于佳寧

（浙江財經(jīng)學(xué)院 浙江 杭州 310018）

從官僚制被確立為傳統(tǒng)公共行政的標(biāo)準(zhǔn)范式，到新公共管理在理論和實踐上試圖對其摒棄和超越的努力，再到如今為實現(xiàn)人類福祉的公共服務(wù)價值觀的倡樹，行政發(fā)展研究從未離開過對官僚制的反思和探究。在公民社會崛起的今天，傳統(tǒng)官僚制已難以保持它在工業(yè)社會時期那般蓬勃的生命力，唯有向其輸入公共精神，適當(dāng)進行價值改造，才能順應(yīng)行政發(fā)展的趨勢，成為增進人類福祉的正向過程。

1 官僚制與中國行政發(fā)展

官僚制作為一種組織形式和體制，早已存在，但對其進行的系統(tǒng)分析卻起始于德國社會學(xué)家馬克斯﹒韋伯。在韋伯看來官僚制具有準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性等優(yōu)點，在純粹技術(shù)層面上，官僚制具有優(yōu)于其他任何組織形式的優(yōu)越性，是對工業(yè)社會中大型而復(fù)雜的組織進行管理的最有效手段，所以，成了現(xiàn)代公共行政的組織基礎(chǔ)。

我國是發(fā)展中國家，雖然所處的現(xiàn)代化階段與工業(yè)化國家所處的現(xiàn)代化階段在發(fā)展程度上不同，政府與社會的基本格局不同，但與西方各國在公共行政管理改革中面臨的一些問題和背景卻是相似的:（1）經(jīng)濟全球化導(dǎo)致東西方各國對本國經(jīng)濟在全球范圍內(nèi)競爭能力的重視。（2）信息技術(shù)使得民眾與政府之間的距離縮小，公眾對建立靈活、高效、透明的政府的要求被提上議程。（3）過分強調(diào)工具理性已經(jīng)不能適應(yīng)行政發(fā)展的需要。（4）私營部門長期處于競爭環(huán)境中，他們不斷創(chuàng)新管理方法。面對日益變化的世界，管制型政府已顯得越來越力不從心，企業(yè)家政府最終也令西方民眾抓狂不已，隨著對“法治型政府”、“學(xué)習(xí)型政府”、“服務(wù)型政府”的呼聲越來越高，旨在克服官僚制弊端的政府模式正呼之欲出。

2 價值重構(gòu)

行政發(fā)展包含了太多的內(nèi)容、困境與理想，因此，對其下一個明確的定義是相當(dāng)困難的。但是，我們能夠深刻感知當(dāng)前行政發(fā)展作為一個朝向更高目標(biāo)的正向制度變遷過程，具有的明確價值訴求和目標(biāo)導(dǎo)向性——發(fā)展，本身是源于人類對理想生活的追求，其價值在于社會物質(zhì)財富的增加和對人類福祉的改善。

當(dāng)前，世界各國普遍遇到發(fā)展困境，以行政改革為主要手段的行政發(fā)展成為各國清除經(jīng)濟社會的發(fā)展障礙、走出發(fā)展困境的重要手段和途徑。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，我國的行政管理體制改革還存在諸多不足，核心是把政府機構(gòu)改革放在首位并持續(xù)推進，使政府工作不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要[1]。因此，作為后發(fā)國家的中國，行政發(fā)展戰(zhàn)略仍然離不開對官僚制的反思，科學(xué)客觀地認(rèn)識官僚制及其官僚制的局限性，對我國的行政改革和行政發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2.1 重新認(rèn)識官僚制

官僚制作為政府管理的組織形式和運行機制，有著悠久的歷史，隨著現(xiàn)代國家的成長，社會組織規(guī)模擴大、社會公共事務(wù)日益增多和復(fù)雜化，大規(guī)模的行政管理壓力推動組織的官僚化趨勢加速發(fā)展，直至“在當(dāng)今社會，科層制已成為主導(dǎo)性的組織制度”[2]。其原因正如韋伯所分析的那樣:官僚制比建立在血族關(guān)系和個人忠誠基礎(chǔ)上的其他組織形式能夠更有效率地協(xié)調(diào)大量個體的多樣性活動。隨著理性、大眾民主和復(fù)雜的勞動分工的成長，組織的官僚化日益占據(jù)統(tǒng)治地位是不可避免的趨勢[3]。

