文/柳 文

自1998年提出建立公共財(cái)政框架以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政體系推行了一系列改革措施。在不長(zhǎng)的時(shí)間里，公共財(cái)政框架初步建立，公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的“公共性”導(dǎo)向日漸強(qiáng)化，較好地適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展的需要。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化、社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)與社會(huì)福利期望值的不斷增長(zhǎng)，又對(duì)財(cái)政改革與發(fā)展提出了更高的要求。為此，在不斷推進(jìn)現(xiàn)有各項(xiàng)財(cái)政改革工作的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)“十二五”時(shí)期乃至未來(lái)較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)推進(jìn)財(cái)政發(fā)展與改革的戰(zhàn)略思路做出通盤(pán)考慮。

一、中國(guó)財(cái)政改革的新挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)30余年改革開(kāi)放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展成就顯著，2010年中國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和世界第一貿(mào)易大國(guó)，當(dāng)年人均GDP達(dá)到4382美元，外匯儲(chǔ)備總額此前早已位居世界第一。全國(guó)財(cái)政收入伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)躍升之勢(shì)，2011年財(cái)政收入已突破10萬(wàn)億元，國(guó)家的財(cái)力大大增強(qiáng)。

同時(shí)，我們也應(yīng)看到，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的作用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活迅猛變遷對(duì)人和自然環(huán)境造成的客觀影響等因素，又在不同程度上制約著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

第一，國(guó)際國(guó)內(nèi)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素呈現(xiàn)疊加態(tài)勢(shì)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，很多新興市場(chǎng)國(guó)家步入中等收入國(guó)家行列后，往往由于國(guó)內(nèi)矛盾集中爆發(fā)而由盛轉(zhuǎn)衰，這被稱為“中等收入陷阱”。2010年中國(guó)進(jìn)入了國(guó)際公認(rèn)的中等收入發(fā)展階段，此時(shí)也正出現(xiàn)社會(huì)矛盾的高發(fā)態(tài)勢(shì)。同時(shí)，中國(guó)的“人口紅利”正在逐漸耗盡，“未富先老”的中國(guó)可能會(huì)逐漸失去原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)，若短期內(nèi)找不到新的比較優(yōu)勢(shì)，陷入“中等收入陷阱”的危險(xiǎn)將加大。

第二，利益群體的出現(xiàn)。30余年的改革開(kāi)放和接近20年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程造就了眾多的利益群體，某些層級(jí)的政府職能部門(mén)也出現(xiàn)了利益群體化的苗頭。利益群體的存在及其追求利益最大化的天性，在一定程度上阻礙了改革的正常進(jìn)展，也成為很多社會(huì)不公現(xiàn)象的源泉。貧富差距已成為當(dāng)前很多社會(huì)分歧和對(duì)立產(chǎn)生的根源，經(jīng)濟(jì)利益的分化進(jìn)一步造成思想分化，在社會(huì)上下層之間、窮人與富人之間、城鄉(xiāng)之間，形成了深淺不一的社會(huì)斷裂帶。

第三，焦慮心態(tài)在全社會(huì)彌漫。伴隨社會(huì)總財(cái)富不斷增加而來(lái)的是各種煩惱和焦慮。除了食品安全、環(huán)境污染等主題，“稅感焦慮”已經(jīng)成為蔓延最廣的焦慮之一。隨著以稅收為主體的國(guó)家財(cái)政收入連年大幅增長(zhǎng)，“國(guó)富民窮”、“國(guó)家與民爭(zhēng)利”等說(shuō)法不脛而走，有關(guān)稅率水平和稅負(fù)結(jié)構(gòu)的適度性的話題總能引發(fā)社會(huì)上廣泛的爭(zhēng)論、質(zhì)疑和批評(píng)。另一方面，雖然各級(jí)政府每年的民生領(lǐng)域投入都有大幅增加，但與公眾對(duì)公共服務(wù)與社會(huì)福利的期望值總有很大差距。通貨膨脹、負(fù)利率、高房?jī)r(jià)、擇校費(fèi)、看病難、看病貴等問(wèn)題的客觀存在引發(fā)了廣泛的“民生焦慮”。

