(dǎo)

近年來(lái)，隨著汽油、天然氣和電力等能源價(jià)格的節(jié)節(jié)攀升，以及通過(guò)玉米、花生和大豆等農(nóng)產(chǎn)品提煉生物燃料的成本持續(xù)提高，越來(lái)越多的廢油處理轉(zhuǎn)化新技術(shù)被研發(fā)出來(lái)。

為了降低美國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)石化燃料的過(guò)度依賴，美國(guó)政府從1994年開(kāi)始就大力推行使用生物燃料，2006年出臺(tái)的兩個(gè)涉及生物燃料發(fā)展的國(guó)家級(jí)研發(fā)計(jì)劃，加大了相關(guān)的研發(fā)投入預(yù)算，使該領(lǐng)域的研發(fā)成果層出不窮。據(jù)《科學(xué)美國(guó)人》雜志網(wǎng)站報(bào)道，美國(guó)科學(xué)家已成功將廚用廢油制成一種液態(tài)聚合物，將其制成白色涂在房頂上，在夏天可比普通屋頂涼爽50%至80%，冬天則比一般屋頂多吸收80%的熱量?？梢赃_(dá)到冬暖夏涼的神奇效果，以減少房間內(nèi)制冷、制暖設(shè)備的使用。另一方面，美國(guó)政府通過(guò)財(cái)稅政策培育市場(chǎng)，其中對(duì)生物柴油混調(diào)銷(xiāo)售商的減征營(yíng)業(yè)稅標(biāo)準(zhǔn)是：以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的生物柴油為每加侖1美元，以其他原料如回收的廢油生產(chǎn)的生物柴油為每加侖0.5美元。

英國(guó)政府大力扶持對(duì)廢棄食用油進(jìn)行 “綠色”處理的行業(yè)。英國(guó)政府鼓勵(lì)企業(yè)將廢棄食用油轉(zhuǎn)化為生物柴油，或利用廢棄食用油進(jìn)行發(fā)電。廢油通過(guò)轉(zhuǎn)酯化處理變成無(wú)毒、清潔、可再生、可降解的生物柴油，可直接用作車(chē)輛燃料，也可與普通柴油混合使用。還有一些獲得批準(zhǔn)和有特殊設(shè)備的電廠，使用收集的廢棄食用油進(jìn)行發(fā)電。如諾?？丝ふ壳耙缶用駥⒓彝ニa(chǎn)的廢棄食用油送到回收中心。據(jù)估算，諾?？丝っ磕耆拥舻膹U油約3500噸，如果這些廢油全部都被收集提煉，可以用來(lái)發(fā)電1.3萬(wàn)兆瓦，相當(dāng)于2200個(gè)家庭一年使用的點(diǎn)亮。劍橋郡彼得伯勒地區(qū)的一家燃料公司在過(guò)去3年里共收集了3.2萬(wàn)升廢棄食用油，經(jīng)過(guò)凈化處理后，將其轉(zhuǎn)化為一種綠色生物燃料，然后用這種燃料進(jìn)行發(fā)電。[1]

加拿大政府在2010年9月1日頒發(fā)了 《可再生燃料法》，要求汽油當(dāng)中應(yīng)包含5%的可再生能源成分，而在柴油以及取暖油氣里要包含2%的可再生能源成分。在加拿大，生物柴油一般是用動(dòng)物脂肪、廚余廢油、大豆和菜籽油煉制。當(dāng)?shù)卣螅?011年所有柴油產(chǎn)品的可再生成分要達(dá)到2%，目前加拿大年生產(chǎn)量約為2億升生物柴油，而現(xiàn)在每年大約需要生產(chǎn)5.5億升才能滿足政府的配額規(guī)定。

早在2009年，荷蘭皇家航空公司的波音747飛機(jī)就開(kāi)始使用50%的生物燃料作能源。2011年9月，他們開(kāi)始在阿姆斯特丹飛往巴黎的飛機(jī)上使用廚余廢油提煉后的“可再生飛行燃料”，現(xiàn)在這條航線上已經(jīng)有200多架使用“地溝油”燃料的荷蘭航空飛機(jī)，形成了一條“綠色飛行通道”。在阿聯(lián)酋，廚余廢油也被用來(lái)生產(chǎn)生物柴油，它可被任何柴油發(fā)動(dòng)機(jī)使用，燃燒后產(chǎn)生的二氧化碳排放量要比傳統(tǒng)柴油少60%-80%。

