徐喆

摘 要：城市拆遷中的公眾參與有助于增強(qiáng)政策的透明度、促進(jìn)政府角色的合理定位以及保障拆遷中公共利益的價(jià)值取向。目前，我國(guó)城市拆遷中的公眾參與還不完善，為了更好地發(fā)揮拆遷中公眾參與的作用，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、加大政策的透明度、完善公眾參與的相關(guān)法律和制度等，確保拆遷中的公眾參與能夠有效地進(jìn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。

關(guān)鍵詞：城市拆遷；公眾參與；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）21-0021-02

在城市化進(jìn)程中，城市拆遷的矛盾不斷激化成為了近年來一個(gè)突出的問題。公眾參與城市拆遷過程中的決策，能夠促使政府合理地進(jìn)行城市規(guī)劃，有效地化解社會(huì)矛盾，進(jìn)而提升政府在公眾心目中的形象。

一、公眾參與在城市拆遷中的現(xiàn)狀分析

在我國(guó)城市拆遷中，公民參與形式對(duì)政府政策制定的影響是非常有限的，長(zhǎng)期以來政府已經(jīng)習(xí)慣了自上而下的指令式的管理方式，公眾和政府之間缺乏足夠的有效溝通。我國(guó)當(dāng)前城市拆遷中公眾參與的困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公眾參與的意識(shí)、組織基礎(chǔ)薄弱，參與的水平和能力較低

在我國(guó)當(dāng)前的城市拆遷中，公眾參與的意識(shí)和參與的能力水平較低，在參與的廣度和深度上還處于一個(gè)較低的層次。同時(shí)，在城市拆遷中，公眾參與的組織基礎(chǔ)也非常薄弱。有序而且有效的公眾參與是通過各種社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行利益表達(dá)，具有組織性。而目前一些社會(huì)組織大多是自上而下的官辦社會(huì)團(tuán)體。因此有序的公眾參與的渠道相對(duì)比較單一，從而缺乏多元化。

（二）公眾參與具有被動(dòng)性，缺乏主動(dòng)性

目前我國(guó)城市拆遷改造中公眾參與的特點(diǎn)是，被動(dòng)式參與較多，而相應(yīng)的主動(dòng)性參與則較少。聽證會(huì)制度作為一種公民參與制度，對(duì)政府政策的制定有一定的影響，但是政府擁有最終的決策權(quán)，聽證會(huì)只是政府決策過程中的一個(gè)程序。另外，在城市拆遷中，何時(shí)何地引入?yún)⑴c機(jī)制或者是否引入該機(jī)制，對(duì)政府來講，缺乏制度性安排。因此，公眾參與的廣度和深度以及參與的形式也相應(yīng)地受到政府管理理念和方式的制約和影響。

二、城市拆遷中公眾參與的作用

在城市拆遷活動(dòng)中，在兼顧各利益相關(guān)者的前提下，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方式上引入公眾參與的方法，切實(shí)地維護(hù)各方利益，有效地解決在這個(gè)過程中出現(xiàn)的各種問題和矛盾，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，從而提高政府的信譽(yù)度和美譽(yù)度。

（一）可以促進(jìn)政策的透明度，推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化

“提倡公眾參與可以有效地促進(jìn)政策的透明度，提高被拆遷方全力保護(hù)和自力更生的能力和意識(shí)”[1]75。而政策透明度的提高，又使得公眾對(duì)相關(guān)政策有更深更全面的了解和把握，從而也相應(yīng)提升地了公眾參與的效率。并且，在拆遷中，引入?yún)⑴c機(jī)制，能夠使相關(guān)政策得到有效地制定和實(shí)施，妥善的處理政府、拆遷方和被拆遷方三者之間的關(guān)系，完善拆遷安置的相關(guān)政策，提高拆遷安置的效果。

