王樹義，郭少青

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢430072)

一、引言

資源是人類賴以生存和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類發(fā)展生產(chǎn)和財(cái)富積累的重要來源。資源型城市是指依托資源興建或發(fā)展起來的城市，它的資源型產(chǎn)品在城市工業(yè)中占有較大比重。我國是一個(gè)資源大國，相應(yīng)而生了眾多依靠資源起步、發(fā)展和茁壯成長的城市。中國現(xiàn)今共有600多個(gè)城市，資源型城市共有118個(gè)①資源型城市(包括資源型地區(qū))是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。按照資源的種類，可分為煤礦城市、有色冶金城市、黑色冶金城市、石油城市、森工城市等類型。，約占全國城市數(shù)量的18%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這些資源型城市在加快我國城市化進(jìn)程、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和增強(qiáng)國家的綜合國力等方面均發(fā)揮了重要作用，可以說，新中國60余年的飛速發(fā)展，與這些資源型城市的支撐性貢獻(xiàn)是分不開的。

按照“資源開發(fā)的生命周期理論”②“資源開發(fā)的生命周期理論”指的是，對(duì)于依靠不可再生資源發(fā)展的城市和產(chǎn)業(yè)來說，資源的初始存量決定了產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和服務(wù)年限，決定了城市以該種資源產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的時(shí)間長短。美國地質(zhì)學(xué)家胡貝特將資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展周期分為四個(gè)階段:開發(fā)期、成長期、穩(wěn)定期、衰退期。在衰退期階段，資源逐步枯竭，產(chǎn)量下降，礦產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位逐步下降。，資源型城市都有發(fā)展、興盛和衰竭的周期(見圖1)。資源枯竭型城市是資源型城市中的資源走向枯竭時(shí)的狀態(tài)，我國于2008年、2009年分兩批公布了個(gè)資源枯竭型城市的名單①44個(gè)資源枯竭型城市分別為:遼寧省的阜新市、盤錦市、撫順市、北票市(縣級(jí)市)、葫蘆島市南票區(qū)、葫蘆島市楊家杖子開發(fā)區(qū)、遼陽市弓長嶺區(qū);吉林省的白山市、遼源市、敦化市(縣級(jí)市)、九臺(tái)市(縣級(jí)市)、舒蘭市(縣級(jí)市);黑龍江省的大興安嶺地區(qū)、七臺(tái)河市、伊春市、五大連池市(縣級(jí)市);內(nèi)蒙古自治區(qū)的阿爾山市(縣級(jí)市);安徽省的淮北市、銅陵市;河南省的焦作市、靈寶市(縣級(jí)市);湖北省的黃石市、大冶市(縣級(jí)市)、潛江市(縣級(jí)市)、鐘祥市(縣級(jí)市);湖南省的耒陽市(縣級(jí)市)、冷水江市(縣級(jí)市)、資興市(縣級(jí)市);江西省的景德鎮(zhèn)市、萍鄉(xiāng)市;山西省的孝義市(縣級(jí)市);山東省的棗莊市;河北省的承德市鷹手營子礦區(qū)、張家口市下花園區(qū);寧夏回族自治區(qū)的石嘴山市;陜西省的銅川市;甘肅省的白銀市、玉門市(縣級(jí)市);四川省的華鎣市(縣級(jí)市);重慶市的萬盛區(qū);云南省的個(gè)舊市(縣級(jí)市)、昆明市東川區(qū);廣西壯族自治區(qū)的合山市(縣級(jí)市);貴州省的銅仁市萬山特區(qū)。(見表1)。

圖1 資源型城市的生命周期

表1 資源枯竭型城市名單(按資源分類劃分)

在國外，資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題，一般叫衰退地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興或結(jié)構(gòu)性問題地區(qū)的經(jīng)濟(jì)振興［1］。即國外的資源型城市面臨資源枯竭時(shí)被稱為“衰退地區(qū)”或“結(jié)構(gòu)性問題地區(qū)”。資源枯竭型城市是我國政府給資源型城市走向衰退狀態(tài)時(shí)所給出的一個(gè)概念，相當(dāng)于國外的“衰退地區(qū)”或“結(jié)構(gòu)性問題地區(qū)”。

國外學(xué)者對(duì)資源型城市的研究由來已久，研究內(nèi)容主要集中在資源型城市發(fā)展中的社會(huì)問題和心理問題、礦區(qū)的生命周期、工礦城鎮(zhèn)的興起與衰落、資源枯竭城鎮(zhèn)的振興等方面［2］。Robinson(1962)首次對(duì)加拿大的資源型地區(qū)進(jìn)行了全面評(píng)估，目的是找尋這些地區(qū)的不穩(wěn)定因素［3］;Lucas(1971)對(duì)單一工業(yè)社區(qū)的生活和工作模式進(jìn)行了全面闡述，并提出了這類城市發(fā)展的四個(gè)階段［4］;Bradbury根據(jù)對(duì)加拿大和澳大利亞資源型城鎮(zhèn)的實(shí)證研究，提出了解決面臨問題的對(duì)策［5］，并對(duì)Lucas的生命周期理論進(jìn)行了發(fā)展，提出了第五、第六兩個(gè)階段［6］;進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期后，學(xué)者們對(duì)資源型城鎮(zhèn)的研究轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和問題地區(qū)的振興方面。Randall和Ironside對(duì)資源型城鎮(zhèn)的研究進(jìn)行了全面評(píng)述［3］。除了理論研究外，國外在問題地區(qū)的轉(zhuǎn)型方面也積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如美國的匹茲堡、英國的伯明翰、法國的洛林、德國的魯爾、馬來西亞的吉隆坡、日本的北九州等。