三、我國(guó)地溝油監(jiān)管的思路和方式

從國(guó)外餐廚廢油處理的做法和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府在其中發(fā)揮了決定性的作用。因?yàn)橹剖鄣販嫌捅砻嫔峡雌饋?lái)雖然是部分黑心違法銷(xiāo)售者的行為，但是餐廚垃圾的處理和循環(huán)利用實(shí)際上是屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府應(yīng)該在其中起到主導(dǎo)作用，擔(dān)負(fù)主要職責(zé)。而這一領(lǐng)域正是地溝油產(chǎn)生的源頭和關(guān)鍵所在，因此我們可以看到，無(wú)論是美國(guó)餐廚廢油處理的“路線圖”，德國(guó)的泔水“身份證”，還是日本對(duì)回收的餐廚廢油加蓖麻油，我們從中看到的都是政府強(qiáng)有力的監(jiān)管的身影。即便是對(duì)餐廚廢油的綠色處理和再利用，我們依然能清楚地看到政府在其中發(fā)揮的絕對(duì)的主導(dǎo)作用。因此，治理地溝油，我們不能單單將責(zé)任推向企業(yè)，要求企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任，我們更應(yīng)該要求政府在其中擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的監(jiān)管和引導(dǎo)職責(zé)。

（一）監(jiān)管思路：走出事后檢測(cè)、技術(shù)依賴的困境，確立源頭治理、全程監(jiān)管的理念

2009年以來(lái)，盡管我們陸續(xù)出臺(tái)了一些限制地溝油非法流向的政策，不過(guò)重堵輕疏、重事后檢測(cè)、輕事前防范的做法卻并不利于地溝油的根治。尤其是2011年底衛(wèi)生部發(fā)布的征集地溝油檢測(cè)方法的活動(dòng)以后，并沒(méi)有收到明顯的成效，在此之后也并沒(méi)有見(jiàn)到相關(guān)部門(mén)對(duì)地溝油的治理采取更加有效的措施。應(yīng)該說(shuō)，檢測(cè)技術(shù)有限、檢測(cè)手段受限等理由并不能成為我們放松監(jiān)管、任由地溝油流向市場(chǎng)的理由。不能檢測(cè)并非檢測(cè)部門(mén)的過(guò)錯(cuò)，因?yàn)榧夹g(shù)和反技術(shù)從來(lái)都是相互的。造假技術(shù)的提高，以及法律及程序性限制，致使監(jiān)管在技術(shù)層面的滯后就在所難免。2011年，全國(guó)人大常委會(huì)食品安全法執(zhí)法檢查組曾對(duì)各地進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明，我國(guó)目前2200種食品添加劑中，有檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的只占總數(shù)的近四成。這也就意味著，有六成1300多種食品添加劑無(wú)法檢測(cè)。[2]但是，經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)告訴我們，在技術(shù)尚不發(fā)達(dá)、檢測(cè)手段落后的情況下，我們依然通過(guò)其他的監(jiān)管手段破獲了很多在食品安全領(lǐng)域的大案要案。例如2011年公安部查處的地溝油大案，就是通過(guò)源頭追溯而破獲并結(jié)案的，并沒(méi)有多少檢測(cè)技術(shù)依賴，其原因就是在眾多監(jiān)管手段中，技術(shù)檢測(cè)只是其中的一種，而且只是輔助手段。因?yàn)樽C據(jù)的獲得有多種途徑，在一個(gè)證據(jù)鏈當(dāng)中，除了技術(shù)證據(jù)，還有物證、言證、書(shū)證、人證，都可以對(duì)“地溝油”進(jìn)行定性，并依法處理。同時(shí)，也并非有了技術(shù)手段的檢測(cè)結(jié)果就一定能夠解決食品安全的問(wèn)題，因?yàn)榧夹g(shù)檢測(cè)只能是一種事后監(jiān)管，其對(duì)社會(huì)的危害已經(jīng)形成且難以彌補(bǔ)，只能作為責(zé)任追究和處罰的依據(jù)而已。這顯然不符合現(xiàn)代行政管理的理念和要求。而且，過(guò)度依賴技術(shù)檢測(cè)的后果，還極有可能造成行政部門(mén)怠于監(jiān)管，成為監(jiān)管者開(kāi)脫責(zé)任的借口，使事后監(jiān)管也陷入困境。可以說(shuō)，在監(jiān)管的問(wèn)題上，我們從來(lái)缺的都不是技術(shù)手段，而是監(jiān)管態(tài)度。因此，我們一定要破除對(duì)技術(shù)依賴的迷信，走出事后監(jiān)管的誤區(qū)，建立“源頭治理、全程監(jiān)管”的理念和思路。

