王樹義，郭少青

(武漢大學環(huán)境法研究所，湖北武漢430072)

一、引言

資源是人類賴以生存和社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質基礎，也是人類發(fā)展生產(chǎn)和財富積累的重要來源。資源型城市是指依托資源興建或發(fā)展起來的城市，它的資源型產(chǎn)品在城市工業(yè)中占有較大比重。我國是一個資源大國，相應而生了眾多依靠資源起步、發(fā)展和茁壯成長的城市。中國現(xiàn)今共有600多個城市，資源型城市共有118個①資源型城市(包括資源型地區(qū))是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市類型。按照資源的種類，可分為煤礦城市、有色冶金城市、黑色冶金城市、石油城市、森工城市等類型。，約占全國城市數(shù)量的18%。據(jù)不完全統(tǒng)計，這些資源型城市在加快我國城市化進程、促進區(qū)域發(fā)展和增強國家的綜合國力等方面均發(fā)揮了重要作用，可以說，新中國60余年的飛速發(fā)展，與這些資源型城市的支撐性貢獻是分不開的。

按照“資源開發(fā)的生命周期理論”②“資源開發(fā)的生命周期理論”指的是，對于依靠不可再生資源發(fā)展的城市和產(chǎn)業(yè)來說，資源的初始存量決定了產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和服務年限，決定了城市以該種資源產(chǎn)業(yè)為主導的時間長短。美國地質學家胡貝特將資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展周期分為四個階段:開發(fā)期、成長期、穩(wěn)定期、衰退期。在衰退期階段，資源逐步枯竭，產(chǎn)量下降，礦產(chǎn)業(yè)的主導地位逐步下降。，資源型城市都有發(fā)展、興盛和衰竭的周期(見圖1)。資源枯竭型城市是資源型城市中的資源走向枯竭時的狀態(tài)，我國于2008年、2009年分兩批公布了個資源枯竭型城市的名單①44個資源枯竭型城市分別為:遼寧省的阜新市、盤錦市、撫順市、北票市(縣級市)、葫蘆島市南票區(qū)、葫蘆島市楊家杖子開發(fā)區(qū)、遼陽市弓長嶺區(qū);吉林省的白山市、遼源市、敦化市(縣級市)、九臺市(縣級市)、舒蘭市(縣級市);黑龍江省的大興安嶺地區(qū)、七臺河市、伊春市、五大連池市(縣級市);內蒙古自治區(qū)的阿爾山市(縣級市);安徽省的淮北市、銅陵市;河南省的焦作市、靈寶市(縣級市);湖北省的黃石市、大冶市(縣級市)、潛江市(縣級市)、鐘祥市(縣級市);湖南省的耒陽市(縣級市)、冷水江市(縣級市)、資興市(縣級市);江西省的景德鎮(zhèn)市、萍鄉(xiāng)市;山西省的孝義市(縣級市);山東省的棗莊市;河北省的承德市鷹手營子礦區(qū)、張家口市下花園區(qū);寧夏回族自治區(qū)的石嘴山市;陜西省的銅川市;甘肅省的白銀市、玉門市(縣級市);四川省的華鎣市(縣級市);重慶市的萬盛區(qū);云南省的個舊市(縣級市)、昆明市東川區(qū);廣西壯族自治區(qū)的合山市(縣級市);貴州省的銅仁市萬山特區(qū)。(見表1)。

圖1 資源型城市的生命周期

表1 資源枯竭型城市名單(按資源分類劃分)

在國外，資源型城市經(jīng)濟結構轉型問題，一般叫衰退地區(qū)經(jīng)濟振興或結構性問題地區(qū)的經(jīng)濟振興［1］。即國外的資源型城市面臨資源枯竭時被稱為“衰退地區(qū)”或“結構性問題地區(qū)”。資源枯竭型城市是我國政府給資源型城市走向衰退狀態(tài)時所給出的一個概念，相當于國外的“衰退地區(qū)”或“結構性問題地區(qū)”。

國外學者對資源型城市的研究由來已久，研究內容主要集中在資源型城市發(fā)展中的社會問題和心理問題、礦區(qū)的生命周期、工礦城鎮(zhèn)的興起與衰落、資源枯竭城鎮(zhèn)的振興等方面［2］。Robinson(1962)首次對加拿大的資源型地區(qū)進行了全面評估，目的是找尋這些地區(qū)的不穩(wěn)定因素［3］;Lucas(1971)對單一工業(yè)社區(qū)的生活和工作模式進行了全面闡述，并提出了這類城市發(fā)展的四個階段［4］;Bradbury根據(jù)對加拿大和澳大利亞資源型城鎮(zhèn)的實證研究，提出了解決面臨問題的對策［5］，并對Lucas的生命周期理論進行了發(fā)展，提出了第五、第六兩個階段［6］;進入20世紀80年代中期后，學者們對資源型城鎮(zhèn)的研究轉向了經(jīng)濟結構、勞動力市場結構和問題地區(qū)的振興方面。Randall和Ironside對資源型城鎮(zhèn)的研究進行了全面評述［3］。除了理論研究外，國外在問題地區(qū)的轉型方面也積累了大量的實踐經(jīng)驗，如美國的匹茲堡、英國的伯明翰、法國的洛林、德國的魯爾、馬來西亞的吉隆坡、日本的北九州等。

