陽斌
摘 要:采用BOT方式提供公共服務,是一種既古老又年輕的路徑,說古老,是因為它可以回溯公共服務三百多年以前的歷史畫面;說年輕,是因為近三十年來,世界各國在面臨公共需求極度膨脹的難題下,都希望能找到一種“花更少的錢辦更多的事”的方式來解決此問題,由于BOT方式在緩和公共服務所需的資金缺口、滿足城鎮(zhèn)化對公共設施的需求、加強公共部門管理、推進公共服務民主化進程等方面具有較強的比較優(yōu)勢。因此,BOT作為一種新的公共服務方式在世界各國得到了較快的發(fā)展。
關鍵詞:BOT模式;公共需求;公共服務;收益
中圖分類號:D523 文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2012)21-0025-02
一、由來及應用:BOT的歷史追溯
BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫,通常直譯為“建設-經營-轉讓”。它以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提,由政府向私人機構頒布特許,允許其在一定時期內自籌資金來建設某一公共工程,負責該工程的經營與管理,并提供相應公共產品與服務,當特許期限結束時,私營機構按事先約定將該公共項目無償移交給政府部門。一般情況下,當政府決定同意以BOT模式發(fā)展某一公共項目時,通常會邀請一些私營企業(yè)投標,當某私營組織中標獲得特許權后,該組織便會籌措資金,按照公共要求進行設計并建設該項目,在特許權規(guī)定的年限內運營該項目,回收成本并獲取收益。通過這樣的平臺,使得公、私部門在互惠互利的基礎上就該公共項目的資源、風險和利益進行合作,其實質是一種“伙伴關系”。
BOT在其誕生以后經歷了一段默默無聞的時期,直到20世紀70年代后,由于世界性產業(yè)結構調整的步伐加快,要求政府加快改造和建設基礎設施和公共工程,于是,世界各國為適應經濟發(fā)展的需要,紛紛將BOT捧到經濟舞臺上,都寄希望采用BOT模式來加快本國公共項目建設,改善本國的投資環(huán)境,以期望本國公共服務的正量增進。
二、期望與收益:公共服務增量改革的必然訴求
(一)有利于緩和公共服務所需的資金缺口,減輕財政負擔
由于公共服務主要涵蓋在能源、交通、通訊、環(huán)保等基礎設施領域,我國在這些基礎設施領域的發(fā)展嚴重不足,據國家建設部城建司透露,“十五”期間,全國僅城市基礎設施建設就大約需要投資一萬億元,就城市基礎設施建設一項而言,中央和地方兩級政府投資只有2 000億元~3 000億元,還有約7 000億元~8 000億元的缺口,面臨如此巨大的資金缺口,一味地依賴政府,勢必會增加公共財政的壓力,加之,現(xiàn)階段我國財政更多屬于經濟建設型財政,而非服務財政,所以,在公共財政有限的情況下,要跟上公共服務持續(xù)增加的節(jié)拍,就必須找到公共財政以外的力量才能從根本上解決問題。
值得慶幸的是,基礎領域市場化改革框架已基本形成。使我國原來高度集中的投融資體制逐漸地發(fā)生了積極變化,開辟了多種經濟成分的多種投資渠道,即打破了單一的全民所有制單位財政撥款渠道,有力地調動了各方面的投資積極性和籌措建設資金的廣泛性,基礎設施投資的資金來源由政府財政撥款占絕大部分轉為政府政策性資金撥款、商業(yè)銀行貸款、項目單位自有資金、政策性銀行貸款、發(fā)行債券、發(fā)行股票、利用外資等多種方式。同時,已初步形成中央政府、地方政府和企業(yè)集團、私人等多元投資主體并存的管理模式,促使非公有資金有機會進入基礎設施領域,從而使其參與到公共服務的建設中來,事實證明,民間資本已具備了投資基礎設施的實力,據統(tǒng)計,“80年代以來,全社會固定資產投資累計完成267萬億元,其中,民間投資87萬億元,占33%。