從國(guó)外治理地溝油的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，餐廚廢油的統(tǒng)一收集和集中處理是源頭治理的關(guān)鍵所在。通過(guò)法律的手段對(duì)餐廚垃圾的回收和處理作出規(guī)定，明晰餐廚廢棄油脂產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位、處理單位各自的職能和義務(wù)，強(qiáng)化行政和法律責(zé)任，對(duì)違反法律法規(guī)和相關(guān)政策的企業(yè)堅(jiān)決予以處罰和取締，加強(qiáng)全程監(jiān)管，有效控制地溝油的出現(xiàn)。據(jù)報(bào)道，上海在2011年10月份就通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市餐廚廢棄油脂從嚴(yán)監(jiān)管整治工作的實(shí)施意見(jiàn)》，共八方面23條，包括突出源頭治理、實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度、嚴(yán)厲打擊非法收運(yùn)處置、防止餐廚廢棄油脂回流餐桌、深入開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)、建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)等。另一方面，也應(yīng)該在技術(shù)層面對(duì)餐廚垃圾的處理予以支持，例如上海就對(duì)收處廢棄油機(jī)構(gòu)特許管理，要求所有餐廚廢棄油脂單位必須在2012年底全部安裝油水分離器或隔油池等設(shè)施，并設(shè)置回收公司專用鎖，防止廢油在回到公司之前，流向別處。同時(shí)對(duì)收處廢棄油機(jī)構(gòu)運(yùn)用GPS等實(shí)施全程監(jiān)控，逐步淘汰不達(dá)標(biāo)的企業(yè)。

針對(duì)我國(guó)目前地溝油已經(jīng)在市場(chǎng)蔓延的情況，現(xiàn)階段對(duì)于地溝油的治理既要突出源頭治理，也要強(qiáng)化全覆蓋監(jiān)管。要實(shí)施嚴(yán)厲打擊和嚴(yán)格監(jiān)管并重，多個(gè)部門(mén)之間應(yīng)該實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，從體制機(jī)制上理順地溝油的監(jiān)管體系。同時(shí)，要注重技術(shù)手段和經(jīng)濟(jì)杠桿在解決資源化利用和無(wú)害化處理方面的有效作用，借鑒日本和臺(tái)灣地區(qū)政府回收油脂價(jià)格高于違法者回收價(jià)格的做法，使違法者徹底無(wú)利可圖，同時(shí)在餐廚垃圾和廢油的處理上給予廢棄油脂產(chǎn)生單位最大的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)便利。另一方面，要加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，拓展輿論監(jiān)督的渠道，實(shí)施舉報(bào)有獎(jiǎng)等方式，使全社會(huì)共同來(lái)監(jiān)管和防范地溝油。

（二）建立政府引導(dǎo)，企業(yè)和其他中介組織運(yùn)作的治理和監(jiān)管模式

地溝油的處理和利用需要一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，從餐廚垃圾的分類和廢油的收集，到餐廚廢油的初加工，再到廢油的利用和轉(zhuǎn)化，需要政府的有效引導(dǎo)和監(jiān)管，更需要企業(yè)實(shí)實(shí)在在的參與和運(yùn)作。從前述國(guó)外治理地溝油的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)政府都將餐廚廢油的收集工作交給了企業(yè)去運(yùn)作，這種企業(yè)一般都是政府特許經(jīng)營(yíng)的，獲得相應(yīng)的資質(zhì)證書(shū)并定期接受政府的檢查，政府會(huì)在稅收、補(bǔ)貼、技術(shù)上對(duì)這些企業(yè)予以一定支持，而一旦違反規(guī)定將廢油賣(mài)給其他機(jī)構(gòu)將會(huì)受到嚴(yán)懲。同時(shí)，在廢油的處理和再利用上，政府會(huì)通過(guò)一些非政府組織或企業(yè)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，技術(shù)成果用以支持新能源和新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和利用。例如加拿大有專門(mén)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)餿水油處理技術(shù)，并投入資金進(jìn)行技術(shù)支持，推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的技術(shù)，并令其市場(chǎng)化。在加拿大安大略省有一個(gè)成立于1994年的非盈利性非政府組織“安大略省環(huán)境技術(shù)中心”，其作用是檢驗(yàn)市場(chǎng)各類檢驗(yàn)泔水的新技術(shù)，從而促進(jìn)成熟的環(huán)保技術(shù)的市場(chǎng)化。有研究結(jié)果表明，這種政府引導(dǎo)和監(jiān)管、中介組織和企業(yè)運(yùn)作的模式對(duì)于餐廚廢油的處理和利用更為有利和高效。

