付江平

（正德職業(yè)技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部，江蘇 南京 211100）

我國體育管理體制的現(xiàn)狀分析與改革設(shè)想

付江平

（正德職業(yè)技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部，江蘇 南京 211100）

運用文獻資料法、邏輯分析法和對比研究法，對我國體育管理體制的現(xiàn)狀和存在的問題進行了分析，結(jié)合體育管理體制的基本類型、特點和我國實際國情，提出體育管理體制改革的基本方向和所需注意的問題。

管理體制；存在問題；思考

1 體育管理體制的基本類型和特點

體育管理體制是體育領(lǐng)域中關(guān)于機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系以及權(quán)限劃分等方面的體系制度的總稱。所涉及的問題包括管理權(quán)力的確立和劃分；體育管理機構(gòu)的設(shè)置；機構(gòu)之間的隸屬關(guān)系、管理形式。從世界范圍來看，體育管理體制主要分為政府型體育管理體制、社會型體育管理體制和結(jié)合型體育管理體制3種。

政府型體育管理體制的特點是政府權(quán)力高度集中，主要采用行政手段對體育的各個層面進行全面管理。從制定規(guī)劃到組織活動都由政府負(fù)責(zé)，這種“全包”式管理體制有利于強化領(lǐng)導(dǎo)、控制資源、統(tǒng)籌兼顧，但卻不利于社會與民眾的參與，容易產(chǎn)生“隔離”效應(yīng)，因為難以參與資源的分配和共享，社會與民眾逐漸淪為“看客”。

社會型體育管理體制的特點是社會組織成為體育活動的主宰，政府主要起制度供給、監(jiān)督、服務(wù)的作用。制度供給方面主要是通過立法的方式提供規(guī)范文本，為體育活動的運行保駕護航，為糾紛的處理提供依據(jù)，法律法規(guī)也為政府監(jiān)督提供了依據(jù)，政府服務(wù)的范疇也很廣泛，如提供經(jīng)濟支持、政策支持、信息支持等。社會型體育管理體制的管理權(quán)力是分散的，優(yōu)點是能夠調(diào)動社會的力量參與，普及面廣，普及程度深，缺點是難以有效統(tǒng)籌各方利益，國家與社會組織之間易產(chǎn)生沖突，如國家隊進行的集訓(xùn)就面臨著俱樂部不放人的尷尬。

結(jié)合型體育管理體制的特點是政府負(fù)責(zé)宏觀管理，社會負(fù)責(zé)微觀管理。政府主要負(fù)責(zé)制定政策框架，行使監(jiān)督與協(xié)調(diào)職能；社會組織則負(fù)責(zé)微觀管理，從賽事的組織到賽事的運作，從賽事的宣傳到賽事的管理，所有與賽事相關(guān)的業(yè)務(wù)工作統(tǒng)統(tǒng)在其管轄之內(nèi)。結(jié)合型體育管理體制有利于發(fā)揮政府的宏觀管理主導(dǎo)作用，有利于激發(fā)社會參與的熱情和加大參與的力度，但政府與社會組織的管理邊界的劃定、利益分配比例的制定方面存在難度。

基于不同的政治、經(jīng)濟、文化、歷史和社會狀況，歐美發(fā)達國家體育管理體制并非一致，政府參與體育管理的力度也有很大區(qū)別。但歐美發(fā)達國家體育管理體制的主流形式是“民辦官助、社會自治”。以俱樂部為基礎(chǔ)、以聯(lián)賽為根本、以聯(lián)盟為組織進行市場化運作，實體化的項目協(xié)會主要起監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，并不直接干涉職業(yè)體育賽事的運作，項目協(xié)會的主要任務(wù)是開展群眾體育活動和組織協(xié)調(diào)促進國家隊建設(shè)。

2 我國體育管理體制的現(xiàn)狀

2.1 競技體育“舉國體制”