同時(shí)，引入公眾參與可以積極有效地解決政府和被拆遷方的溝通問題。管理者必須了解溝通是雙向的互動(dòng)過程，也就是說“公共管理者必須在清晰告知公民組織目標(biāo)的同時(shí)，仔細(xì)深入的傾聽公眾的意見”[2]111。公眾參與一方面使公眾尤其是被拆遷方及時(shí)充分地了解政府的政策動(dòng)態(tài)和意向；另一方面在參與的過程中，由于公眾的意見和建議及時(shí)有效地得到表達(dá)，政府可以在保證公共政策質(zhì)量的前提下，考慮公眾利益訴求，結(jié)合政策的質(zhì)量和目標(biāo)對(duì)公眾的意見和建議進(jìn)行整合，從而促進(jìn)政策的進(jìn)一步完善，體現(xiàn)公共利益。這種溝通是一種雙向的互動(dòng)過程。

（二）促進(jìn)政府管理角色的合理定位

近年來，因拆遷而引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突在很大程度上影響了社會(huì)的穩(wěn)定，損害了政府的形象。究其原因，一個(gè)重要的因素就是政府管理角色的問題。政府的管制型理念和方式使得其管理行為不符合作為公共服務(wù)者的要求，在拆遷過程中往往引發(fā)矛盾而后沖突。在公眾參與機(jī)制下，政府和被拆遷方需要構(gòu)建的是一種新型的關(guān)系：“兩者的互動(dòng)性增加，公民在公共服務(wù)提供中的選擇權(quán)增加，政府管理者角色也悄悄地發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府官員除了公共服務(wù)的提供者的角色之外，還需要扮演協(xié)調(diào)者、調(diào)節(jié)者、至是仲裁者的角色”[3]31。只有政府管理理念和方式的轉(zhuǎn)變，政府自身角色和職能和合理定位，才能在城市拆遷中充分地發(fā)揮服務(wù)、協(xié)調(diào)的作用，扮演好自身的角色，在公眾中樹立良好的形象。

（三）確保城市拆遷中的公共利益取向

在民主法治社會(huì)中，要保障公共政策獲得正當(dāng)性并為公眾所認(rèn)同和接受必須考慮其“公共性”。從理論上分析，“在政府由其公共性決定的從事社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的職能中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化是政府政治決策和政府行為的邏輯起點(diǎn)”[4]20。政府在城市拆遷中，要盡最大努力維護(hù)和保障公共利益。而在拆遷中，引入公共參與的方法，一方面，公眾參與本身將公眾價(jià)值作為公共政策的基本導(dǎo)向，在參與過程中，利益相關(guān)者就自身的利益訴求進(jìn)行充分的表達(dá)，在堅(jiān)持根本利益的基礎(chǔ)上，經(jīng)過溝通、協(xié)商和調(diào)節(jié)最終達(dá)成利益共識(shí)。因此，政策在執(zhí)行階段的可接受性便會(huì)增強(qiáng)。另一方面，政府一旦在拆遷過程中啟動(dòng)公眾參與，那么該參與機(jī)制對(duì)政府就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的監(jiān)督和制約作用。這樣有利于政府在行使其職能時(shí)充分的考慮公共利益，在一定程度上防止權(quán)力的濫用和私有，從而確保城市拆遷中公共利益的價(jià)值取向。

三、完善城市拆遷中公眾參與的路徑選擇

公眾參與機(jī)制的引進(jìn)對(duì)于正確處理城市拆遷中所引發(fā)的社會(huì)問題和矛盾有著重要的作用，不僅確保了公共政策的價(jià)值取向，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，而且極大地增強(qiáng)了政策執(zhí)行過程的可接受性，推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。因此，在城市拆遷中應(yīng)進(jìn)一步建立和完善公眾參與的相關(guān)制度，探究公眾參與的多元化渠道，從而更好地發(fā)揮公眾參與在城市拆遷中的積極作用。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立新型的思想意識(shí)和決策意識(shí)

1.轉(zhuǎn)變和更新政府的決策觀念。公眾參與首要的問題就是必須轉(zhuǎn)變政府的決策觀念，因?yàn)樵谖覈?guó)城市拆遷中，政府在決策過程中仍然處于主導(dǎo)地位?！叭绻覀兏淖兾覀兊乃季S方式和我們的談話方式，我們就也會(huì)改變我們的行為方式”[5]127。因此，政府只有堅(jiān)持以人為本，認(rèn)識(shí)到公眾在決策制定和實(shí)施中的地位，使公眾在拆遷中的作用得到充分發(fā)揮。同時(shí)，“重視公眾參與的民主決策觀念、專家咨詢觀念、實(shí)事求是觀念、決策評(píng)價(jià)觀念，實(shí)現(xiàn)公共政策制定的公平、公正、公開”[6]145。不斷地更新決策觀念，明確自身的角色定位，進(jìn)而發(fā)揮各方在城市拆遷中的作用。