表2 1990年代中期-現(xiàn)今的國內資源型城市的主要研究成果

我國學者開展資源型城市的研究大致可劃分為三個階段:生產(chǎn)力布局研究階段(1929-1980年代中期)、工礦城市研究階段(1980年代中期-1990年代中期)、資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究階段(1990年代中期至今)［7］。特別是到了第三階段，有關資源型城市的研究達到了高峰。國家發(fā)改委專門設立了東北振興司，協(xié)助東北老工業(yè)基地的資源型城市的可持續(xù)發(fā)展;2000年后，各類以資源型城市為研究主題的學位論文、科研報告相繼出現(xiàn)，研究角度也呈現(xiàn)多樣化趨勢(見表2)。

二、資源枯竭型城市產(chǎn)生之原因分析

(一)資源枯竭型城市的外部性特征與掠奪式開發(fā)

自然資源在產(chǎn)權不明或估值不當?shù)那闆r下屬于公有資源，是有競爭性但無排他性的物品。在消費上具有競爭性，但是卻無法有效地排他，則容易產(chǎn)生“公地悲劇”的問題。在中國早期的計劃經(jīng)濟體制下，資源被賦予了畸形的低價格，也因此，以資源為依托的資源枯竭型城市便具有了外部性特征。以礦業(yè)城市為例，在外部性方面，我國的礦業(yè)城市從城市外部獲得的收益明顯小于它給予城市外部的收益，受損大于受益，存在凈損害［8］。低廉的礦產(chǎn)價格和不計生態(tài)成本的礦產(chǎn)資源開發(fā)，使得資源型城市的礦產(chǎn)被不斷采用掠奪性的方式進行開發(fā)，但這種因為政策原因而存在的礦產(chǎn)資源的外部經(jīng)濟性卻沒有得到國家補貼，也沒有通過稅收制度讓受益的工業(yè)城市對資源枯竭型城市負責。所以，外部性是資源型城市走向不可持續(xù)性的重要因素之一(見圖2)。

圖2 資源枯竭型城市的產(chǎn)生

(二)畸形規(guī)劃和不合理的戰(zhàn)略布局

資源枯竭型城市中，有相當一部分的建立初衷是為國家提供資源。國家在投入大量的人力、物力和財力建設資源枯竭型城市的最終目的是讓資源得以有效輸出，提供給沿海和其他大型工業(yè)城市①根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，我國東部地區(qū)的礦產(chǎn)資源嚴重短缺，能源探明儲量僅占全國的7.4%，45種主要礦產(chǎn)工業(yè)儲量的潛在價值只占全國的15.5%。中部地區(qū)擁有豐富的能礦資源，45種主要礦產(chǎn)潛在儲量占全國的44.8%，有20多種主要礦產(chǎn)資源的儲量占全國的半數(shù)或更多。西部地區(qū)的礦產(chǎn)資源儲量更為客觀，僅西部地區(qū)煤炭的保有量占全國的36%，石油占全國的12%，天然氣占全國的53%。但現(xiàn)實情況是，東部、中部與西部是經(jīng)濟發(fā)展的三個階梯，依次遞減。資源稟賦相對劣勢的東部卻比中西部富裕許多。這與礦產(chǎn)資源的低價、資源稅費體制的不合理、資源本身的外部性均有關。但是歸根結底，如此異構的經(jīng)濟布局，與國家的戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局最為相關。。至于資源枯竭型城市本身的產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)利益和是否可持續(xù)性，政府在最初進行城市建設的決策時并沒有過多考慮。也正因為如此，資源的產(chǎn)品價格長期被壓低，其價格完全不能體現(xiàn)資源枯竭型城市因資源耗竭而產(chǎn)生的潛在的風險損失、礦產(chǎn)資源開采帶來的環(huán)境成本、生態(tài)成本等。從某種意義上講，資源枯竭型城市是在將本應屬于自己的收益通過計劃下的資源低價格進行交易。中國的沿海地區(qū)的快速發(fā)展與資源型城市源源不斷地提供價格低廉的初級產(chǎn)品密不可分。有學者生動形象地稱資源型城市是發(fā)達地區(qū)的“鍋爐房”。也正是由于國家給資源枯竭型城市的定位位于產(chǎn)業(yè)鏈的初級環(huán)節(jié)，資源枯竭型城市本身無力改變這種產(chǎn)業(yè)結構，也無法決定自己的命運。大型資源性國有企業(yè)的落座使得資源枯竭型城市撼動不了資源性產(chǎn)業(yè)的主導地位。其城市的產(chǎn)業(yè)鏈結構也均圍繞著主體產(chǎn)業(yè)進行，以圍繞資源開發(fā)為核心的系列產(chǎn)業(yè)和人才培育、甚至包括相應的基礎設施建設都為資源枯竭后的城市發(fā)展埋下了隱患。這種產(chǎn)業(yè)結構的不合理導致粗放式經(jīng)濟增長方式難以轉變，而當價格低廉的產(chǎn)品源源不斷運送到發(fā)達地區(qū)之時，留下給資源枯竭型城市的只是微波的根本無法修復損失的利潤和千瘡百孔的城市。