我國競技體育管理體制實行的是“舉國體制”，包括以各級政府下屬體育行政部門為主體構(gòu)架的垂直管理體制，以國家、省級專業(yè)運動隊為中心、以市縣業(yè)余體校為基礎(chǔ)的“一條龍”訓(xùn)練體制和以全運會為最高層次的競賽體制。“舉國體制”形成的歷史背景是建國初期我國在人力、資源、資金方面極度缺乏，必須借鑒前蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟發(fā)展模式。集中資源做大事，計劃經(jīng)濟體制的確立為競技體育“舉國體制”的產(chǎn)生和確立提供了制度保障?！芭e國體制”在國家經(jīng)濟比較落后的狀況下，集中各方資源群策群力重點發(fā)展重點突破，取得了令人矚目的成就，對國家體育事業(yè)的發(fā)展、民族自信心的提升起到了舉足輕重的作用，它的歷史功績不容質(zhì)疑。我國政府型體育管理體制形成的原因主要是計劃經(jīng)濟體制下國家直接配置體育資源的方式和缺乏體育管理經(jīng)驗。

2.2 體育管理體制的改革與存在的問題

隨著我國改革開放的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷邁進，特別是我國加入WTO后，我國融入世界的程度逐步深入。形勢的變化促進了我國各個方面的改革，其中經(jīng)濟體制改革首當(dāng)其沖，計劃經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌在帶來陣痛的同時也極大地促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展，具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制基本成型，也愈來愈展現(xiàn)出強大刺激和引領(lǐng)作用。但是競技體育管理體制的改革并沒有及時跟上，競技體育管理體制下的體育與人民群眾的需求之間存在錯位和偏差，不能滿足人民群眾日益增長的體育需求，競技體育自身的發(fā)展也遇到瓶頸，如集體項目的水平一直徘徊不前。為了適應(yīng)新形勢下體育發(fā)展的要求，我國競技體育管理體制進行了試探性的改革。1988年原國家體委運動項目協(xié)會實體化改革試點，項目涉及12各單項項目。1992年把足球項目作為運動項目管理體制改革的突破口，積極推進協(xié)會實體化進程，并于1994年推行了足球聯(lián)賽的職業(yè)化改革。1998年國家體委進行機構(gòu)改革，改組為國家體育總局，對所屬單位的職能進行了重新劃分，撤銷訓(xùn)練競賽一、二、三司和綜合司，成立了競技體育司?，F(xiàn)在我國運動項目管理體制的整體架構(gòu)是：國家體育總局成為國務(wù)院主管體育工作的直屬機構(gòu)，下設(shè)21個運動項目管理中心，運動項目管理實行“中心指導(dǎo)下的協(xié)會制”，外設(shè)3個專門從事體育管理工作的社會組織，即中國奧委會、中華全國體育總會和中國體育科學(xué)協(xié)會。改革思路主要體現(xiàn)在：由以前由國家“全包全攬”轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺{(diào)控為主、社會參與為輔、國家辦與社會辦結(jié)合、集中與分散共存的管理體制。改革內(nèi)容主要集中在：控制機構(gòu)規(guī)模、改革管理職能，其中項目管理中心與協(xié)會是改革重點。改革成果主要體現(xiàn)在：機構(gòu)規(guī)模得到有效控制，優(yōu)勢項目競技成績得以保持，潛優(yōu)勢項目有所突破，職業(yè)化進程得以不斷推進，競技項目的市場化成果有所顯現(xiàn)。但由于改革的路徑是從上而下的強制性制度變遷，政府行政機構(gòu)作為既得利益者，它的改革動力不足，改革不夠徹底，對市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律把握不到位，對市場的敏感度不夠，由于存在政事不分、管辦不分的弊端，影響了項目水平向更高層次邁進的步伐，同時由于垂直管理的強制性，造成了管理部門在競技體育與群眾體育的發(fā)展上有所偏頗，造成了競技體育與群眾體育發(fā)展失衡現(xiàn)象。