二、新形勢(shì)對(duì)財(cái)政改革提出新要求

已有的巨大社會(huì)財(cái)富如何科學(xué)分配使用？如何使現(xiàn)有的社會(huì)治理方式與社會(huì)成員不斷提高的意識(shí)水平相適應(yīng)？矛盾與問(wèn)題積聚而成的公共風(fēng)險(xiǎn)如何化解？這為財(cái)政改革提出了新要求。

1.改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔逦灰惑w”的全方位改革。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)五大領(lǐng)域的建設(shè)進(jìn)一步呈現(xiàn)相互影響、相互推動(dòng)、相互制約的關(guān)系。在此期間，改革也不再是單一價(jià)值取向的行動(dòng)，為了促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安，不同社會(huì)領(lǐng)域中的合理訴求都應(yīng)被納入改革體系當(dāng)中加以統(tǒng)一考慮。因此，為了彌補(bǔ)第一階段改革缺失的環(huán)節(jié)，為了全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，“十二五”乃至之后的改革應(yīng)當(dāng)更加注重整體性。只有實(shí)現(xiàn)“五位一體”改革的聯(lián)動(dòng)，才能將社會(huì)主義基本價(jià)值體系建設(shè)落到實(shí)處。

2.改革目標(biāo)更加追求社會(huì)公平正義。

“效率優(yōu)先，兼顧公平”是改革第一階段大多數(shù)時(shí)間里奉行的原則。上世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，一些側(cè)重效率的改革舉措在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生扭曲，不但傷害了公平也實(shí)際上損害了效率。為了解決由此產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，就必須在關(guān)注效率的同時(shí)，更加注重彌補(bǔ)社會(huì)公平正義方面存在的缺失，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求。人們?cè)诮鉀Q了溫飽問(wèn)題之后會(huì)更加關(guān)注公平、正義，更加關(guān)注財(cái)富蛋糕的分配，以保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

3.改革需要“頂層設(shè)計(jì)”。

“十二五”規(guī)劃的建議適時(shí)提出了“要更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”這一科學(xué)戰(zhàn)略。重視頂層設(shè)計(jì)的意義在于，從中央層面對(duì)改革進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有助于增強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性和配套性，有助于從全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)安排各項(xiàng)改革的輕重緩急，有助于借助中央的權(quán)威排除來(lái)自既得利益的阻力，促進(jìn)重大領(lǐng)域改革方案的及時(shí)出臺(tái)。只有這樣，才能扭轉(zhuǎn)分配不公、貧富差距拉大的現(xiàn)象。

三、新時(shí)期財(cái)政改革的新戰(zhàn)略

1.財(cái)政改革應(yīng)在整體改革中居于基礎(chǔ)性地位。

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)政管理體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口和主要環(huán)節(jié)，為此，財(cái)政部門(mén)率先在政府間關(guān)系方面做出了一次又一次的重大改革。這些財(cái)政改革舉措大多著眼于經(jīng)濟(jì)層面和技術(shù)層面。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，“五位一體”的全方位改革，為未來(lái)的財(cái)政改革賦予了新的內(nèi)涵，它要求財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)有新思維、新戰(zhàn)略。