(三)經(jīng)濟優(yōu)先和發(fā)展理念的偏失

經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的思路不僅是在中國，在世界范圍內也引領了很長一段時間。中國雖然自1992年后逐步引入“可持續(xù)發(fā)展”理念，并提出了“新發(fā)展觀”的重要思想，在相關產(chǎn)業(yè)和整個社會進程的發(fā)展過程中，逐步改變“經(jīng)濟發(fā)展”與“環(huán)境保護”對立的格局，但是這種理念在實踐中的延伸仍是緩慢的。大部分領域還受到傳統(tǒng)的發(fā)展思路的影響，將經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護對立起來。在地方，經(jīng)濟優(yōu)先于環(huán)境保護的理念仍然大行其道。資源枯竭型城市在發(fā)展過程中也不可避免地走上了以“經(jīng)濟發(fā)展”為中心的道路。以經(jīng)濟發(fā)展為核心，便意味著注重經(jīng)濟效益與產(chǎn)業(yè)指標，輕視環(huán)境保護和人民的環(huán)境權益，最終將使得城市的發(fā)展在經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)發(fā)展和社會發(fā)展三者之間失衡。同時，在GDP崇拜的當今社會，政府的政績與GDP直接掛鉤，使得政府的決策相應地偏向于經(jīng)濟發(fā)展。對于資源枯竭型城市的政府而言，在相關礦產(chǎn)資源豐富的區(qū)域，大多在地理位置，地質條件等方面都不如平原和交通、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。其經(jīng)濟發(fā)展大部分都依靠于工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，財政收入大部分都來源于礦產(chǎn)企業(yè)，所以為地方企業(yè)“開后門”，“睜一只眼、閉一只眼”的現(xiàn)象盛行也不足為奇。企業(yè)作為理性的經(jīng)濟人，在追求經(jīng)濟利益面前不會考慮其產(chǎn)生的負外部性問題，當政府監(jiān)管缺失時，企業(yè)就會瘋狂攫取資源，提高產(chǎn)能，最終使得城市走向不可持續(xù)性。

三、資源枯竭型城市面臨的現(xiàn)實困境

(一)生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，地質安全受到威脅

資源枯竭型城市普遍面臨著嚴峻的環(huán)境問題。大氣污染方面，全國每年有50-60億立方米的煤層瓦斯散逸于大氣，僅東北地區(qū)煤炭礦區(qū)每年從礦井開采中排放的CH4約5-7億立方米，基本上全部排放到大氣中［9］。水污染方面，全國涉礦行業(yè)因采礦和生產(chǎn)所產(chǎn)生的廢水、廢液排放總量占全國工業(yè)廢水排放總量的20%以上。固體廢棄物堆積占用大量土地的問題，在資源枯竭型城市也十分突出。全國每年85%的工業(yè)廢棄物來自礦山開采。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國金屬尾礦、煤矸石堆積已分別超過50億噸和40億噸，并且以每4億-5億噸的速度劇增。全國因采礦、尾礦和廢石堆積，直接破壞和占用土地僅200萬平方公里，破壞森林面積累計超過106萬平方公里，破壞草地面積26.3萬平方公里，而且工礦廢棄地復墾率不到12%［10］。

除了這些基本的“三廢”問題外，資源枯竭型城市還面臨著諸如地面沉降、地質災害等問題。如安徽淮南市，采煤沉陷面積達到137.2平方公里，已占全市面積的5.3%，并以每生產(chǎn)千萬噸原煤沉陷2.2平方公里的速度遞增;重慶萬盛區(qū)，2007年的工業(yè)廢氣排放量達到了3243202萬立方米，產(chǎn)生工業(yè)固體廢棄物32.18萬噸;黃石2003―2008年，塌陷面積59.1萬平方米，地面沉降1.4萬平方米，滑坡335.7萬平方米，發(fā)生采空區(qū)塌陷的礦井有34處，泥石流、地裂縫等地質災害也有不同程度的發(fā)生①數(shù)據(jù)來源于湖北省國土資源廳《關于資源枯竭型城市礦山地質環(huán)境治理項目報告》。。這些嚴重的環(huán)境問題與地質問題均嚴重影響到資源枯竭型城市的城市安全與可持續(xù)發(fā)展。

(二)主體產(chǎn)業(yè)衰退，接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力

由于資源的不斷枯竭，資源枯竭型城市的主導產(chǎn)業(yè)漸漸衰退，主導企業(yè)的效益下降，同時，由于接續(xù)產(chǎn)業(yè)還未建設起來，導致經(jīng)濟萎縮，沒有新型的財政來源使得地方財政收入銳減。在這期間，城市的環(huán)境治理和進行生態(tài)建設往往需要更多的資金，大量失業(yè)人員的安置和培訓，對低保戶的社會保障，對經(jīng)濟轉型的投入等方面都需要大量的資金。地方政府此時支出日益增加，收入日益減少，資源枯竭型城市正面臨著資源開發(fā)的收益遞減與剛性支出不斷擴大的雙重壓力，多數(shù)面臨著入不敷出的境地(見圖3)。