計劃經(jīng)濟模式下形成的體育管理觀念依然有著潛移默化的影響。長時間以來，我國把競技體育視為實現(xiàn)政治利益的純福利事業(yè)，政府行政權(quán)力的介入很深，如在進行項目協(xié)會實體化改革中，我國實行的是“管理中心領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)會制”，管理中心的領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，擁有行政級別，享受行政待遇，“一套班子，兩塊牌子”是其真實的描述。在管理過程中也多以行政命令的方式進行管理，在項目產(chǎn)業(yè)利益與政治利益產(chǎn)生沖突時，多趨向于維護政治利益而不考慮項目產(chǎn)業(yè)利益。體育的社會化、產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化、市場化、職業(yè)化是世界體育發(fā)展的基本趨勢，現(xiàn)代競技體育已不僅僅是“爭金奪銀”和“為國爭光”這類單一職能，現(xiàn)代競技體育還具有發(fā)展經(jīng)濟、促進和諧等多種功能。我國在發(fā)展競技體育時，應(yīng)綜合考慮它的多種功能，確保發(fā)揮競技體育綜合的影響效益。長期以來受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國體育管理體制實行的是高度集中的政府直接管理，過分強調(diào)政府的作用而忽略社會體育組織的作用。體育管理體制改革的方向是由政府型管理過渡到社會型管理。但由于我國的體育管理體制改革是政府主導(dǎo)下進行的，是自上而下的改革，政府依然壟斷著核心資源與權(quán)力，社會組織并沒有多少發(fā)言權(quán)，社會組織的管理權(quán)限極其有限。2008年北京奧運會上我國競技體育取得驕人成績，金牌榜排名第一。但與此同時我國民眾的體質(zhì)水平，特別是大中小學(xué)生的體質(zhì)水平非常糟糕，競技成績的輝煌與民眾體質(zhì)的孱弱形成鮮明對比，這極大地觸動了上至國家領(lǐng)導(dǎo)人下至普通民眾的神經(jīng)，發(fā)展體育的目的是什么、體育強大的標(biāo)準(zhǔn)是什么等問題重新引起大家的思考。胡錦濤主席在政府報告中提出，要由體育大國向體育強國邁進。這對我國體育管理體制改革進程會產(chǎn)生重要的推進作用。

“舉國體制”最顯著的特征是將系統(tǒng)外部的各種資源納入到系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)內(nèi)部各要素在更高級別組織的協(xié)調(diào)指揮下相互合作來完成特定目標(biāo)和任務(wù)。完善“舉國體制”不僅要處理管理系統(tǒng)與外部環(huán)境的關(guān)系，亦需要考慮系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)系。

我國體育管理體制的呈典型的樹狀結(jié)構(gòu)，各級組織之間呈相互依賴、共同成長的態(tài)勢。樹狀結(jié)構(gòu)中主要分為樹根、樹干、枝葉果實3個部分?！皹涓笔俏震B(yǎng)分、提供養(yǎng)分的主要部分；“樹干”是輸送養(yǎng)分的通路，同時也是“枝葉果實”需求的反饋渠道；“枝葉果實”是樹木成長的外在表現(xiàn)。只有樹根能夠吸收足夠養(yǎng)分，樹干能夠順利輸送養(yǎng)分的情況下，樹木才會枝繁葉茂、果實累累，任何一個環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)問題都會影響樹木的健康成長，樹狀結(jié)構(gòu)中“樹根”的作用是決定性，樹干與枝葉果實都必須依靠樹根才能生存和發(fā)展。體育總局即為“樹根”，現(xiàn)行體育管理體制下體育總局掌握著大量資源，控制著資源的分配，體育總局提供的養(yǎng)分輸送到哪里、輸送多少對項目發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，如經(jīng)常提到的“縮短戰(zhàn)線、突出重點”策略中，將人力、物力、財力重點投向某個項目，會在短時間內(nèi)提高該項目的水平。因此，體育總局在我國體育發(fā)展中起到舉足輕重的作用，它的利益訴求直接影響到各個項目的發(fā)展態(tài)勢。項目管理中心為“樹干”，項目管理中心主要起輸送、傳導(dǎo)作用以及反饋作用，中心的主要職責(zé)是傳達總局意圖，承接總局指令管理項目發(fā)展，同時也反饋項目發(fā)展中產(chǎn)生的問題和需求。但是，由于項目管理中心對體育總局是上下級隸屬關(guān)系，所以在實際運行中更多地反映著總局的利益訴求，在項目發(fā)展與對總局負(fù)責(zé)兩者產(chǎn)生沖突時，中心會傾向于后者，即會舍棄“枝葉果實”而保全“樹根”，這在樹狀結(jié)構(gòu)組織中是必然的選擇。項目發(fā)展水平是“枝葉果實”，“枝葉果實”好不好，“樹根”“樹干”的支持必不可少，與此同時它還受到諸多外界因素的影響如“空氣”“陽光”“土壤”“水分”等。在現(xiàn)行體育管理體制下，總局的支持非常重要，發(fā)展好的項目基本都是總局支持力度大的項目，而總局支持力度小的項目，如已開始職業(yè)化的足球、籃球、排球等，發(fā)展的態(tài)勢只能說是差強人意。