2.樹立新型的思想觀念，提高公眾參與的意識(shí)。在城市拆遷中，公眾要根據(jù)時(shí)代和社會(huì)發(fā)展不斷地提高自身的參與意識(shí)，更新觀念，樹立參與型的思想和觀念，“擺脫順從型政治文化的桎梏，轉(zhuǎn)變消極被動(dòng)的政治心態(tài)，建立參與型政治文化，使公眾真正參與到政策制定的過程中去”[7]17。公眾要積極參與到城市拆遷政策的制定和執(zhí)行中，充分地表達(dá)自己的利益訴求，從而實(shí)現(xiàn)自身利益和公共利益的一致。

（二）加大政策信息的透明度，保障公眾的知情權(quán)

信息公開是公眾參與的首要步驟和先決條件，政策信息的公開程度影響著公眾參與程度。首先，涉及的是行政程序的公開。公眾要參與政策的制定，就必須首先了解公共政策的形成過程。否則，公眾參與就會(huì)帶有盲目性和隨意性。只有公眾對(duì)政策的議程有充分的理解和把握，才能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制定過程的監(jiān)督。其次，加大政策的透明度，保障公眾的知情權(quán)，就要把與公眾利益相關(guān)的政策信息向公眾公開。因此，政府只有將真實(shí)可靠的政策信息公開，才能實(shí)現(xiàn)公眾有效地參與。那么在我國(guó)城市拆遷中，增強(qiáng)政策信息的透明度，就要將有關(guān)拆遷政策信息的公開，使公眾更好地參與到城市拆遷政策的制定和執(zhí)行中，比如說征地補(bǔ)償政策、安置政策等，充分保障公眾對(duì)相關(guān)政策的知情權(quán)。

（三）完善公眾參與的相關(guān)法律和制度

我國(guó)公眾參與的法律和相關(guān)制度還有待于進(jìn)一步的健全和完善，那么城市拆遷中的有關(guān)公眾參與的法律制度更是如此。因此，在我國(guó)民主法治進(jìn)程中，應(yīng)該進(jìn)一步建立健全公眾參與的法律法規(guī)，完善公眾參與的相關(guān)制度和機(jī)制。

1.健全和完善公眾參與的法律法規(guī)。公眾參與發(fā)揮作用的程度依賴于法律法規(guī)的健全和完善。只有從立法方面為公眾參與政策的制定建立相應(yīng)的保障機(jī)制，把公眾參與權(quán)加以法律化和制度化，明確規(guī)定公民在政策制定中享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等方面的權(quán)利，才能在政策制定中充分發(fā)揮公眾參與的制度。

2.建立公眾參與的相關(guān)機(jī)制。在城市拆遷中，要構(gòu)建完善的激勵(lì)機(jī)制，保證拆遷的速度不受外界影響；建立拆遷現(xiàn)場(chǎng)的糾紛解決機(jī)制，將可能出現(xiàn)的問題和矛盾解決在萌芽狀態(tài)；完善聽證制度，積極地保證公眾的知情權(quán)；建立多元化的參與機(jī)制，保障公眾利益表達(dá)渠道的暢通和多樣化。

公眾參與在城市拆遷過程中發(fā)揮著重要的作用。拆遷中引入公眾參與機(jī)制，不僅提高了公眾的參與意識(shí)和能力，而且公眾通過參與政策的制定和執(zhí)行對(duì)政府進(jìn)行有效的監(jiān)督，有利于決策的科學(xué)化和民主化。雖然目前公眾參與的廣度和深度還十分有限，但是通過政府和公眾觀念的轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)法律法規(guī)和相關(guān)機(jī)制的建立和完善，公眾參與的作用將得到更大的發(fā)揮，從而促進(jìn)城市拆遷中矛盾和問題的解決，實(shí)現(xiàn)公共利益。

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