圖3 2008年部分資源型城市地方財政收支情況 (單位:萬元)［11］

另一方面，產(chǎn)業(yè)結構的單一化導致資源走向衰竭時，整個城市形成了一損俱損的局面，很難靈活轉型，在接續(xù)產(chǎn)業(yè)的選擇上也非常迷茫。所有制結構的單一性，使得市場機制在這類城市的作用遠沒有充分發(fā)揮出來，企業(yè)機制不活，遠未形成多種所有制經(jīng)濟成份共存發(fā)展的局面。再加上礦業(yè)城市多分布于內陸，交通不便，工業(yè)基礎薄弱，城市基礎設施簡單，投資環(huán)境差，利用外資水平遠遠低于全國城市的平均水平［12］，在經(jīng)濟轉型的動力上遠不如非資源型城市。

(三)失業(yè)及貧困人口較多，社會不穩(wěn)定因素激增

資源枯竭型城市的失業(yè)人員主要由資源型企業(yè)的萎縮或倒閉產(chǎn)生的失業(yè)人員和城市經(jīng)濟因為缺乏新的增長點形成的新增勞動力未就業(yè)人口組成。資源枯竭型城市的失業(yè)狀況的嚴重程度在各類城市中首屈一指。2000年，全國城鎮(zhèn)失業(yè)率為8.21%，進入“枯竭期”的城市城鎮(zhèn)失業(yè)率達到12.3%。全國15歲以上的城鎮(zhèn)人口的勞動參與率為67.7%，進入“枯竭期”的城市的勞動參與率只有63.54%。由此可見，資源枯竭型城市的就業(yè)狀況表現(xiàn)為更高的失業(yè)率和更低的勞動就業(yè)率。隨著時間的推移和資源的進一步耗竭，資源枯竭型城市的就業(yè)壓力表現(xiàn)得更加嚴重。如2001年末，阜新市實有下崗職工12.9萬，占全市職工的36.7%;失業(yè)人員2.7萬，登記失業(yè)率為5.9%，居全省之首。在下崗和失業(yè)人員中，礦區(qū)占45%。隨著煤炭資源的減少，礦區(qū)下崗職工逐年增加，到2005年，全市下崗職工、失業(yè)人員總數(shù)達到17.6萬［13］。大量的失業(yè)群體造成了資源枯竭型城市的集體貧困，也造成了城市中有大量的閑置勞動力，部分資源枯竭型城市還發(fā)生了一系列諸如罷工、臥軌、堵塞交通燈極端事件，對城市的安全穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展都產(chǎn)生了很大的影響。

資源枯竭型城市在現(xiàn)今的發(fā)展進程中遇到了諸多的障礙，限于中國的社會發(fā)展狀況，我們不可能作出“棄城”的決策，怎樣找到城市持續(xù)發(fā)展的動力才是問題的關鍵①甘肅玉門由于石油資源枯竭，市政府和油田基地相繼搬離，9萬居民棄城外遷，玉門幾近空城。但是，中國國土資源有限，人口密度大，城市的整體搬遷成本高昂。在現(xiàn)有城市的基礎上進行改造，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展才是解決資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展困境的路徑。。

四、資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之域外經(jīng)驗

(一)國外典型問題地區(qū)的轉型模式

1.市場化的城市轉型模式:美國休斯頓

美國德克薩斯州的休斯頓，是以石油開發(fā)而興起的城市。20世紀60年代開始，石油開采業(yè)整體下滑，休斯頓及時制定相關政策支持城市可持續(xù)發(fā)展。其中最重要的一點是，休斯頓開始從單一的石油石化產(chǎn)業(yè)向多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1962年，美國國家航空局和宇宙航行局的宇航中心在休斯頓興建，隨之為它服務的產(chǎn)業(yè)，如電子、儀器儀表、精密機械等行業(yè)的1300多家高技術和新技術企業(yè)，在休斯頓設廠或建立辦事處［14］。同時，休斯頓重視第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1981年，休斯頓港口外貿(mào)的總噸位達到了全美第二，并成為了美國四大金融中心之一。休斯頓開始了由科研開發(fā)，帶動高新技術企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展階段。雖然休斯頓在城市轉型的進程中少不了政府政策的支持，但是總體而言，政府在城市發(fā)展興衰的過程中并沒有起到主導作用，企業(yè)投資的流向才是決定性的因素。在美國、加拿大、澳大利亞這些地廣人稀、資源較為豐沛的國家，區(qū)位較好的資源型城市有機會轉型成功，成為綜合性城市，如美國的匹茲堡、休斯頓就是轉型成功的典型;但是區(qū)位較差的小城鎮(zhèn)，就會衰落或者被遺棄。

2.政府主導下的城市轉型模式:德國魯爾

德國的魯爾，以煤炭、鋼鐵產(chǎn)業(yè)著稱。從19世紀中葉開始，魯爾的煤炭產(chǎn)量始終占據(jù)德國的80%以上，鋼產(chǎn)量占據(jù)德國的70%以上。隨著世界能源需求的變化，魯爾一度陷入危機。但其政府及時成立了“魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會”(簡稱KVR)，并制定了具有法律效力的振興戰(zhàn)略，主要包括以下幾個方面:首先，實施創(chuàng)新導向的地方經(jīng)濟政策，吸引高科技企業(yè)落戶，幫助企業(yè)實施技術創(chuàng)新;其次，推廣就業(yè)促進政策，為就業(yè)者提供免費得咨詢服務，幫助小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者獲得閑置資金;第三，推進工業(yè)用地再生政策，通過基金收購工業(yè)用地，再以低價格出售給新興企業(yè)，支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;第四，實施鋼鐵工業(yè)重整政策，對企業(yè)進行現(xiàn)代化改造［15］。在多方面政策和立法的配合下，魯爾逐步轉變成多種行業(yè)協(xié)調發(fā)展的新經(jīng)濟區(qū)。