官僚制在純技術(shù)上的優(yōu)越性使其滿足了現(xiàn)代國家 （政府）對社會公共事務(wù)管理的要求，成為政府的基本組織形式，也符合了現(xiàn)代社會的理性精神。但是，僅僅憑借“技術(shù)理性”并不足以令傳統(tǒng)官僚制流芳百世，因為“官僚制在工具上的合理性與其價值上的非理性基本上是一種正相關(guān)關(guān)系，即工具理性程度越高，其價值理性就越低”[4]。在倡導(dǎo)的人文關(guān)懷的當(dāng)今世界，唯有對其進行價值改造，方能為實現(xiàn)人的全面發(fā)展增進福利。

2.2 輸入公共精神

官僚制對工具理性原則的推崇主要體現(xiàn)在它只注重組織系統(tǒng)活動的效能和技術(shù)可能性，最突出的表現(xiàn)莫過于對“制度”“章程”的遵循。在中國，也曾經(jīng)由于對理性官僚制的盲目崇拜而導(dǎo)致的“重規(guī)則，輕人權(quán)”的案例時常發(fā)生，尤其是隨著城市化的發(fā)展，房屋拆遷、土地征用的社會矛盾越來越突出，只因拆遷人員手中持有2001年6月生效的《城市房屋管理拆遷條例》，暴力拆遷有了法律的保護，便可以所向披靡。從形式上講，當(dāng)事人認(rèn)為是有據(jù)可依，按條例辦事，與韋伯官僚制中的形式合理性如出一轍，但是在追求形式合理性的過程中摒棄了正義、人權(quán)等價值理性，釀成悲劇，發(fā)人深省，因而，在追求形式合理性之前，應(yīng)對良善動機進行回歸，始終秉持良善的價值取向。

公共精神孕育于現(xiàn)代市場經(jīng)濟和公民社會之中，位于最深的基本道德和政治價值層面，以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價值取向，包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和負(fù)責(zé)任等一系列最基本的價值目標(biāo)的認(rèn)肯與追求。在公民社會崛起的今天，公民對自身權(quán)益的維護意識已日益清醒，并且與行政主體共同成為中國行政發(fā)展的主體，因而公共精神的培育和普及十分必要。

3 用公共精神改良官僚制

行政發(fā)展目標(biāo)有其社會價值和政治意義，即實現(xiàn)政府與社會的和諧，最終推動社會的全面發(fā)展與進步，改善人類的福祉。中國行政改革與行政發(fā)展的目標(biāo)也在于此。但是如今許多“非理性”因素在中國官僚體制中仍發(fā)揮著非常重要乃至決定性的作用，比如，關(guān)系網(wǎng)現(xiàn)象、權(quán)威主義等等。當(dāng)然，這些問題的產(chǎn)生有著非常復(fù)雜的原因，剖析當(dāng)代中國行政的發(fā)展階段及具所處的生態(tài)環(huán)境，我們發(fā)現(xiàn)，中國的行政發(fā)展面臨著官僚制不足的困境，現(xiàn)代理性精神缺乏、經(jīng)驗行政大行其道，黨政二元行政負(fù)面影響較大，可以說，現(xiàn)時的中國行政體制正處于官僚制不足的階段。因此，努力建構(gòu)與現(xiàn)代文明相適應(yīng)的官僚制，應(yīng)當(dāng)成為中國行政發(fā)展在相當(dāng)一段時期內(nèi)的主題。