因此，我們認(rèn)為，在我國(guó)地理面積大、人口分布廣、食用油生產(chǎn)源頭多元的情況下，應(yīng)該建立由政府引導(dǎo)、企業(yè)和其他中介組織運(yùn)作的地溝油治理和監(jiān)管模式，要在制度上予以充分的保證。首先要對(duì)餐廚廢油回收制度作出明確而嚴(yán)密的規(guī)定，嚴(yán)格挑選資質(zhì)和信譽(yù)度較高的企業(yè)從事餐廚廢油的回收工作，并嚴(yán)格監(jiān)管；要建立完整的餐廚廢油追蹤制度，要求餐飲企業(yè)和回收企業(yè)對(duì)每一桶餐廚廢油的處理都有明確的記錄，通過(guò)追根溯源，可以找到地溝油產(chǎn)生的源頭；要對(duì)地溝油的處理和再利用機(jī)構(gòu)提供有效的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)支持，從而促進(jìn)地溝油的綠色轉(zhuǎn)化和新能源的開(kāi)發(fā)利用。

值得注意的是，在當(dāng)前地溝油檢測(cè)缺乏技術(shù)支持、源頭治理和全程監(jiān)管又存在體制性障礙的情況下，有官員提出要通過(guò)國(guó)營(yíng)公司專營(yíng)的方式來(lái)防止地溝油的出現(xiàn)。本文認(rèn)為，這一建議值得反思。不可否認(rèn)，在目前我國(guó)食用油市場(chǎng)化供給的機(jī)制之下，油品生產(chǎn)源頭多元化，這的確在技術(shù)和操作層面上都給地溝油的防范和治理帶來(lái)了不小的難度。然而，解決問(wèn)題的思路卻遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單。首先，地溝油的生成是一個(gè)全過(guò)程的鏈條，監(jiān)管工作的關(guān)鍵正在于控制地溝油產(chǎn)生的源頭，即餐廚廢油的處理。只要相關(guān)的原料鏈條缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管與追溯機(jī)制，國(guó)有專營(yíng)同樣可能成為地溝油的出口。地溝油流入政府機(jī)關(guān)食堂的事例即是最好的佐證。其次，以國(guó)有專營(yíng)的方式控制食用油的供給，實(shí)則是與“市場(chǎng)化”背道而馳，如果在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)的任何問(wèn)題都需要以反市場(chǎng)、回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式來(lái)解決，那么我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將永遠(yuǎn)無(wú)法有效可持續(xù)發(fā)展。再次，國(guó)有壟斷食用油的供給，必然會(huì)使食用油的價(jià)格受到供給數(shù)量的影響，消費(fèi)者因此而承擔(dān)的利益損失也無(wú)法估量。在真正的具有法治精神的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之中，“求安全”還是“求利益”不應(yīng)該成為消費(fèi)者面臨的兩難選擇，保障食品安全、維護(hù)市場(chǎng)秩序、最大限度維護(hù)消費(fèi)者利益應(yīng)該是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

（三）高度重視生物燃料發(fā)展前景

目前，地溝油在世界范圍內(nèi)逐漸成為一門(mén)新興產(chǎn)業(yè)。在這條產(chǎn)業(yè)鏈上，被稱為 “金色油脂”（yellow grease）的廚余廢油回收后可以制成肥皂、肥料、選礦藥劑甚至生物飼料。1992年簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》還在2007年批準(zhǔn)了專門(mén)的指導(dǎo)和檢測(cè)方法，支持利用廢油制作生物燃料。雖然餐廚廢油已經(jīng)失去再次食用的營(yíng)養(yǎng)價(jià)值，但在工業(yè)上可以用于制造硬脂酸、脂肪酸，是生產(chǎn)橡膠、肥皂、化妝品的重要原料。據(jù)航空運(yùn)輸行動(dòng)協(xié)會(huì)（ATAG）估計(jì)，到2020年，航空業(yè)使用生物燃料的份額將達(dá)到15%，歐洲航空業(yè)將因此減少3500萬(wàn)噸碳排放，節(jié)省20.1億美元燃油成本；到2030年，這個(gè)份額將上升到30%，歐洲航空業(yè)會(huì)因此減少1億噸碳排放，節(jié)省燃油費(fèi)用58.3億美元?？梢哉f(shuō)，國(guó)外很多國(guó)家都已經(jīng)將餐廚廢油納入化工原料、生物能源的開(kāi)發(fā)之中，并且通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，作為其節(jié)能減排、開(kāi)發(fā)新能源的重要形式之一。