歐洲大部分國家的問題地區(qū)，都是通過政府主導模式進行城市轉型。政府在城市轉型的過程中成立專門委員會或者其他組織，制定詳細的目標、計劃，進行全面規(guī)劃。

3.政府援助下的城市轉型模式:日本北九州

日本的北九州，是以煤炭產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)。自50年代開始，北九州煤炭資源的開發(fā)難度增大。同時，隨著世界能源需求結構的轉變，北九州還要面對石油能源的競爭。于是，日本開始了9次煤炭政策改革［16］。在第八次和第九次煤炭政策中，開始重視產(chǎn)業(yè)轉型。興辦了一批現(xiàn)代工業(yè)開發(fā)區(qū)，以優(yōu)惠政策吸引大批區(qū)外企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)。

這種模式的轉型，雖然政府也起到了重要作用，但是對于城市轉型的規(guī)劃并不是主導的，其是在側重支持產(chǎn)業(yè)轉型的前提下，吸引新企業(yè)的入駐和企業(yè)投資，帶動整個城市轉型。因此，對日本產(chǎn)業(yè)轉型起到?jīng)Q定性作用的是日本的產(chǎn)業(yè)政策。

(二)經(jīng)驗總結

不論是自由放任、政府主導，還是產(chǎn)業(yè)支持的模式，各國均會通過出臺優(yōu)惠政策和立法的方式，以經(jīng)濟轉型為核心實現(xiàn)問題地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時，通過資料顯示，無論是政策還是立法，均會圍繞著環(huán)境治理、經(jīng)濟轉型和社會保障三方面進行(見表3)，這為我國選擇資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的路徑提供了思路。

表3 美、德、日推進問題地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策與立法

五、我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之路徑

(一)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的內涵

可持續(xù)發(fā)展的內涵包括三個方面:生態(tài)的可持續(xù)性、經(jīng)濟的可持續(xù)性、社會的可持續(xù)性，三者分別是可持續(xù)發(fā)展的基礎、條件和目的［10］。

首先，生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展為城市的發(fā)展提供了基礎性條件，生態(tài)的可持續(xù)性意味著生態(tài)環(huán)境可以持續(xù)地為城市居民提供生活所用資源和生產(chǎn)所用資源，還意味著城市適宜人類居住，為經(jīng)濟發(fā)展的承載力提供持續(xù)保證。其次，經(jīng)濟的可持續(xù)是城市可持續(xù)發(fā)展的重要條件。新的經(jīng)濟發(fā)展點是盤活一個城市的重中之重，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展為城市帶來新鮮血液與產(chǎn)業(yè)活力。新的經(jīng)濟增長點的培育和接續(xù)產(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展，可以帶動城市進入新一輪的發(fā)展當中，解決由于資源枯竭所帶來的產(chǎn)業(yè)動力不足等問題。生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展最終是要使得社會可持續(xù)發(fā)展是，這是城市可持續(xù)發(fā)展的最終目標。資源枯竭型城市現(xiàn)在面臨許多社會問題，如貧困人口比例的失調、人才結構不合理等，這些會導致城市不安全因素增多，使得城市走向動蕩和不安。生態(tài)環(huán)境的治理可以為人民提供更美好的居住環(huán)境，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展可以從經(jīng)濟上解決城市貧困人口的溫飽問題、提供更多的就業(yè)崗位、有資金進行棚戶區(qū)的搬遷改造工程并建立完善的社會保障體系，解決社會不可持續(xù)發(fā)展的問題。由此可見，資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展必須關注以上三點，將生態(tài)、經(jīng)濟與社會三方面進行有效平衡。

(二)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之政策扶持

資源枯竭型城市在面臨諸多困境之時，需要有指導性綱領性的意見指導其前行。在這一方面，我國從中央到地方已有諸多實踐(見表4)。這些政策在相關的資金支持、政策優(yōu)惠、扶持方面均有所規(guī)定。但若要全面推進資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展，還需注意以下幾點:

1.整體方略:通過政府主導，重新規(guī)劃城市戰(zhàn)略布局

資源枯竭型城市走到今日，與中央政府對城市發(fā)展的規(guī)劃有關，其將政策傾斜于東部、沿海這些發(fā)達地區(qū)，使得資源枯竭型城市一直處在產(chǎn)業(yè)鏈的源頭和基礎部分，最終導致區(qū)域不平衡，中央政府需要對自己的決策和規(guī)劃負責。在新一輪的中央政府對城市發(fā)展的規(guī)劃方面，中央政府需要充分考慮資源枯竭型城市的利益，將其利益統(tǒng)籌到中國整體的發(fā)展當中去。在具體政策的實施方面，主要需要推進環(huán)境政策、經(jīng)濟政策和社會政策(見圖4)。

