[摘 要]知識分子看似極端的政府門前下跪事實(shí)上直接反映出了我國公益訴訟所遭遇的困境及其相關(guān)法律制度空缺的尷尬處境。文章從引起一定輿論反響的時(shí)事出發(fā)，反思公益訴訟制度在中國的現(xiàn)狀，借鑒美國、印度、德國、日本等國外公益訴訟制度的立法、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入探究我國建立公益訴訟制度的必要性之所在。在此基礎(chǔ)上，本文針對我國現(xiàn)行法律相關(guān)制度在公益訴訟制度建立過程中涉及的幾個(gè)問題，即舉證責(zé)任、司法審查、法院調(diào)查取證等方面進(jìn)行進(jìn)一步探討，并結(jié)合給出構(gòu)建和改革相關(guān)制度的建議。

[關(guān)鍵詞]公益訴訟制度；外國公益訴訟制度；必要性

一、公益訴訟制度問題的引入及中國現(xiàn)狀

2011年11月2日，湖北長江大學(xué)數(shù)十名師生于荊州市政府門前“跪求”政府對學(xué)校旁嚴(yán)重污染環(huán)境和影響師生以及附近居民身體健康的非法小鋼廠予以取締。從2007年始，4年間，長江大學(xué)師生曾先后9次上訪、請?jiān)?，上至國家質(zhì)監(jiān)總局，下到市政府相關(guān)職能部門，均無功而返。該案件立即引起了廣泛的關(guān)注，有關(guān)部門迫于輿論壓力，一改先前的態(tài)度，立即采取了“有效措施”，政府更是“積極斡旋”。

令人嘩然的下跪事件背后其實(shí)隱含著諸多深刻的制度問題。長江大學(xué)的師生的經(jīng)歷，折射出的是我國現(xiàn)有制度缺乏有效維權(quán)途徑以及救濟(jì)手段的弊病。論其解決方法，中國的理論界以及世界范圍內(nèi)的實(shí)務(wù)界已有可鑒之方法，即建立公益訴訟制度。

近年來，隨著我國國家民主政治化進(jìn)程的推進(jìn)，公民的權(quán)利意識逐漸覺醒，甚至達(dá)到了前所未有的高度，實(shí)踐中越來越頻繁的公益訴請更是反映了人民群眾要求自身權(quán)利回歸的呼聲。實(shí)踐中大量的嘗試，不僅獲得了輿論的廣泛支持，更是暴露出我國現(xiàn)行法律之于公益訴訟制度的缺失。早在2005年，北京大學(xué)法學(xué)院的汪勁教授就和學(xué)生一起以松花江、鱘鰉魚和太陽島作為共同原告向人民法院提起訴訟，結(jié)果法院以原告不適格為由未予立案。類似的案件還有很多，如之后的訴高速公路收費(fèi)案、訴全國牙防組案、訴通信公司收銷號費(fèi)案等等。不難發(fā)現(xiàn)，諸如此類的案件具有明顯的共同點(diǎn)，即客觀上行都涉及社會公共利益或不特定多數(shù)人的利益，這也正是理論研究中構(gòu)成公益訴訟的基本要素。

由于公益訴訟在我國于法無據(jù)，大多數(shù)公益訴訟案件都以失敗告終，法院通常做出不予立案或是駁回訴請的裁定，其依據(jù)通常有以下幾點(diǎn)：第一，我國現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織?！钡诙F(xiàn)有民訴法的支持起訴原則。根據(jù)該原則，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位僅能對客觀上不能、不敢、或不便訴諸法院的自然人或法人提供物質(zhì)、法律或是道義上的支持，一般不可代為提起訴訟。第三，我國現(xiàn)行的訴訟制度仍然受到因循守舊的傳統(tǒng)理念的束縛，法官在審理案件的過程中也仍然擺脫不了“三段論”的傳統(tǒng)模式，缺乏對個(gè)案的靈活處理。

2011年10月24日提交全國人大常委審議的《民事訴訟法修正案（草案）》擬增加以下規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟?！痹谶@之前，除了刑訴法中有檢察院作為原告提起公益訴訟的規(guī)定外，我國立法上從未對公益訴訟制度加以承認(rèn)。而這種與社會現(xiàn)實(shí)需求背道而馳的立法空缺也成了維護(hù)社會公共利益、健全國家法律體制、發(fā)展社會主義民主政治的掣肘因素。