目前，我國(guó)已把可再生物質(zhì)能源作為國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要組成部分，大力發(fā)展可再生的生物能源產(chǎn)業(yè)。我國(guó)已經(jīng)擬訂生物能源替代石油的中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，到2020年，生物燃料生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到2000萬(wàn)噸，其中生物乙醇1500萬(wàn)噸、生物柴油500萬(wàn)噸。如果進(jìn)展順利，到2020年，達(dá)到3000萬(wàn)噸以上。但是，單純有良好的愿望和目標(biāo)是不夠的，必須通過(guò)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)手段、法治方法來(lái)保證其有效實(shí)現(xiàn)。

目前我國(guó)已經(jīng)建立了一些正規(guī)回收企業(yè)，但是卻因非法生產(chǎn)商與其爭(zhēng)奪原料，生產(chǎn)陷入困境。據(jù)報(bào)道，很多生物燃料的公司反映，目前地溝油的市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)格基本上已經(jīng)接近成品油的銷(xiāo)售價(jià)格，導(dǎo)致生物能源根本沒(méi)有生存和發(fā)展的空間。此次被公安部破獲的重大地溝油案件的主角——山東濟(jì)南的格林生物能源有限公司，雖然注冊(cè)的營(yíng)業(yè)范圍是生物能源，但是由于市場(chǎng)不景氣，銷(xiāo)路不好，加之地溝油收購(gòu)價(jià)格一再走高，所以他們才轉(zhuǎn)而超范圍經(jīng)營(yíng)，用地溝油生產(chǎn)食用油。由此可見(jiàn)，即使由政府主導(dǎo)、特許企業(yè)來(lái)運(yùn)作收購(gòu)地溝油，其收購(gòu)價(jià)格也必須具有一定的吸引力，否則在監(jiān)管不力的情況下，地溝油真正變成生物燃料依然非常困難。在這方面，日本、臺(tái)灣的很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

除了較高的收購(gòu)價(jià)格之外，政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和法律規(guī)定的方式也能使生物能源得到有效的發(fā)展。生物能源作為新生能源，其研發(fā)、投產(chǎn)、試用都需要消耗大量的資金，政府可以通過(guò)對(duì)生物燃料企業(yè)采取補(bǔ)貼的方式來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。例如，在上世紀(jì)末，美國(guó)農(nóng)業(yè)部決定每年拿出1.5億美元補(bǔ)貼乙醇生產(chǎn)廠家，用以增加乙醇和生物柴油等生物燃料的使用。此項(xiàng)政策的激勵(lì)效果是，由1999年的50萬(wàn)加侖猛增到2000年的500萬(wàn)加侖。據(jù)估計(jì)，僅美國(guó)農(nóng)業(yè)部制定的鼓勵(lì)政策，就可使生物柴油產(chǎn)量再提高3650萬(wàn)加侖。另外美國(guó)的各州政府和聯(lián)邦政府也制定了許多關(guān)于使用生物燃料的鼓勵(lì)措施和法律，僅華盛頓州就有4個(gè)激勵(lì)方案和13個(gè)法律。因此，通過(guò)法律法規(guī)的制定，將生物能源的開(kāi)發(fā)和利用的鼓勵(lì)和支持措施明確下來(lái)，將大大有助于生物能源的持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用。

餐廚垃圾從“餐桌”到“綠色產(chǎn)業(yè)鏈”的位移，是一場(chǎng)捍衛(wèi)中國(guó)食品安全的戰(zhàn)爭(zhēng)，是一場(chǎng)關(guān)乎中國(guó)未來(lái)能源發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)爭(zhēng)，雖然看不見(jiàn)硝煙，但火藥味卻濃。建立有效的防范地溝油流通的政策措施，不僅解決了加工企業(yè)的生產(chǎn)問(wèn)題，更是讓可持續(xù)發(fā)展，環(huán)保治理，以及公眾的食品安全等問(wèn)題一并得到解決，是個(gè)多贏的局面。在中國(guó)餐飲業(yè)高速發(fā)達(dá)的三十年之后，要改變一些固有的做法與模式，政府所要付出的，不僅僅是一段時(shí)期內(nèi)的監(jiān)管與抵制，更需要的是一種良好制度的建立與善于管理的智慧。

[1]高潮.發(fā)達(dá)國(guó)家為何沒(méi)有“地溝油”[J].中國(guó)對(duì)外貿(mào)易,2011,（12）.

[2]堂吉偉德.檢測(cè)難并不是放任“注膠蝦”的理由[N].新華每日電訊,2012-02-17（3）.