表4 中央及地方已出臺的政策

圖4 資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之政策支持

2.環(huán)境政策:改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化經(jīng)濟轉型

(1)能源政策

長期以來，中國的能源結構以“煤”為主，這不僅會導致能源枯竭后的能源安全問題，還會造成極大的環(huán)境污染問題。改變中國的能源結構，不僅有利于資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉型，更有利于國家發(fā)展。特別是隨著氣候變化的到來，國家對于減少溫室氣體的排放的壓力越來越大，找尋新能源，替代現(xiàn)有的能源結構成為了重中之重。筆者認為，國家在調整能源結構的同時，應考慮到資源枯竭型城市的地方利益，將一些適合在資源枯竭型城市發(fā)展的新能源項目投放到相關城市。

(2)環(huán)境治理政策

首先，要加大區(qū)域合作的力度。資源枯竭型城市的環(huán)境治理工作，僅僅依靠一市的力量是十分有限的。目前在以環(huán)境治理工作市場化為導向的情況下，政府應全面規(guī)劃，加強區(qū)域合作。將環(huán)境治理工作在地區(qū)內統(tǒng)籌安排。如資源枯竭型城市的土地資源有限，再加上礦山問題和“三廢”堆放問題，使得可利用的土地資源更加有限?？煽紤]在建立相關環(huán)境治理公共設施，如污水處理廠、垃圾填埋場時跨區(qū)跨地域進行。在環(huán)境治理市場化的產(chǎn)業(yè)鏈上，加強區(qū)域合作。

其次，要重視對新技術、新工藝的開發(fā)。資源枯竭型城市地方政府在面對礦山勘測、治理和土地復墾等工作時，最為頭疼的問題之一都是技術的匱乏。很多問題地方政府只能利用傳統(tǒng)的技術進行治理，但是效率低下，資金高昂。所以必須重視探索新工藝，新技術，實行清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟，走綠色產(chǎn)業(yè)之路。

3.經(jīng)濟政策:多方政策刺激，推動經(jīng)濟轉型

(1)產(chǎn)業(yè)政策:尋找接續(xù)產(chǎn)業(yè)、加快經(jīng)濟轉型

中央政府對某些城市的扶持是建立在產(chǎn)業(yè)設置的基礎上的。如國家相關重點產(chǎn)業(yè)項目的投放，水電站、核電站項目的設置，股票交易所得設置、煙草專賣局的設置等帶動了一大批城市的騰飛。在新一輪的發(fā)展進程中，中央政府也應有意識地將適合于資源枯竭型城市的大型項目投放到相關城市中進行發(fā)展。如法國政府為了振興北部的加萊地區(qū)和庇卡底地區(qū)，將盧浮宮的分館設立在了朗斯，希望帶動區(qū)域經(jīng)濟的復興［17］。中央政府在支持地方資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型的過程當中，也可以采取此類措施，將相關新興產(chǎn)業(yè)布局在適合的資源枯竭型城市中。

(2)財政政策:廣泛籌措資金，支持經(jīng)濟轉型

首先，要加大政府的財政支持。政府主導的財政支持可以為資源枯竭型城市的轉型和可持續(xù)發(fā)展提供動力。自國家下達44個資源枯竭型城市以來，便開始進行配套的資金支持，截至2010年底，中央財政將累計下達財力性轉移支付資金168億元。2011年，國務院同意將對首批資源枯竭型城市財力性轉移支付延長5年，年限至2015年①數(shù)據(jù)來源于國家發(fā)展改革委東北振興司振興老工業(yè)基地工作簡報(第4期)總第661期。。同時，中央層面設立專項進行資源治理，如2010年，國家發(fā)展改革委員會先后分兩批下達資源型城市充分吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)專項資金，累計安排中央預算內資金4億元。

其次，要幫助資源枯竭型城市積極融資。近幾年，中央層面正積極進行融資，幫助地方資源枯竭城市進行經(jīng)濟轉型和解決相應的環(huán)境治理。2009年，國家開發(fā)銀行與黃石市等8個資源枯竭城市簽署了《開發(fā)性金融支持資源型城市轉型和可持續(xù)發(fā)展合作備忘錄》，其中6個試點城市已實現(xiàn)融資總額達到320億元［18］。同時，國家還應當采取貼息貸款等多種方式，鼓勵和引導各類銀行對資源枯竭型城市貸款，尤其要鼓勵政策性銀行對資源枯竭型城市的資源開發(fā)、環(huán)境保護、生態(tài)修復、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等方面提供專項貸款，幫助資源枯竭型城市解決可持續(xù)發(fā)展的長期資金供給問題。

第三，可設立可持續(xù)發(fā)展專項基金，用于解決轉型中的重大問題。歐盟、德國、法國等都設有轉型專項基金。如法國政府設立的工業(yè)轉型資金每年達34億法郎(約5.6億美元)［19］。我國也應借鑒相關經(jīng)驗，設立資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展專項基金，用于環(huán)境治理、下崗人口再就業(yè)等專項問題的解決。

(3)稅收政策:減免相關稅費，促進經(jīng)濟轉型

目前大部分資源枯竭型城市已走向經(jīng)濟衰退，大都在找尋接替性產(chǎn)業(yè)，尋找新的經(jīng)濟增長點。但是，接續(xù)性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在起步階段較為困難，所以政府應對這些產(chǎn)業(yè)進行政策上的傾斜，如對資源枯竭型城市新發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)實行所得稅減免政策。