廣義的財(cái)政包括財(cái)政分配關(guān)系、財(cái)政分配手段（包括政策、體制、工具等）兩方面的內(nèi)容，前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，后者屬于上層建筑。通常所說(shuō)的財(cái)政改革，指的是財(cái)政分配手段方面的改革。財(cái)政分配手段屬于上層建筑層面的內(nèi)容，但各項(xiàng)具體的政策在實(shí)施過(guò)程中主要是以經(jīng)濟(jì)形式加以表現(xiàn)的。因此，在上層建筑體系的各個(gè)組成部分中，財(cái)政分配手段與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的聯(lián)系更為自然和緊密，財(cái)政分配手段的改革對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響也因之更為直接和即時(shí)。另一方面，作為上層建筑的組成部分，財(cái)政分配手段的改革對(duì)整個(gè)政治上層建筑也有著重要的影響和帶動(dòng)作用。因此從某種意義上說(shuō)，財(cái)政分配手段是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間一道距離最短的橋梁。

在“五位一體”的全方位改革過(guò)程中，財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)居于基礎(chǔ)地位，發(fā)揮中心環(huán)節(jié)的作用。由于涉及利益分配，財(cái)政改革對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)領(lǐng)域的影響直接而明確，牽住了財(cái)政改革這個(gè)“牛鼻子”，全方位改革的成功就有了較大把握。

2.財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)成為全方位改革的突破口。

當(dāng)前的改革共識(shí)和改革動(dòng)力相對(duì)薄弱。在政治體制、行政體制、經(jīng)濟(jì)體制改革完全同步推進(jìn)尚有困難的情況下，不妨考慮從改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政管理的改革角度切入，從公共理財(cái)以及公共事務(wù)的決策和監(jiān)督體系改革層面發(fā)力，通過(guò)財(cái)政的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新來(lái)輻射和帶動(dòng)政治體制、行政體制改革。這種看似屬于技術(shù)層面的改革有著明顯的戰(zhàn)略價(jià)值，因?yàn)榧訌?qiáng)管理是利益各方都難以提出拒絕理由的改革措施。從這個(gè)角度切入，還能同時(shí)推動(dòng)制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，可謂一舉兩得。

具體來(lái)說(shuō)，有利于提高財(cái)政透明度的預(yù)算管理改革可以成為全方位改革的切入點(diǎn)。在財(cái)政業(yè)務(wù)部門(mén)，預(yù)算管理更多表現(xiàn)為一個(gè)復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題。但在整個(gè)社會(huì)生活中，預(yù)算是公共資源配置的最終體現(xiàn)，其制定過(guò)程也是利益各方博弈的過(guò)程。改革完善預(yù)算制度，不但能有效管理政府，提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率，更能直接影響國(guó)家權(quán)力的分配。因此，預(yù)算管理改革不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)權(quán)力問(wèn)題和政治問(wèn)題。

預(yù)算民主是實(shí)現(xiàn)民主政治的重要途徑。以預(yù)算改革為代表的政府理財(cái)和公共資源配置方面的管理創(chuàng)新，客觀上要求在制度層面上加深決策與監(jiān)督的透明化、嚴(yán)密化、規(guī)范化、法治化、民主化。這樣就很有可能通過(guò)政府理財(cái)?shù)拿裰骰头ㄖ位瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活、公共事務(wù)決策的法治化、民主化、憲政化，并提高公民參與社會(huì)管理的能力，促進(jìn)參與式民主的發(fā)展，進(jìn)而可以在這種動(dòng)態(tài)過(guò)程中化解既得利益阻礙，打破改革的階段性“瓶頸”，順利推進(jìn)“五位一體”的全方位改革，促進(jìn)包容性發(fā)展戰(zhàn)略和包容性社會(huì)的建設(shè)。

收入分配制度改革可以作為另一個(gè)全方位改革的切入點(diǎn)。改革收入分配制度的根本目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公平正義，消除貧富差距和實(shí)現(xiàn)共同富裕，從源頭上化解各種深層次的社會(huì)矛盾，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。它不僅僅是具有經(jīng)濟(jì)意義的改革，更有著政治和社會(huì)意義。因?yàn)楦母镞^(guò)程中必然要涉及政治行政體制和社會(huì)管理體制改革的內(nèi)容，因此也具有一定的改革統(tǒng)領(lǐng)作用。由于國(guó)有企業(yè)的存在，當(dāng)前的財(cái)政仍然具有一定的國(guó)有資本財(cái)政屬性，財(cái)政改革在初次分配和二次分配中都有很大的發(fā)揮空間。在初次分配領(lǐng)域，財(cái)政在公共產(chǎn)權(quán)收益管理、壟斷性國(guó)有企業(yè)收益分配方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用；在二次分配領(lǐng)域，民生財(cái)政在運(yùn)用稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)方面更具有極大的用武之地。