二、公益訴訟制度的國外經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)代公益訴訟制度濫觴于20世紀(jì)60年代的美國，當(dāng)時(shí)美國社會的諸多制度亟待完善，因而就出現(xiàn)了各種改革的嘗試，設(shè)立了眾多的公益法律機(jī)構(gòu)，為環(huán)境、消費(fèi)者等的公共利益而展開活動，由此而進(jìn)行的訴訟就被稱為公益訴訟。[1]根據(jù)《布萊克法律詞典》，公民訴訟(citizen suit)是指“根據(jù)成文法授權(quán), 起訴違法者并請求禁令性救濟(jì)和罰款的訴訟?！盵2]美國公益訴訟的范圍相當(dāng)廣泛，并未對提出訴訟的原告資格以及受理案件的類型等多加限制，而具有濃重的公益色彩。

印度是亞洲第一個(gè)建立公益訴訟制度的國家，其公益訴訟制度發(fā)展某種程度上甚至超過了美國，主要具有以下特點(diǎn)：第一，其理論基礎(chǔ)為司法能動主義，強(qiáng)調(diào)法院對案件積極主動的介入和法官在個(gè)案中對法律的創(chuàng)造性適用。第二，印度在世界范圍內(nèi)首次將原告資格拓寬到了每一個(gè)公民，極大地鼓勵(lì)了公民參與社會管理的積極性。第三，印度公益訴訟制度獨(dú)創(chuàng)書信管轄制度，在這種制度之下，僅一封書信就可以使法院啟動相關(guān)訴訟程序，信件的根據(jù)十分廣泛, 可以是新聞報(bào)道、調(diào)查報(bào)告或者是所見所聞。[3]總體來說，印度的公益訴訟制度在以達(dá)到社會公正為目的的司法能動主義理念指導(dǎo)下，充分發(fā)揮了法院以及法官在這個(gè)過程中的核心作用，因而得以迅速發(fā)展，從而引導(dǎo)了其在新的環(huán)境下巨大的社會變革。[4]

德國作為大陸法系的代表國家，與英美法系相比，其公益訴訟制度顯得相對保守。主要有民眾訴訟、檢察官代表訴訟和團(tuán)體訴訟。民眾訴訟也被稱為“憲法訴訟”，即任何公民只要認(rèn)為某項(xiàng)法律侵犯了憲法保障的基本權(quán)利或其他權(quán)利, 無論侵權(quán)案件是否發(fā)生, 也不論是否涉及到本人的利益, 都能向憲法法院提出訴訟, 要求宣布該法律違憲而無效。[5]檢察官代表制度在德國現(xiàn)行民事訴訟法中被明確，各級檢察官均可作為相關(guān)的公益訴訟代表向法院提起公益訴訟。而團(tuán)體訴訟則起源于1908 年的《防止不正當(dāng)競爭法》，并且在隨后的一系列法律，如《普通交易約款法》中加以規(guī)定。

法國也是典型的大陸法系國家，其1806 年的民事訴訟法最早規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與民事訴訟的制度?，F(xiàn)行的法國民事訴訟法亦明確了檢察機(jī)關(guān)代表公眾依法定職權(quán)為維護(hù)公共秩序提起公益訴訟的主體資格。其團(tuán)體訴訟制度也相當(dāng)完備，相關(guān)規(guī)定同德國較為一致。另外，法國的行政訴訟中亦有著眼于公共利益的越權(quán)之訴，指的是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害, 請求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤消的救濟(jì)手段。

三、建立公益訴訟的必要性探究

隨著社會的發(fā)展、法制的進(jìn)步、以及人們權(quán)利意識的回歸， 公益訴訟在實(shí)踐中愈加凸顯出其區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟制度的優(yōu)越性，而我國目前在這方面卻付諸闕如，已經(jīng)難以應(yīng)對層出不窮的相關(guān)案件。因此，公益訴訟制度的建立，就更具其必要性。