4.社會政策:關注弱勢群體，保障社會穩(wěn)定

資源枯竭型城市所面臨的最大的社會問題便是貧困人口的比例失調，各國均非常重視對于此問題的解決。如德國政府根據(jù)再就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，因地、因企、因人、因時制宜，采取多種措施妥善安置關閉企業(yè)人員。一是有針對性地對下崗人員進行培訓;二是為轉崗人員提供“轉業(yè)培訓津貼”，助其實現(xiàn)再就業(yè);三是為吸納關閉企業(yè)人員的新建企業(yè)提供補償;四是妥善置失業(yè)人員［19］。我國政府也應對資源枯竭型城市貧困人口進行積極扶持。一是要積極解決棚戶區(qū)貧困人口的搬遷問題;二是要解決下崗、失業(yè)職工的基本生活和再就業(yè)問題;三是要加大就業(yè)和再就業(yè)的資金的投入。

(二)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之立法保障

通過立法和制定法規(guī)推動資源型城市或地區(qū)經(jīng)濟轉型，是國外普遍采用一種做法。如歐盟制定的《歐洲復興計劃》，德國制定的《煤礦調整方案》，法國制定的《國土整治規(guī)劃》，日本頒布的《煤礦離退人員臨時措施法》、《產(chǎn)煤地區(qū)振興臨時措施法》等法律和《第九次煤炭對策大綱》，英國出臺的《煤炭工作私有化方案》，前蘇聯(lián)出臺的《整頓和關閉無前途嚴重虧損礦井和露天礦的基本原則》和《煤炭工業(yè)多種經(jīng)營的基本原則》等［20］。

目前，我國與資源枯竭型城市發(fā)展相關的立法、修法支持正在全方位推進。首先，我國的礦產(chǎn)資源稅費體制改革正在緩慢推進。大多數(shù)資源枯竭型城市是以礦產(chǎn)資源為依托的，所以礦產(chǎn)資源稅費體制與其發(fā)展息息相關。中國的礦產(chǎn)資源稅費體制存在著許多問題，需要加快礦產(chǎn)資源稅費體制改革，讓相關稅費制度真正利于引導市場，將礦產(chǎn)開采的外部性內部化。其次，我國的土壤污染防治立法正在積極推進。第三，由國家發(fā)改委牽頭的針對資源枯竭型城市的專項立法正在推進。在此，筆者將針對資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的專項立法提出制度建設的意見(見圖5)。

1.資源枯竭型城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展之制度保障

(1)建立環(huán)境治理專項資金制度，側重礦山整治

環(huán)境問題的嚴峻性制約了資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境不僅可以改善人民的生活條件，還可以改善投資環(huán)境，利于資源枯竭型城市的經(jīng)濟轉型。但是大部分資源枯竭型城市可用于環(huán)境治理的資金有限，建立環(huán)境治理專項資金制度迫在眉睫。同時，大部分資源枯竭型城市面臨的共同問題便是廢棄礦山的整治問題。近幾年，中央政府不斷加大對礦山整治的力度。2004年，中央財政投入4億元資金治理礦山，2005年中央財政投入7.53億元治理礦山，2006年中央財政投入礦山環(huán)境治理項目資金達10.6億元。截至2007年，中央財政支持開展礦山環(huán)境治理項目累計1118個，投入資金37億元，共恢復治理礦山環(huán)境面積15.5萬公頃［10］。在嚴峻的環(huán)境問題面前，地方政府也積極行動，加強環(huán)境整治和生態(tài)保護。如焦作市編制了《焦作市礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃(2006-2015年)》，籌資僅2億元，完成礦山地質環(huán)境治理項目16個，治理面積12平方公里①資料來源于中共重慶市萬盛區(qū)委編纂的內部資料:《中國西部資源型城市轉型發(fā)展探索之路》，第131-132頁。。合山市，為了盡快回復百年采礦造成的地質環(huán)境破壞，制定了《合山市礦山地質環(huán)境恢復治理實施方案》，借助高等院校專家的知識、技術優(yōu)勢，開展礦山地質環(huán)境綜合治理②同上，第112頁。。黃石市制定了《黃石市礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃》(2008-2020年)，截止2009年底，在黃石地區(qū)中央財政投資治理項目共10個，治理面積466.533公頃，投資規(guī)模9913萬元③資料來源于湖北省國土資源廳《關于資源枯竭型城市礦山地質環(huán)境治理項目報告》。。大部分以礦產(chǎn)資源為依托的資源枯竭型城市均在進行積極的礦山治理活動，在針對資源枯竭型城市的專項立法中，理應專門列出對礦山治理工作的規(guī)定和要求。

圖5 資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之路徑

(2)建立地質災害應急制度，注重城市安全

大多數(shù)以礦產(chǎn)資源為依托的資源枯竭型城市目前面臨的主要環(huán)境問題之一就是因礦產(chǎn)開采所誘發(fā)的地質災害問題。這些資源枯竭型城市面臨的環(huán)境問題不僅是單純的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，還有生態(tài)安全的問題，所以，政府不僅要進行“恢復性”的環(huán)境治理工作，還要做好相關地質災害的應急措施。如建立地質災害防控制度:對資源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境影響評價和地質災害危險性評估，實施動態(tài)監(jiān)測，對資源型城市的地質災害進行綜合防控，同時鼓勵和支持地質災害防治科學技術的研究。