3.1 客觀認(rèn)識官僚制的理性精神

理性官僚制是工業(yè)化的產(chǎn)物，是適應(yīng)工業(yè)社會的需要而產(chǎn)生的，在工業(yè)社會中它又反過來發(fā)揮著主導(dǎo)且不可或缺的積極作用。它為失業(yè)者和老年人提供了保障，它保證了社會的穩(wěn)定，這在經(jīng)濟大蕭條以后是至關(guān)重要的；它提供了基本的公平感和平等感；它提供了工作[5]。可以說，建立官僚制是工業(yè)社會對社會政治經(jīng)濟體制的必然要求。當(dāng)今中國正處在以發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟為特征的多層面現(xiàn)代化進程中，這必然帶來社會經(jīng)濟、政治、文化領(lǐng)域的深刻變革，引發(fā)系列矛盾和沖突。尤其是歷經(jīng)三十年的改革開放，政治上的巨大變化和市場機制使傳統(tǒng)政府組織內(nèi)部的種種積詬暴露無遺，似乎為摒棄官僚制帶來了良機。而事實上，這恰恰是官僚制不足的后果。中國的行政體制改革，應(yīng)該立足于中國自身的環(huán)境和現(xiàn)實。歷史發(fā)展的實踐表明，現(xiàn)代官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會的最有效率、最為理性的行政模式。

3.2 呼喚價值理性的回歸

高新技術(shù)的發(fā)展加深了社會的復(fù)雜程度，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定”[6]的時代一去不返，社會環(huán)境發(fā)生了很大變化，公民渴望的是一種開放、包容的行政組織。正是在這樣一個價值多元化的時代，我國的行政發(fā)展需要走出一條中國特色的歷程，而不是僅限于韋伯官僚制對形式理性的單純追求，這個中國特色，就是結(jié)合中國國情，賦予行政改革以公共精神的價值色彩。

中國行政發(fā)展的價值很大程度上在于促進民主社會所擁有的基本價值:自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等。公共精神及其所蘊涵的這些基本價值是公共行政的理念支點，發(fā)揚和弘揚公共精神是政府得以維系的前提條件。否則，政府就可能墮落為追求私人利益的手段，陷入行政管理實踐的誤區(qū)。

3.3 加強現(xiàn)代行政文化建設(shè)

加強現(xiàn)代行政文化建設(shè)，首要的是堅持中國特色社會主義核心價值體系，發(fā)揚傳統(tǒng)民本行政文化的優(yōu)良傳統(tǒng)，進一步加強法制和民主精神的培育，形成中國特色的社會主義行政倫理規(guī)范。還需挖掘傳統(tǒng)文化中的德性倫理文化資源，形成中國特色的“公共倫理”觀念以及現(xiàn)代中國人的現(xiàn)代“公共人格”意識和“公共責(zé)任”意識，加強全民族的現(xiàn)代“公民意識”教育，不斷提升整個社會的“公共理性”水平和法治化程度。

3.4 提升整個社會的公民意識

現(xiàn)代公民意識主要有兩方面內(nèi)涵:一方面，公民意識的核心是主體意識——道德主體意識和法律關(guān)系的主體意識。道德規(guī)范、法律規(guī)范的主要承擔(dān)者都是公民，道德的實施、法律的適用都需要公民意識的高揚；另一方面，“公民意識”是德法兼治的平臺?，F(xiàn)代社會是一個“公德主導(dǎo)”的時代?！肮隆辈煌凇八降隆保皇怯捎谒恰吧鐣恕彼鶓?yīng)當(dāng)具有的道德，其基本要求不只是出于仁愛之心，而主要是出于對他人合法利益和人格的尊重，并突出表現(xiàn)為對規(guī)范的尊重和對調(diào)節(jié)社會不同利益主體間利益關(guān)系的“公共規(guī)則”的尊重；二是由于它所依據(jù)的是普遍主義的原則，要求每一個社會公民都必須無例外的遵循公共生活的規(guī)則，履行與自己的權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)。這是現(xiàn)代社會實現(xiàn)人類福祉最大化的保證，與中國行政發(fā)展的終極目標(biāo)相一致。

［1］祝小寧，等.公共管理的現(xiàn)狀:問題、挑戰(zhàn)及對策:2009公共管理國際會議綜述[J].中國行政管理，2009（12）.

［2］[美]彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會中的科層制[M].上海:學(xué)林出版社，2001.

［3］Martin King Whyte.Bureaucracy and Modernization in China:The Maoist Critique[J].American Sociological Review,1973,38（2）.

［4］王威海.韋伯:擺脫現(xiàn)代社會的兩難困境[M].遼寧出版社，1999:24.

［5］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].上海譯文出版社，1996:13，15.

［6］[美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，譯.上海:上海譯文出版社，2006:16.