表2 1990年代中期-現(xiàn)今的國內(nèi)資源型城市的主要研究成果

我國學(xué)者開展資源型城市的研究大致可劃分為三個(gè)階段:生產(chǎn)力布局研究階段(1929-1980年代中期)、工礦城市研究階段(1980年代中期-1990年代中期)、資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究階段(1990年代中期至今)［7］。特別是到了第三階段，有關(guān)資源型城市的研究達(dá)到了高峰。國家發(fā)改委專門設(shè)立了東北振興司，協(xié)助東北老工業(yè)基地的資源型城市的可持續(xù)發(fā)展;2000年后，各類以資源型城市為研究主題的學(xué)位論文、科研報(bào)告相繼出現(xiàn)，研究角度也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)(見表2)。

二、資源枯竭型城市產(chǎn)生之原因分析

(一)資源枯竭型城市的外部性特征與掠奪式開發(fā)

自然資源在產(chǎn)權(quán)不明或估值不當(dāng)?shù)那闆r下屬于公有資源，是有競爭性但無排他性的物品。在消費(fèi)上具有競爭性，但是卻無法有效地排他，則容易產(chǎn)生“公地悲劇”的問題。在中國早期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源被賦予了畸形的低價(jià)格，也因此，以資源為依托的資源枯竭型城市便具有了外部性特征。以礦業(yè)城市為例，在外部性方面，我國的礦業(yè)城市從城市外部獲得的收益明顯小于它給予城市外部的收益，受損大于受益，存在凈損害［8］。低廉的礦產(chǎn)價(jià)格和不計(jì)生態(tài)成本的礦產(chǎn)資源開發(fā)，使得資源型城市的礦產(chǎn)被不斷采用掠奪性的方式進(jìn)行開發(fā)，但這種因?yàn)檎咴蚨嬖诘牡V產(chǎn)資源的外部經(jīng)濟(jì)性卻沒有得到國家補(bǔ)貼，也沒有通過稅收制度讓受益的工業(yè)城市對(duì)資源枯竭型城市負(fù)責(zé)。所以，外部性是資源型城市走向不可持續(xù)性的重要因素之一(見圖2)。

圖2 資源枯竭型城市的產(chǎn)生

(二)畸形規(guī)劃和不合理的戰(zhàn)略布局

資源枯竭型城市中，有相當(dāng)一部分的建立初衷是為國家提供資源。國家在投入大量的人力、物力和財(cái)力建設(shè)資源枯竭型城市的最終目的是讓資源得以有效輸出，提供給沿海和其他大型工業(yè)城市①根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國東部地區(qū)的礦產(chǎn)資源嚴(yán)重短缺，能源探明儲(chǔ)量僅占全國的7.4%，45種主要礦產(chǎn)工業(yè)儲(chǔ)量的潛在價(jià)值只占全國的15.5%。中部地區(qū)擁有豐富的能礦資源，45種主要礦產(chǎn)潛在儲(chǔ)量占全國的44.8%，有20多種主要礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量占全國的半數(shù)或更多。西部地區(qū)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量更為客觀，僅西部地區(qū)煤炭的保有量占全國的36%，石油占全國的12%，天然氣占全國的53%。但現(xiàn)實(shí)情況是，東部、中部與西部是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個(gè)階梯，依次遞減。資源稟賦相對(duì)劣勢(shì)的東部卻比中西部富裕許多。這與礦產(chǎn)資源的低價(jià)、資源稅費(fèi)體制的不合理、資源本身的外部性均有關(guān)。但是歸根結(jié)底，如此異構(gòu)的經(jīng)濟(jì)布局，與國家的戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局最為相關(guān)。。至于資源枯竭型城市本身的產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)利益和是否可持續(xù)性，政府在最初進(jìn)行城市建設(shè)的決策時(shí)并沒有過多考慮。也正因?yàn)槿绱?，資源的產(chǎn)品價(jià)格長期被壓低，其價(jià)格完全不能體現(xiàn)資源枯竭型城市因資源耗竭而產(chǎn)生的潛在的風(fēng)險(xiǎn)損失、礦產(chǎn)資源開采帶來的環(huán)境成本、生態(tài)成本等。從某種意義上講，資源枯竭型城市是在將本應(yīng)屬于自己的收益通過計(jì)劃下的資源低價(jià)格進(jìn)行交易。中國的沿海地區(qū)的快速發(fā)展與資源型城市源源不斷地提供價(jià)格低廉的初級(jí)產(chǎn)品密不可分。有學(xué)者生動(dòng)形象地稱資源型城市是發(fā)達(dá)地區(qū)的“鍋爐房”。也正是由于國家給資源枯竭型城市的定位位于產(chǎn)業(yè)鏈的初級(jí)環(huán)節(jié)，資源枯竭型城市本身無力改變這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也無法決定自己的命運(yùn)。大型資源性國有企業(yè)的落座使得資源枯竭型城市撼動(dòng)不了資源性產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位。其城市的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)也均圍繞著主體產(chǎn)業(yè)進(jìn)行，以圍繞資源開發(fā)為核心的系列產(chǎn)業(yè)和人才培育、甚至包括相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都為資源枯竭后的城市發(fā)展埋下了隱患。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式難以轉(zhuǎn)變，而當(dāng)價(jià)格低廉的產(chǎn)品源源不斷運(yùn)送到發(fā)達(dá)地區(qū)之時(shí)，留下給資源枯竭型城市的只是微波的根本無法修復(fù)損失的利潤和千瘡百孔的城市。