2.資源枯竭型城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之制度保障

(1)建立衰退產(chǎn)業(yè)援助制度，支持產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)退出

資源枯竭型城市面臨的最大困境便是由于主導產(chǎn)業(yè)衰退引起的企業(yè)的關閉、倒閉和轉產(chǎn)，大量的職工下崗將引發(fā)尖銳的社會矛盾，由政府主導、統(tǒng)籌兼顧，援助衰退產(chǎn)業(yè)發(fā)展迫在眉睫。資源枯竭型城市的衰退產(chǎn)業(yè)援助機制的建立有三個要點:第一，完善衰退產(chǎn)業(yè)的退出、改制重組等方面的程序;第二，注重職工的安置和再就業(yè);第三，注重資產(chǎn)保護，避免在企業(yè)退出過程中國有資產(chǎn)淪為私有。

(2)建立生態(tài)區(qū)域補償制度，實現(xiàn)地方反哺

中央政府的“讓一些地方先發(fā)展起來，沿海地區(qū)加快對外開放，較快地先發(fā)展起來，內地要顧全這個大局”這個構想本身就是一種社會不公?；跂|部加快發(fā)展的國家發(fā)展戰(zhàn)略，使得無論是中央調控資源還是市場配置資源，這兩個方面都有利于資源向東部匯集［21］。這也使得資源枯竭型城市的發(fā)展是以犧牲自我利益、付出生態(tài)成本，滿足中央布局、惠益中國全局發(fā)展為代價的。按照“先富帶動后富”的理論，東部發(fā)達地區(qū)此時應顧全大局，彌補城市發(fā)展過程中的非公平性缺陷，縮小發(fā)展差距，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

區(qū)域生態(tài)補償制度的建立有利于平衡地區(qū)發(fā)展不均衡的問題?！段鞑看箝_發(fā)“十一五”規(guī)劃》明確提出了建成“資源合理開發(fā)機制”，“健全礦產(chǎn)資源有償占用制度和礦山環(huán)境恢復補償機制，增強地方經(jīng)濟發(fā)展的活力和動力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。完善重要資源產(chǎn)品價格形成機制，合理調整煤炭、石油、天然氣等資源產(chǎn)品價格。加快改革資源稅征收制度，理順資源稅費關系”。這說明，這些彌補公平缺失的政策建議，已經(jīng)受到國家的重視和采納。筆者在此提出要建立受益地區(qū)與資源枯竭型城市之間的“區(qū)域生態(tài)補償”制度，即從東部沿海發(fā)達地區(qū)的稅收中，抽取專項資金用于支持資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.資源枯竭型城市社會可持續(xù)發(fā)展之制度保障

(1)建立貧困人口社會保障制度，注重公眾參與

資源枯竭型城市貧困人口社會保障制度的建立有幾個重點，第一是棚戶區(qū)的搬遷與改造;第二是下崗職工的培訓與再就業(yè)。同時，要特別注重公眾參與，原因如下:第一，地方政府的行政能力有限，不可能完全地詳細了解到全市環(huán)境問題發(fā)展變化的動態(tài)，加強公眾參與的路徑，有利于民眾表達民意，向政府提供咨詢，彌補行政資源的不足;其次，資源枯竭型城市中的民眾之間對環(huán)境利益的訴求差異比其他城市更為顯著，因為資源枯竭型城市中下崗職工的比例更多，作為弱勢群體，環(huán)境破壞與污染更易侵犯其權益，另一方面，大部分資源枯竭型城市中還存在大量礦山遺留下來的棚戶區(qū)，作為不同的市民階層，他們的利益訴求均不同，開拓多元化的公眾參與機制，有利于公民向政府表達自己的利益訴求，從而讓政府了解民意，盡可能地有差別地權衡各方利益。第三，拓寬公眾參與的路徑有利于公民限制政府權力。因為地方政府在進行土地復墾、礦山治理等專項環(huán)境整治項目時會動用大量資金，如果沒有有效地社會監(jiān)督，很容易引起權力尋租，加強公眾參與機制，讓政府定期公布環(huán)境信息和專項整治情況，讓政府將用于環(huán)境治理的資金用途透明化，有利于社會監(jiān)督的建立。

(2)建立城市資源枯竭預警系統(tǒng)制度，避免城市恐慌

城市資源枯竭預警系統(tǒng)的主要職能是:公布企業(yè)的計劃，并給企業(yè)、地方政府預留足夠的時間來逐步有序地關閉企業(yè)或放棄一個資源性城市，讓工人及其家庭尋找新的就業(yè)崗位［19］。這種預警可以在資源型城市走向枯竭前便公布信息，防患于未然，避免城市居民的恐慌，也便于職工提早尋找就業(yè)機會，便于企業(yè)提早了解經(jīng)濟發(fā)展動向，尋找新的經(jīng)濟增長點。

結語:

資源枯竭型城市的問題并不是簡單的44個城市轉型問題，其千絲萬縷地交織著中國計劃經(jīng)濟殘余、企業(yè)壟斷下的市場機制不靈活、企業(yè)與地方關系尷尬、社會保障體制不健全、發(fā)展進程中環(huán)境污染嚴重等各類問題。窺一斑可見全貌，筆者認為，深入探討并解決好資源枯竭型城市的問題，也是中國走向健康有序的市場機制、走向可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

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