第一，公益訴訟制度的建立在維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會改革中的必要性。公益訴訟討論的是公權(quán)與私權(quán)的直接對抗，從這個(gè)意義上說，私權(quán)一方始終是出于弱勢地位，因而需要相應(yīng)的制度來切實(shí)保障涉及到大多數(shù)人的公共利益。大致說來，公益訴訟具有以實(shí)現(xiàn)公共利益的全面化和最大化為宗旨以及其所爭議利益的公眾性、集合性，其判決結(jié)果的擴(kuò)張性，往往導(dǎo)致國家、公共事業(yè)、壟斷經(jīng)營的單位和公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)重大決策調(diào)整和重大行為改變，甚至某項(xiàng)法律法規(guī)改變的特征。[6]這樣的特點(diǎn)，使得公益訴訟能夠很大程度上確保公共利益的不被侵害或能夠及時(shí)得到相應(yīng)救濟(jì)，從而在適應(yīng)新的各方環(huán)境的情況下，有力地推動社會改革向前發(fā)展。

第二，公益訴訟制度的建立在維護(hù)國有資產(chǎn)中的必要性。國有資產(chǎn)流失是指國有資產(chǎn)的出資者、管理者、經(jīng)營者，因主觀故意或過失，違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章，造成國有資產(chǎn)的損失。在當(dāng)前的制度環(huán)境下，國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式已呈多元化發(fā)展，如非法侵占、轉(zhuǎn)移、毀損等。目前我國采取的是通過授權(quán)其他監(jiān)督機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)“公權(quán)力制約公權(quán)力”[7]但從實(shí)際效果上看，并沒有能達(dá)到預(yù)期，諸多方面存在局限性，這樣看來，引入社會公眾的力量來支持有關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作就具有一定迫切性和可行性，因此建立公益訴訟制度在保護(hù)國有資產(chǎn)過程中應(yīng)可以充當(dāng)重要角色。

第三，公益訴訟制度的建立在實(shí)現(xiàn)司法權(quán)、行政權(quán)以及公民權(quán)聯(lián)合治理國家中的必要性。我國是傳統(tǒng)的政治主導(dǎo)型國家，行政權(quán)高于司法權(quán)，公權(quán)高于私權(quán)，這樣就使得公民權(quán)的行使被大大地限制了。公益訴訟涉及社會公共利益，關(guān)系到人民基本權(quán)利的行使。而現(xiàn)實(shí)中政治權(quán)力主導(dǎo)的模式已愈加暴露出其局限性，司法權(quán)和公民權(quán)的不充分實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)導(dǎo)致了一系列腐敗等問題。因此，提高法院和公民在治理國家中的地位由其重要性。而公益訴訟制度無疑為此提供了絕好的途徑，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暋?/p>

當(dāng)然，公益訴訟制度建立的必要性是多方面的，它在推動現(xiàn)有民訴制度改革，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展等其他方面亦具有重要意義，也一定程度上體現(xiàn)了該制度建立的必要性。鑒于現(xiàn)實(shí)的迫切需求和理論上的必要性，我國應(yīng)當(dāng)加速建立公益訴訟制度的步伐。

四、結(jié)語

我國的公益訴訟制度建設(shè)正處于尚待建立的初級階段，這就要求我們在充分認(rèn)識我國現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，積極借鑒世界范圍內(nèi)的理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出一套與我國國情相適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)社會公平為宗旨，以保障公共利益為目的的完整可行的公益訴訟制度。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，無論是作為法律人之一的法官在維護(hù)法治過程中，還是作為現(xiàn)代國家權(quán)力載體的政府在捍衛(wèi)法治、推進(jìn)變革的過程中，再或是作為社會大部分的人民群眾之一在信仰法治、追求法治的過程中，都應(yīng)當(dāng)在維護(hù)公共利益這個(gè)基本點(diǎn)上達(dá)成一致，通過各方的協(xié)調(diào)一致，才能在我國建立起完善的公益訴訟制度。從這次的民事訴訟草案開始，相信公益訴訟這一制度能夠在中國法律制度不斷健全的過程中，伴隨著日益深化的司法改革，能夠有一個(gè)長足的發(fā)展。我們有理由相信，處理好司法能動在公益訴訟中的適用問題， 公益訴訟制度的建立和完善將成為我國邁向法治社會的又一輝煌成果。

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[作者簡介]陳晨玫，福建福州人，上海政法學(xué)院本科在讀。