在“九五”期間全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加量中,私營、集體企業(yè)占22.7%”[1]?!霸谝恍┟耖g投資比較發(fā)達的省、市,民間投資對經濟增長的貢獻更大一些。1982年以來,浙江省民間投資以年均28.6%的速度增長,民間投資總量占全社會固定資產投資的比例達60%以上,超過全國同期平均數的20個百分點,民間投資已是三分天下有其二,這是浙江省經濟高速發(fā)展的重要原因”[2]。
(二)有利于滿足城鎮(zhèn)化對公共設施的需求,促進城市化進程
城市化在本質上是一種經濟和社會結構變動過程。在這一過程中,農業(yè)人口比重逐漸下降,工業(yè)和服務人口比重逐步上升,人口和產業(yè)向城市集中,生產方式、交換方式和生活方式向規(guī)?;⑹袌龌?、社會化方向轉化。建設現(xiàn)代化城市離不開城市基礎設施的建設及其管理。聯(lián)合國曾建議“發(fā)展中國家城市基礎設施建設投資比例應占全社會固定資產投資的9%~15%”[3]。我國城市基礎設施建設投資遠遠沒有達到這一目標。1998年城市基礎設施建設投資僅占全社會固定資產投資的4.6%。與此同時,我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期。1998年以來,城鎮(zhèn)化率每年提高1.4個百分點,每年新增城鎮(zhèn)人口約2 000萬人。目前,我國城鎮(zhèn)化率達到40%左右,而國際經驗表明,城鎮(zhèn)化率在30%~70%之間是基礎設施加速增長階段。近年來,雖然城市基礎設施投資各項資金來源的結構已發(fā)生明顯變化,社會投入資金不斷增加,但是其中主要是銀行貸款和利用外資,個體經濟、私營經濟、集體經濟的投入占的比重依然很小。而促進民間資本進入基礎設施領域,不僅可以增加城市基礎設施的供給,加快城市基礎設施的發(fā)展,而且可以增加就業(yè),增加居民收入,可以保護和改善城市環(huán)境,既有利于城市居民生活水平的提高,又有利于社會穩(wěn)定。
(三)有利于形成競爭機制,提高政府工作效率
各國大量的實踐證明,在政府既是所有者又是管理者和經營者的情況下,基礎設施領域一般都由政府或一家或幾家國有公司壟斷經營,缺乏競爭的壓力與動力,不僅本身經營成本高、效益差、價格高,而且由于投資少,供給不足,滿足不了日益增長的社會需要,而民間資本的進入可以有效改變這種弊端。政府與民間投資者之間通過談判,達成契約,規(guī)范雙方的責任和權利,政府就會集中精力“掌舵”,可以將主要精力集中于研究分析環(huán)境的變化,適時制定并調整經濟政策,保持宏觀經濟穩(wěn)定運行,促進社會的持續(xù)發(fā)展方面,而不是集中在基礎設施企業(yè)的日常管理方面。而對于具體的“劃槳”主體而言,則可以通過市場化的資源配置方式事先公共項目的優(yōu)化供給。
BOT這種新型的投融資方式,是對基礎領域進行市場化改革的必然結果,政府放松市場準入限制,使得大量民間資本投資興辦基礎設施,公共部門和私營部門聯(lián)合起來提供公共服務,私營部門中存在諸多可以激勵公共部門改進服務的地方,能最大限度地利用私營部門的技能,來作為對公共部門現(xiàn)有技能的必要補充,同時為項目交付和運營落實明確的問責制和風險轉移。因為這種合作關系在資助和交付公眾所需的服務方面,其性質不同于私有或公有,而是優(yōu)于二者中的任意一個,這種公私合作伙伴關系結構可以避開包含重要利益沖突的極端私有化的不足,也可以解決公共部門因壟斷造成的業(yè)績不佳和效率低下等方面的困擾,它明確政府應該做的和不應該做的,有利于政府做好應做的事情,提高政府工作效率最終達到優(yōu)化公共服務的目的。