(三)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先和發(fā)展理念的偏失

經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的思路不僅是在中國，在世界范圍內(nèi)也引領(lǐng)了很長一段時(shí)間。中國雖然自1992年后逐步引入“可持續(xù)發(fā)展”理念，并提出了“新發(fā)展觀”的重要思想，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)和整個(gè)社會(huì)進(jìn)程的發(fā)展過程中，逐步改變“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“環(huán)境保護(hù)”對(duì)立的格局，但是這種理念在實(shí)踐中的延伸仍是緩慢的。大部分領(lǐng)域還受到傳統(tǒng)的發(fā)展思路的影響，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)對(duì)立起來。在地方，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)的理念仍然大行其道。資源枯竭型城市在發(fā)展過程中也不可避免地走上了以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為中心的道路。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，便意味著注重經(jīng)濟(jì)效益與產(chǎn)業(yè)指標(biāo)，輕視環(huán)境保護(hù)和人民的環(huán)境權(quán)益，最終將使得城市的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展三者之間失衡。同時(shí)，在GDP崇拜的當(dāng)今社會(huì)，政府的政績與GDP直接掛鉤，使得政府的決策相應(yīng)地偏向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于資源枯竭型城市的政府而言，在相關(guān)礦產(chǎn)資源豐富的區(qū)域，大多在地理位置，地質(zhì)條件等方面都不如平原和交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。其經(jīng)濟(jì)發(fā)展大部分都依靠于工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，財(cái)政收入大部分都來源于礦產(chǎn)企業(yè)，所以為地方企業(yè)“開后門”，“睜一只眼、閉一只眼”的現(xiàn)象盛行也不足為奇。企業(yè)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在追求經(jīng)濟(jì)利益面前不會(huì)考慮其產(chǎn)生的負(fù)外部性問題，當(dāng)政府監(jiān)管缺失時(shí)，企業(yè)就會(huì)瘋狂攫取資源，提高產(chǎn)能，最終使得城市走向不可持續(xù)性。

三、資源枯竭型城市面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，地質(zhì)安全受到威脅

資源枯竭型城市普遍面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問題。大氣污染方面，全國每年有50-60億立方米的煤層瓦斯散逸于大氣，僅東北地區(qū)煤炭礦區(qū)每年從礦井開采中排放的CH4約5-7億立方米，基本上全部排放到大氣中［9］。水污染方面，全國涉礦行業(yè)因采礦和生產(chǎn)所產(chǎn)生的廢水、廢液排放總量占全國工業(yè)廢水排放總量的20%以上。固體廢棄物堆積占用大量土地的問題，在資源枯竭型城市也十分突出。全國每年85%的工業(yè)廢棄物來自礦山開采。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國金屬尾礦、煤矸石堆積已分別超過50億噸和40億噸，并且以每4億-5億噸的速度劇增。全國因采礦、尾礦和廢石堆積，直接破壞和占用土地僅200萬平方公里，破壞森林面積累計(jì)超過106萬平方公里，破壞草地面積26.3萬平方公里，而且工礦廢棄地復(fù)墾率不到12%［10］。

除了這些基本的“三廢”問題外，資源枯竭型城市還面臨著諸如地面沉降、地質(zhì)災(zāi)害等問題。如安徽淮南市，采煤沉陷面積達(dá)到137.2平方公里，已占全市面積的5.3%，并以每生產(chǎn)千萬噸原煤沉陷2.2平方公里的速度遞增;重慶萬盛區(qū)，2007年的工業(yè)廢氣排放量達(dá)到了3243202萬立方米，產(chǎn)生工業(yè)固體廢棄物32.18萬噸;黃石2003―2008年，塌陷面積59.1萬平方米，地面沉降1.4萬平方米，滑坡335.7萬平方米，發(fā)生采空區(qū)塌陷的礦井有34處，泥石流、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害也有不同程度的發(fā)生①數(shù)據(jù)來源于湖北省國土資源廳《關(guān)于資源枯竭型城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目報(bào)告》。。這些嚴(yán)重的環(huán)境問題與地質(zhì)問題均嚴(yán)重影響到資源枯竭型城市的城市安全與可持續(xù)發(fā)展。

(二)主體產(chǎn)業(yè)衰退，接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力

由于資源的不斷枯竭，資源枯竭型城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)漸漸衰退，主導(dǎo)企業(yè)的效益下降，同時(shí)，由于接續(xù)產(chǎn)業(yè)還未建設(shè)起來，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)萎縮，沒有新型的財(cái)政來源使得地方財(cái)政收入銳減。在這期間，城市的環(huán)境治理和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)往往需要更多的資金，大量失業(yè)人員的安置和培訓(xùn)，對(duì)低保戶的社會(huì)保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的投入等方面都需要大量的資金。地方政府此時(shí)支出日益增加，收入日益減少，資源枯竭型城市正面臨著資源開發(fā)的收益遞減與剛性支出不斷擴(kuò)大的雙重壓力，多數(shù)面臨著入不敷出的境地(見圖3)。

圖3 2008年部分資源型城市地方財(cái)政收支情況 (單位:萬元)［11］

另一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一化導(dǎo)致資源走向衰竭時(shí)，整個(gè)城市形成了一損俱損的局面，很難靈活轉(zhuǎn)型，在接續(xù)產(chǎn)業(yè)的選擇上也非常迷茫。所有制結(jié)構(gòu)的單一性，使得市場(chǎng)機(jī)制在這類城市的作用遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮出來，企業(yè)機(jī)制不活，遠(yuǎn)未形成多種所有制經(jīng)濟(jì)成份共存發(fā)展的局面。再加上礦業(yè)城市多分布于內(nèi)陸，交通不便，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，城市基礎(chǔ)設(shè)施簡單，投資環(huán)境差，利用外資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國城市的平均水平［12］，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力上遠(yuǎn)不如非資源型城市。