在我國競技體育領(lǐng)域，當(dāng)前可供利用的制度、法規(guī)較少?，F(xiàn)有法規(guī)以《體育法》《憲法》的相關(guān)條文為基礎(chǔ)，配合有限的行業(yè)管理規(guī)范、制度、條例共同組成，但多為行政法范疇，處罰力度十分有限。

總結(jié)來說，目前我國體育管理體制的主要矛盾表現(xiàn)為管理權(quán)限過于集中、各級組織權(quán)責(zé)不清、管理制度法規(guī)不健全、法制化水平比較低、社會化程度低、發(fā)展不協(xié)調(diào)等。

3 我國體育管理體制改革的方向思考

目前國際上發(fā)達體育國家體育管理體制的利益訴求按照重要性的排序依次為市場經(jīng)濟利益、國民體質(zhì)發(fā)展、政治利益和民族歸屬感。競技體育的社會化、產(chǎn)業(yè)化、職業(yè)化趨向要求政府必須重新定位自身的角色。政府的角色轉(zhuǎn)換主要體現(xiàn)在：（1）弱化競技體育管理的政治利益訴求；（2）穩(wěn)步退出競技體育的投資經(jīng)營領(lǐng)域；（3）適度放開競技比賽和訓(xùn)練，把重心轉(zhuǎn)移到全民健身領(lǐng)域；（4）積極培育市場主體，引入市場機制，完善市場競爭體制，提供法律法規(guī)等制度性保障措施。

我國體育體制改革首先要打破“舉國體制”的格局，擴大社會辦體育的規(guī)模，形成政府、民間、社會、個多層次的體育管理體制。我國體育管理體制改革的方向：第一，完善運動項目管理中心的職能和運行機制；第二，推進競技運動項目單項協(xié)會實體化改革；第三，弱化政府的直接干預(yù)，積極引導(dǎo)社會組織承擔(dān)具體管理和運營，促進競技運動項目的市場化、產(chǎn)業(yè)化和社會化；第四，探索競技運動項目相關(guān)利益者共同治理的機制。其中，運動項目管理中心的職能和運行機制改革和項目協(xié)會實體化改革是目前的重點。運動項目管理中心是中國特色的項目管理體制，是政府部門授權(quán)管理項目發(fā)展的事業(yè)法人，項目管理中心使我國的體育管理由體育行政部門直接管理變?yōu)殚g接管理，有利于轉(zhuǎn)變機關(guān)職能，有利于理順體育行政機關(guān)與協(xié)會的關(guān)系，實現(xiàn)政府宏觀管理。然而項目管理中心的體制設(shè)置存在很大弊端，它既承擔(dān)運動項目管理職能又承擔(dān)項目協(xié)會辦事機構(gòu)職能，“法人重疊”和“上侵下職”的問題較嚴(yán)重，經(jīng)常出現(xiàn)越權(quán)管理問題。中國特色的項目管理中心制是社會轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，作為體育總局和項目協(xié)會的橋梁和中介，其改革應(yīng)注意以下幾個方面：（1）明確自身職責(zé)，將管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)下放項目協(xié)會，加強對協(xié)會業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，研究、解決協(xié)會遇到的實際困難，為協(xié)會發(fā)展提供政策環(huán)境支持；（2）調(diào)整項目管理中心的分類，以項目的影響力、普及程度、社會基礎(chǔ)、競賽效益等多重因素為依據(jù)對運動項目實行分類，對適于市場化的項目可以交予協(xié)會管理，不適于市場化的項目以項目管理中心管理為主。落實單項協(xié)會化，使項目協(xié)會成為項目管理的主體，促進項目協(xié)會形成依托社會、自我管理、自我發(fā)展的運行機制。

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1674-151X（2012）06-150-03

10.3969/j.issn.1674-151x.2012.06.076

投稿日期：2012-03-19

付江平（1979 ～），講師，碩士。研究方向：體育教育與訓(xùn)練。