(四)有利于加強公共部門管理,重塑公共文化
在以前的政府管理過程中,由于公共部門組織的邊界比較頑固,克服起來也比較困難,導致那些在公共部門鏈條中較低階層不會分享部長和高級官員的“利己主義”熱情,各級政府部門主要通過對人、財、物的層級控制,實行自上而下的強勢管理,因此,公共機構中自然就逐步形成了凡事對上不對下,缺乏責任感、缺乏主動性、缺乏團結的官僚通病,從整體上不利于優(yōu)良公共文化的形成,因此,要想從整體上提高公共服務的供給水平,就必須找到其動力提升源泉,克服其部門層級、部門之間的嚴實壁壘。之所以BOT模式從開始引進國內便給予了重望,就在于利用私營部門組織的靈活性和滲透性比公共部門更大的特點,希望讓公共工程的各參與者結成同盟,通過將公共價值、信任和團隊合作設為合同的中心內容來形成一種伙伴式的管理模式,藉此在實現(xiàn)各自目標的同時,能不斷改善公共服務的供給水平,亦能逐步形成一種共同的工作氛圍,重塑團結、協(xié)作、健康的公共文化。而BOT工作模式倡導的“協(xié)同化”理念,強調將私營部門的苦干精神運用到公共服務中去,強調公、私部門間形成正式化的共同目標,共同探索解決公共問題的激勵方法,正是基于這種對對方價值的共同理解,更多參與者對商定的整套規(guī)則共同進行管理,才不至于合同的參與方——項目業(yè)主、設計人和承包商陷入敵對境地,事實上,一個成功的合作關系的標志是公開、創(chuàng)新、公平、分擔風險以及通過解決問題來消除矛盾。所以,公共機構想要達到成功合作的目標,就必須戰(zhàn)勝傳統(tǒng)的官僚架構,就必須形成一種重大的文化轉變,進而逐步重塑公共價值文化。
(五)有利于推進政府公共服務民主化的進程,增強公共利益
在基礎設施領域的BOT運作模式過程中,涉及設計方、發(fā)包方、承建商、運營商等眾多主體,在實際操作中涉及產權界定、委托——代理關系、招標投標、投資管理等諸多領域,無一不需要法律的保護,無一不需要嚴格按照規(guī)則章程來行事,它既要求整個過程的程序民主,也要求眾多環(huán)節(jié)的實體民主,才能達到增進公共利益的目的。正是這種嚴格按規(guī)章行事的理念,才為相關法律的形成提供了比較全面的實踐試驗和案例支持,才促進了財政經濟相關法律的制定,才促進了市場法規(guī)和行政法規(guī)的細化和實際化,也為提高市場經濟相關法律的實際運用效果創(chuàng)造了條件。隨著愈來愈多的民間資本通過BOT方式進入基礎設施領域,政府權力也將不斷“下放”和“外移”,這種“下放”和“外移”實際上是政府向社會、民間的“權力返還”。這種“權力返還”不僅有助于減輕政府對公共服務“大包大攬”的沉重負擔和“無限責任”,而且有助于公共領域的民主理財,正所謂“集體行動并不意味著政府行動”。即以市場化方式運作公共工程,將公共服務的生產和提供相分離,政府不直接當一線主體,而是由市場主體出資、生產與經營,政府把關與掌舵即可。同時,為了保證社會公眾的公共利益,政府還有必要將公共產品和服務的信息進行公開,讓社會公眾不僅參與到公共產品和服務的決策中,而且最大化地調動整個社會的各種資源來實現(xiàn)不同層次的公共需求,這其實也是一個泛政治民主化的過程。它既增強了非政府組織對公共服務的責任感和參與程度,又有利于公共利益的最大化實現(xiàn)。
參考文獻:
[1]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒(2002)[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2002:353.
[2]民營經濟怎樣舒展你的筋骨[N].中國改革報,2001-11-16.
[3]世界銀行.1994年世界發(fā)展報告:為發(fā)展提供基礎設施[M].北京:中國財政經濟出版社,1994:25.