(三)失業(yè)及貧困人口較多，社會(huì)不穩(wěn)定因素激增

資源枯竭型城市的失業(yè)人員主要由資源型企業(yè)的萎縮或倒閉產(chǎn)生的失業(yè)人員和城市經(jīng)濟(jì)因?yàn)槿狈π碌脑鲩L點(diǎn)形成的新增勞動(dòng)力未就業(yè)人口組成。資源枯竭型城市的失業(yè)狀況的嚴(yán)重程度在各類城市中首屈一指。2000年，全國城鎮(zhèn)失業(yè)率為8.21%，進(jìn)入“枯竭期”的城市城鎮(zhèn)失業(yè)率達(dá)到12.3%。全國15歲以上的城鎮(zhèn)人口的勞動(dòng)參與率為67.7%，進(jìn)入“枯竭期”的城市的勞動(dòng)參與率只有63.54%。由此可見，資源枯竭型城市的就業(yè)狀況表現(xiàn)為更高的失業(yè)率和更低的勞動(dòng)就業(yè)率。隨著時(shí)間的推移和資源的進(jìn)一步耗竭，資源枯竭型城市的就業(yè)壓力表現(xiàn)得更加嚴(yán)重。如2001年末，阜新市實(shí)有下崗職工12.9萬，占全市職工的36.7%;失業(yè)人員2.7萬，登記失業(yè)率為5.9%，居全省之首。在下崗和失業(yè)人員中，礦區(qū)占45%。隨著煤炭資源的減少，礦區(qū)下崗職工逐年增加，到2005年，全市下崗職工、失業(yè)人員總數(shù)達(dá)到17.6萬［13］。大量的失業(yè)群體造成了資源枯竭型城市的集體貧困，也造成了城市中有大量的閑置勞動(dòng)力，部分資源枯竭型城市還發(fā)生了一系列諸如罷工、臥軌、堵塞交通燈極端事件，對(duì)城市的安全穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展都產(chǎn)生了很大的影響。

資源枯竭型城市在現(xiàn)今的發(fā)展進(jìn)程中遇到了諸多的障礙，限于中國的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，我們不可能作出“棄城”的決策，怎樣找到城市持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力才是問題的關(guān)鍵①甘肅玉門由于石油資源枯竭，市政府和油田基地相繼搬離，9萬居民棄城外遷，玉門幾近空城。但是，中國國土資源有限，人口密度大，城市的整體搬遷成本高昂。在現(xiàn)有城市的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展才是解決資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展困境的路徑。。

四、資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之域外經(jīng)驗(yàn)

(一)國外典型問題地區(qū)的轉(zhuǎn)型模式

1.市場(chǎng)化的城市轉(zhuǎn)型模式:美國休斯頓

美國德克薩斯州的休斯頓，是以石油開發(fā)而興起的城市。20世紀(jì)60年代開始，石油開采業(yè)整體下滑，休斯頓及時(shí)制定相關(guān)政策支持城市可持續(xù)發(fā)展。其中最重要的一點(diǎn)是，休斯頓開始從單一的石油石化產(chǎn)業(yè)向多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1962年，美國國家航空局和宇宙航行局的宇航中心在休斯頓興建，隨之為它服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，如電子、儀器儀表、精密機(jī)械等行業(yè)的1300多家高技術(shù)和新技術(shù)企業(yè)，在休斯頓設(shè)廠或建立辦事處［14］。同時(shí)，休斯頓重視第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1981年，休斯頓港口外貿(mào)的總噸位達(dá)到了全美第二，并成為了美國四大金融中心之一。休斯頓開始了由科研開發(fā)，帶動(dòng)高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展階段。雖然休斯頓在城市轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中少不了政府政策的支持，但是總體而言，政府在城市發(fā)展興衰的過程中并沒有起到主導(dǎo)作用，企業(yè)投資的流向才是決定性的因素。在美國、加拿大、澳大利亞這些地廣人稀、資源較為豐沛的國家，區(qū)位較好的資源型城市有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)型成功，成為綜合性城市，如美國的匹茲堡、休斯頓就是轉(zhuǎn)型成功的典型;但是區(qū)位較差的小城鎮(zhèn)，就會(huì)衰落或者被遺棄。

2.政府主導(dǎo)下的城市轉(zhuǎn)型模式:德國魯爾

德國的魯爾，以煤炭、鋼鐵產(chǎn)業(yè)著稱。從19世紀(jì)中葉開始，魯爾的煤炭產(chǎn)量始終占據(jù)德國的80%以上，鋼產(chǎn)量占據(jù)德國的70%以上。隨著世界能源需求的變化，魯爾一度陷入危機(jī)。但其政府及時(shí)成立了“魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)”(簡稱KVR)，并制定了具有法律效力的振興戰(zhàn)略，主要包括以下幾個(gè)方面:首先，實(shí)施創(chuàng)新導(dǎo)向的地方經(jīng)濟(jì)政策，吸引高科技企業(yè)落戶，幫助企業(yè)實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新;其次，推廣就業(yè)促進(jìn)政策，為就業(yè)者提供免費(fèi)得咨詢服務(wù)，幫助小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者獲得閑置資金;第三，推進(jìn)工業(yè)用地再生政策，通過基金收購工業(yè)用地，再以低價(jià)格出售給新興企業(yè)，支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;第四，實(shí)施鋼鐵工業(yè)重整政策，對(duì)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化改造［15］。在多方面政策和立法的配合下，魯爾逐步轉(zhuǎn)變成多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)區(qū)。