3.財(cái)政改革是及時(shí)化解公共風(fēng)險(xiǎn)的有力工具。

回首歷史，改革總是發(fā)生在出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，而全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)，以及來(lái)自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的挑戰(zhàn)，都要求未來(lái)的改革以提前規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，要主動(dòng)出擊，爭(zhēng)取主動(dòng)。從財(cái)政自身來(lái)說(shuō)，目前主動(dòng)深化改革的客觀條件已經(jīng)具備：首先，財(cái)政改革是目前社會(huì)各方認(rèn)可度最高的改革。從改革呼聲最強(qiáng)烈的領(lǐng)域改起，改革最容易推進(jìn)，失敗的可能性也最低；其次，面對(duì)自身客觀存在且具有緊迫性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，很多地方政府都有推進(jìn)財(cái)政改革的想法和決心；第三，一些地方政府一直在主動(dòng)尋找財(cái)政改革的出路，實(shí)踐著不同的改革模式并已取得相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)。例如，廣東省、河北省以及河南省焦作市等地在增強(qiáng)財(cái)政透明度方面進(jìn)行的改革探索已經(jīng)證明，預(yù)算行為法治化改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政運(yùn)行規(guī)范化、政府公共經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化，重塑政府治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)誠(chéng)信政府有著直接的積極作用。以上幾方面條件匯集一處，正是推進(jìn)下一階段財(cái)政改革的動(dòng)力。值此有利時(shí)機(jī)，正當(dāng)順勢(shì)而為，主動(dòng)改革，以此不斷健全符合科學(xué)發(fā)展需要的財(cái)稅體系。

從預(yù)算管理和收入分配制度入手的財(cái)政改革，對(duì)于提高財(cái)政資金使用效率，增加公共產(chǎn)品供給，提升公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)各階層利益分配的平衡有著直接效果。社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈的財(cái)政年底突擊花錢(qián)、“三公”開(kāi)支比例偏高等問(wèn)題也能由此得到抑制。錢(qián)花到了刀刃上，民眾的“稅感焦慮”、“民生焦慮”都會(huì)大為緩解，“仇富”、“仇官”情緒也能得到有效平復(fù)。不但公共風(fēng)險(xiǎn)因此能得到有效化解，還能進(jìn)而凝聚基層改革動(dòng)力，增強(qiáng)全體社會(huì)成員的改革共識(shí)，為“五位一體”全方位改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。

總之，新時(shí)期的財(cái)政改革，其視野和胸懷應(yīng)超越財(cái)政自身，充分發(fā)揮財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的基礎(chǔ)性作用。讓財(cái)政改革成為整個(gè)中國(guó)改革的突破口，通過(guò)財(cái)政改革來(lái)影響和帶動(dòng)其他暫時(shí)難以全面啟動(dòng)的改革，為這些改革的啟動(dòng)和不斷深化創(chuàng)造條件。當(dāng)然，這一高度的財(cái)政改革，單靠財(cái)政部門(mén)的能力是難以啟動(dòng)的，它涉及多個(gè)部門(mén)間的配合、妥協(xié)乃至權(quán)力牽制，這還有待于最高決策層的整體部署和具體協(xié)調(diào)。而各地方的財(cái)政改革經(jīng)驗(yàn)，也需要經(jīng)過(guò)中央的系統(tǒng)集成才更具備在全國(guó)推廣的價(jià)值，這也體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的價(jià)值。