歐洲大部分國家的問題地區(qū)，都是通過政府主導(dǎo)模式進(jìn)行城市轉(zhuǎn)型。政府在城市轉(zhuǎn)型的過程中成立專門委員會(huì)或者其他組織，制定詳細(xì)的目標(biāo)、計(jì)劃，進(jìn)行全面規(guī)劃。

3.政府援助下的城市轉(zhuǎn)型模式:日本北九州

日本的北九州，是以煤炭產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)。自50年代開始，北九州煤炭資源的開發(fā)難度增大。同時(shí)，隨著世界能源需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，北九州還要面對(duì)石油能源的競爭。于是，日本開始了9次煤炭政策改革［16］。在第八次和第九次煤炭政策中，開始重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。興辦了一批現(xiàn)代工業(yè)開發(fā)區(qū)，以優(yōu)惠政策吸引大批區(qū)外企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)。

這種模式的轉(zhuǎn)型，雖然政府也起到了重要作用，但是對(duì)于城市轉(zhuǎn)型的規(guī)劃并不是主導(dǎo)的，其是在側(cè)重支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的前提下，吸引新企業(yè)的入駐和企業(yè)投資，帶動(dòng)整個(gè)城市轉(zhuǎn)型。因此，對(duì)日本產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型起到?jīng)Q定性作用的是日本的產(chǎn)業(yè)政策。

(二)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

不論是自由放任、政府主導(dǎo)，還是產(chǎn)業(yè)支持的模式，各國均會(huì)通過出臺(tái)優(yōu)惠政策和立法的方式，以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為核心實(shí)現(xiàn)問題地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，通過資料顯示，無論是政策還是立法，均會(huì)圍繞著環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)保障三方面進(jìn)行(見表3)，這為我國選擇資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的路徑提供了思路。

表3 美、德、日推進(jìn)問題地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策與立法

五、我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之路徑

(一)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵包括三個(gè)方面:生態(tài)的可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性、社會(huì)的可持續(xù)性，三者分別是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)、條件和目的［10］。

首先，生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展為城市的發(fā)展提供了基礎(chǔ)性條件，生態(tài)的可持續(xù)性意味著生態(tài)環(huán)境可以持續(xù)地為城市居民提供生活所用資源和生產(chǎn)所用資源，還意味著城市適宜人類居住，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載力提供持續(xù)保證。其次，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)是城市可持續(xù)發(fā)展的重要條件。新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展點(diǎn)是盤活一個(gè)城市的重中之重，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為城市帶來新鮮血液與產(chǎn)業(yè)活力。新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的培育和接續(xù)產(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展，可以帶動(dòng)城市進(jìn)入新一輪的發(fā)展當(dāng)中，解決由于資源枯竭所帶來的產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足等問題。生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展最終是要使得社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是，這是城市可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。資源枯竭型城市現(xiàn)在面臨許多社會(huì)問題，如貧困人口比例的失調(diào)、人才結(jié)構(gòu)不合理等，這些會(huì)導(dǎo)致城市不安全因素增多，使得城市走向動(dòng)蕩和不安。生態(tài)環(huán)境的治理可以為人民提供更美好的居住環(huán)境，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展可以從經(jīng)濟(jì)上解決城市貧困人口的溫飽問題、提供更多的就業(yè)崗位、有資金進(jìn)行棚戶區(qū)的搬遷改造工程并建立完善的社會(huì)保障體系，解決社會(huì)不可持續(xù)發(fā)展的問題。由此可見，資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展必須關(guān)注以上三點(diǎn)，將生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三方面進(jìn)行有效平衡。

(二)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之政策扶持

資源枯竭型城市在面臨諸多困境之時(shí)，需要有指導(dǎo)性綱領(lǐng)性的意見指導(dǎo)其前行。在這一方面，我國從中央到地方已有諸多實(shí)踐(見表4)。這些政策在相關(guān)的資金支持、政策優(yōu)惠、扶持方面均有所規(guī)定。但若要全面推進(jìn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展，還需注意以下幾點(diǎn):

1.整體方略:通過政府主導(dǎo)，重新規(guī)劃城市戰(zhàn)略布局

資源枯竭型城市走到今日，與中央政府對(duì)城市發(fā)展的規(guī)劃有關(guān)，其將政策傾斜于東部、沿海這些發(fā)達(dá)地區(qū)，使得資源枯竭型城市一直處在產(chǎn)業(yè)鏈的源頭和基礎(chǔ)部分，最終導(dǎo)致區(qū)域不平衡，中央政府需要對(duì)自己的決策和規(guī)劃負(fù)責(zé)。在新一輪的中央政府對(duì)城市發(fā)展的規(guī)劃方面，中央政府需要充分考慮資源枯竭型城市的利益，將其利益統(tǒng)籌到中國整體的發(fā)展當(dāng)中去。在具體政策的實(shí)施方面，主要需要推進(jìn)環(huán)境政策、經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策(見圖4)。

表4 中央及地方已出臺(tái)的政策

圖4 資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之政策支持

2.環(huán)境政策:改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

(1)能源政策

長期以來，中國的能源結(jié)構(gòu)以“煤”為主，這不僅會(huì)導(dǎo)致能源枯竭后的能源安全問題，還會(huì)造成極大的環(huán)境污染問題。改變中國的能源結(jié)構(gòu)，不僅有利于資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，更有利于國家發(fā)展。特別是隨著氣候變化的到來，國家對(duì)于減少溫室氣體的排放的壓力越來越大，找尋新能源，替代現(xiàn)有的能源結(jié)構(gòu)成為了重中之重。筆者認(rèn)為，國家在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)考慮到資源枯竭型城市的地方利益，將一些適合在資源枯竭型城市發(fā)展的新能源項(xiàng)目投放到相關(guān)城市。

(2)環(huán)境治理政策

首先，要加大區(qū)域合作的力度。資源枯竭型城市的環(huán)境治理工作，僅僅依靠一市的力量是十分有限的。目前在以環(huán)境治理工作市場(chǎng)化為導(dǎo)向的情況下，政府應(yīng)全面規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)域合作。將環(huán)境治理工作在地區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌安排。如資源枯竭型城市的土地資源有限，再加上礦山問題和“三廢”堆放問題，使得可利用的土地資源更加有限?？煽紤]在建立相關(guān)環(huán)境治理公共設(shè)施，如污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)時(shí)跨區(qū)跨地域進(jìn)行。在環(huán)境治理市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)鏈上，加強(qiáng)區(qū)域合作。

其次，要重視對(duì)新技術(shù)、新工藝的開發(fā)。資源枯竭型城市地方政府在面對(duì)礦山勘測(cè)、治理和土地復(fù)墾等工作時(shí)，最為頭疼的問題之一都是技術(shù)的匱乏。很多問題地方政府只能利用傳統(tǒng)的技術(shù)進(jìn)行治理，但是效率低下，資金高昂。所以必須重視探索新工藝，新技術(shù)，實(shí)行清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走綠色產(chǎn)業(yè)之路。

3.經(jīng)濟(jì)政策:多方政策刺激，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

(1)產(chǎn)業(yè)政策:尋找接續(xù)產(chǎn)業(yè)、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

中央政府對(duì)某些城市的扶持是建立在產(chǎn)業(yè)設(shè)置的基礎(chǔ)上的。如國家相關(guān)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投放，水電站、核電站項(xiàng)目的設(shè)置，股票交易所得設(shè)置、煙草專賣局的設(shè)置等帶動(dòng)了一大批城市的騰飛。在新一輪的發(fā)展進(jìn)程中，中央政府也應(yīng)有意識(shí)地將適合于資源枯竭型城市的大型項(xiàng)目投放到相關(guān)城市中進(jìn)行發(fā)展。如法國政府為了振興北部的加萊地區(qū)和庇卡底地區(qū)，將盧浮宮的分館設(shè)立在了朗斯，希望帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的復(fù)興［17］。中央政府在支持地方資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程當(dāng)中，也可以采取此類措施，將相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)布局在適合的資源枯竭型城市中。

(2)財(cái)政政策:廣泛籌措資金，支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

首先，要加大政府的財(cái)政支持。政府主導(dǎo)的財(cái)政支持可以為資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。自國家下達(dá)44個(gè)資源枯竭型城市以來，便開始進(jìn)行配套的資金支持，截至2010年底，中央財(cái)政將累計(jì)下達(dá)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金168億元。2011年，國務(wù)院同意將對(duì)首批資源枯竭型城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付延長5年，年限至2015年①數(shù)據(jù)來源于國家發(fā)展改革委東北振興司振興老工業(yè)基地工作簡報(bào)(第4期)總第661期。。同時(shí)，中央層面設(shè)立專項(xiàng)進(jìn)行資源治理，如2010年，國家發(fā)展改革委員會(huì)先后分兩批下達(dá)資源型城市充分吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，累計(jì)安排中央預(yù)算內(nèi)資金4億元。

其次，要幫助資源枯竭型城市積極融資。近幾年，中央層面正積極進(jìn)行融資，幫助地方資源枯竭城市進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和解決相應(yīng)的環(huán)境治理。2009年，國家開發(fā)銀行與黃石市等8個(gè)資源枯竭城市簽署了《開發(fā)性金融支持資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展合作備忘錄》，其中6個(gè)試點(diǎn)城市已實(shí)現(xiàn)融資總額達(dá)到320億元［18］。同時(shí)，國家還應(yīng)當(dāng)采取貼息貸款等多種方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類銀行對(duì)資源枯竭型城市貸款，尤其要鼓勵(lì)政策性銀行對(duì)資源枯竭型城市的資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面提供專項(xiàng)貸款，幫助資源枯竭型城市解決可持續(xù)發(fā)展的長期資金供給問題。

第三，可設(shè)立可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)基金，用于解決轉(zhuǎn)型中的重大問題。歐盟、德國、法國等都設(shè)有轉(zhuǎn)型專項(xiàng)基金。如法國政府設(shè)立的工業(yè)轉(zhuǎn)型資金每年達(dá)34億法郎(約5.6億美元)［19］。我國也應(yīng)借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)基金，用于環(huán)境治理、下崗人口再就業(yè)等專項(xiàng)問題的解決。

(3)稅收政策:減免相關(guān)稅費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

目前大部分資源枯竭型城市已走向經(jīng)濟(jì)衰退，大都在找尋接替性產(chǎn)業(yè)，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。但是，接續(xù)性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在起步階段較為困難，所以政府應(yīng)對(duì)這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策上的傾斜，如對(duì)資源枯竭型城市新發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)實(shí)行所得稅減免政策。

4.社會(huì)政策:關(guān)注弱勢(shì)群體，保障社會(huì)穩(wěn)定

資源枯竭型城市所面臨的最大的社會(huì)問題便是貧困人口的比例失調(diào)，各國均非常重視對(duì)于此問題的解決。如德國政府根據(jù)再就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，因地、因企、因人、因時(shí)制宜，采取多種措施妥善安置關(guān)閉企業(yè)人員。一是有針對(duì)性地對(duì)下崗人員進(jìn)行培訓(xùn);二是為轉(zhuǎn)崗人員提供“轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)津貼”，助其實(shí)現(xiàn)再就業(yè);三是為吸納關(guān)閉企業(yè)人員的新建企業(yè)提供補(bǔ)償;四是妥善置失業(yè)人員［19］。我國政府也應(yīng)對(duì)資源枯竭型城市貧困人口進(jìn)行積極扶持。一是要積極解決棚戶區(qū)貧困人口的搬遷問題;二是要解決下崗、失業(yè)職工的基本生活和再就業(yè)問題;三是要加大就業(yè)和再就業(yè)的資金的投入。

(二)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之立法保障

通過立法和制定法規(guī)推動(dòng)資源型城市或地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是國外普遍采用一種做法。如歐盟制定的《歐洲復(fù)興計(jì)劃》，德國制定的《煤礦調(diào)整方案》，法國制定的《國土整治規(guī)劃》，日本頒布的《煤礦離退人員臨時(shí)措施法》、《產(chǎn)煤地區(qū)振興臨時(shí)措施法》等法律和《第九次煤炭對(duì)策大綱》，英國出臺(tái)的《煤炭工作私有化方案》，前蘇聯(lián)出臺(tái)的《整頓和關(guān)閉無前途嚴(yán)重虧損礦井和露天礦的基本原則》和《煤炭工業(yè)多種經(jīng)營的基本原則》等［20］。

目前，我國與資源枯竭型城市發(fā)展相關(guān)的立法、修法支持正在全方位推進(jìn)。首先，我國的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制改革正在緩慢推進(jìn)。大多數(shù)資源枯竭型城市是以礦產(chǎn)資源為依托的，所以礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制與其發(fā)展息息相關(guān)。中國的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制存在著許多問題，需要加快礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制改革，讓相關(guān)稅費(fèi)制度真正利于引導(dǎo)市場(chǎng)，將礦產(chǎn)開采的外部性內(nèi)部化。其次，我國的土壤污染防治立法正在積極推進(jìn)。第三，由國家發(fā)改委牽頭的針對(duì)資源枯竭型城市的專項(xiàng)立法正在推進(jìn)。在此，筆者將針對(duì)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的專項(xiàng)立法提出制度建設(shè)的意見(見圖5)。

1.資源枯竭型城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展之制度保障

(1)建立環(huán)境治理專項(xiàng)資金制度，側(cè)重礦山整治

環(huán)境問題的嚴(yán)峻性制約了資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境不僅可以改善人民的生活條件，還可以改善投資環(huán)境，利于資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。但是大部分資源枯竭型城市可用于環(huán)境治理的資金有限，建立環(huán)境治理專項(xiàng)資金制度迫在眉睫。同時(shí)，大部分資源枯竭型城市面臨的共同問題便是廢棄礦山的整治問題。近幾年，中央政府不斷加大對(duì)礦山整治的力度。2004年，中央財(cái)政投入4億元資金治理礦山，2005年中央財(cái)政投入7.53億元治理礦山，2006年中央財(cái)政投入礦山環(huán)境治理項(xiàng)目資金達(dá)10.6億元。截至2007年，中央財(cái)政支持開展礦山環(huán)境治理項(xiàng)目累計(jì)1118個(gè)，投入資金37億元，共恢復(fù)治理礦山環(huán)境面積15.5萬公頃［10］。在嚴(yán)峻的環(huán)境問題面前，地方政府也積極行動(dòng)，加強(qiáng)環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)。如焦作市編制了《焦作市礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃(2006-2015年)》，籌資僅2億元，完成礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目16個(gè)，治理面積12平方公里①資料來源于中共重慶市萬盛區(qū)委編纂的內(nèi)部資料:《中國西部資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展探索之路》，第131-132頁。。合山市，為了盡快回復(fù)百年采礦造成的地質(zhì)環(huán)境破壞，制定了《合山市礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理實(shí)施方案》，借助高等院校專家的知識(shí)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，開展礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理②同上，第112頁。。黃石市制定了《黃石市礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》(2008-2020年)，截止2009年底，在黃石地區(qū)中央財(cái)政投資治理項(xiàng)目共10個(gè)，治理面積466.533公頃，投資規(guī)模9913萬元③資料來源于湖北省國土資源廳《關(guān)于資源枯竭型城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目報(bào)告》。。大部分以礦產(chǎn)資源為依托的資源枯竭型城市均在進(jìn)行積極的礦山治理活動(dòng)，在針對(duì)資源枯竭型城市的專項(xiàng)立法中，理應(yīng)專門列出對(duì)礦山治理工作的規(guī)定和要求。

圖5 資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展之路徑

(2)建立地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急制度，注重城市安全

大多數(shù)以礦產(chǎn)資源為依托的資源枯竭型城市目前面臨的主要環(huán)境問題之一就是因礦產(chǎn)開采所誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害問題。這些資源枯竭型城市面臨的環(huán)境問題不僅是單純的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，還有生態(tài)安全的問題，所以，政府不僅要進(jìn)行“恢復(fù)性”的環(huán)境治理工作，還要做好相關(guān)地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急措施。如建立地質(zhì)災(zāi)害防控制度:對(duì)資源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)資源型城市的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行綜合防控，同時(shí)鼓勵(lì)和支持地質(zhì)災(zāi)害防治科學(xué)技術(shù)的研究。

2.資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之制度保障

(1)建立衰退產(chǎn)業(yè)援助制度，支持產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)退出

資源枯竭型城市面臨的最大困境便是由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退引起的企業(yè)的關(guān)閉、倒閉和轉(zhuǎn)產(chǎn)，大量的職工下崗將引發(fā)尖銳的社會(huì)矛盾，由政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧，援助衰退產(chǎn)業(yè)發(fā)展迫在眉睫。資源枯竭型城市的衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制的建立有三個(gè)要點(diǎn):第一，完善衰退產(chǎn)業(yè)的退出、改制重組等方面的程序;第二，注重職工的安置和再就業(yè);第三，注重資產(chǎn)保護(hù)，避免在企業(yè)退出過程中國有資產(chǎn)淪為私有。

(2)建立生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)地方反哺

中央政府的“讓一些地方先發(fā)展起來，沿海地區(qū)加快對(duì)外開放，較快地先發(fā)展起來，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局”這個(gè)構(gòu)想本身就是一種社會(huì)不公?；跂|部加快發(fā)展的國家發(fā)展戰(zhàn)略，使得無論是中央調(diào)控資源還是市場(chǎng)配置資源，這兩個(gè)方面都有利于資源向東部匯集［21］。這也使得資源枯竭型城市的發(fā)展是以犧牲自我利益、付出生態(tài)成本，滿足中央布局、惠益中國全局發(fā)展為代價(jià)的。按照“先富帶動(dòng)后富”的理論，東部發(fā)達(dá)地區(qū)此時(shí)應(yīng)顧全大局，彌補(bǔ)城市發(fā)展過程中的非公平性缺陷，縮小發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度的建立有利于平衡地區(qū)發(fā)展不均衡的問題。《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》明確提出了建成“資源合理開發(fā)機(jī)制”，“健全礦產(chǎn)資源有償占用制度和礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。完善重要資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，合理調(diào)整煤炭、石油、天然氣等資源產(chǎn)品價(jià)格。加快改革資源稅征收制度，理順資源稅費(fèi)關(guān)系”。這說明，這些彌補(bǔ)公平缺失的政策建議，已經(jīng)受到國家的重視和采納。筆者在此提出要建立受益地區(qū)與資源枯竭型城市之間的“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”制度，即從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收中，抽取專項(xiàng)資金用于支持資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.資源枯竭型城市社會(huì)可持續(xù)發(fā)展之制度保障

(1)建立貧困人口社會(huì)保障制度，注重公眾參與

資源枯竭型城市貧困人口社會(huì)保障制度的建立有幾個(gè)重點(diǎn)，第一是棚戶區(qū)的搬遷與改造;第二是下崗職工的培訓(xùn)與再就業(yè)。同時(shí)，要特別注重公眾參與，原因如下:第一，地方政府的行政能力有限，不可能完全地詳細(xì)了解到全市環(huán)境問題發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)公眾參與的路徑，有利于民眾表達(dá)民意，向政府提供咨詢，彌補(bǔ)行政資源的不足;其次，資源枯竭型城市中的民眾之間對(duì)環(huán)境利益的訴求差異比其他城市更為顯著，因?yàn)橘Y源枯竭型城市中下崗職工的比例更多，作為弱勢(shì)群體，環(huán)境破壞與污染更易侵犯其權(quán)益，另一方面，大部分資源枯竭型城市中還存在大量礦山遺留下來的棚戶區(qū)，作為不同的市民階層，他們的利益訴求均不同，開拓多元化的公眾參與機(jī)制，有利于公民向政府表達(dá)自己的利益訴求，從而讓政府了解民意，盡可能地有差別地權(quán)衡各方利益。第三，拓寬公眾參與的路徑有利于公民限制政府權(quán)力。因?yàn)榈胤秸谶M(jìn)行土地復(fù)墾、礦山治理等專項(xiàng)環(huán)境整治項(xiàng)目時(shí)會(huì)動(dòng)用大量資金，如果沒有有效地社會(huì)監(jiān)督，很容易引起權(quán)力尋租，加強(qiáng)公眾參與機(jī)制，讓政府定期公布環(huán)境信息和專項(xiàng)整治情況，讓政府將用于環(huán)境治理的資金用途透明化，有利于社會(huì)監(jiān)督的建立。

(2)建立城市資源枯竭預(yù)警系統(tǒng)制度，避免城市恐慌

城市資源枯竭預(yù)警系統(tǒng)的主要職能是:公布企業(yè)的計(jì)劃，并給企業(yè)、地方政府預(yù)留足夠的時(shí)間來逐步有序地關(guān)閉企業(yè)或放棄一個(gè)資源性城市，讓工人及其家庭尋找新的就業(yè)崗位［19］。這種預(yù)警可以在資源型城市走向枯竭前便公布信息，防患于未然，避免城市居民的恐慌，也便于職工提早尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，便于企業(yè)提早了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)向，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

結(jié)語:

資源枯竭型城市的問題并不是簡單的44個(gè)城市轉(zhuǎn)型問題，其千絲萬縷地交織著中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余、企業(yè)壟斷下的市場(chǎng)機(jī)制不靈活、企業(yè)與地方關(guān)系尷尬、社會(huì)保障體制不健全、發(fā)展進(jìn)程中環(huán)境污染嚴(yán)重等各類問題。窺一斑可見全貌，筆者認(rèn)為，深入探討并解決好資源枯竭型城市的問題，也是中國走向健康有序的市場(chǎng)機(jī)制、走向可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

［1］萬 會(huì).我國資源枯竭型礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究——以甘肅省白銀市為例［D］.北京:中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，2006.28.

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