宋國君，韓冬梅

(1.中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所，北京100872;2.河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，河北保定071002)

一、前言

我國社會經(jīng)濟在今后相當(dāng)一段時間內(nèi)仍將快速發(fā)展，城市化仍在持續(xù)快速進行。城市化進程中，生活污水將隨之增長，已經(jīng)成為水污染的最大“公害”之一［1－2］。環(huán)保部《中國環(huán)境狀況公報》(2010)顯示，2010年生活廢水化學(xué)需氧量的排放占到了總排放量的近70%，氨氮排放量占到了總排放量的近80%?！笆晃濉逼陂g，中國約有3000億資金投向城市污水處理，然而主要污染物的控制和削減成效并不明顯。2010年化學(xué)需氧量排放與2006年相比只削減了9.4%，氨氮排放量則只削減了5.8%。至2011年第一季度，全國仍有占全國污水處理廠總處理能力的15.4%的城鎮(zhèn)污水處理廠平均運行負(fù)荷率不足60%①。污水處理廠是否連續(xù)達(dá)標(biāo)排放尚缺乏核查的手段和依據(jù)［3］。

城市污水處理屬于具有自然壟斷性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品［4］。作為公共物品，企業(yè)和私人供給往往不足而需要由政府直接提供或補貼生產(chǎn);作為自然壟斷行業(yè)，無論是政府直接運營還是委托私營企業(yè)運營，如果不加以監(jiān)管，都可能會產(chǎn)生不利于社會福利改進及資源最優(yōu)配置的結(jié)果［5］。如:政府直接運營可能會由于缺乏控制成本的動機導(dǎo)致效率低下;私營企業(yè)可能會傾向于制定壟斷高價［6］，掠奪消費者或通過不正常運行降低成本［7－8］，因此必須對污水處理廠加強監(jiān)管。

國家《“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃》中明確提出:“提高城鎮(zhèn)污水集中處理率”，“提高污水處理廠負(fù)荷”，“加強污水處理設(shè)施運行和污染物削減評估考核，推進城市污水處理廠監(jiān)控平臺建設(shè)?！边@些目標(biāo)的實現(xiàn)必須首先建立在一個系統(tǒng)、科學(xué)設(shè)計的城市污水管理評估系統(tǒng)和評估模式的基礎(chǔ)上。

然而，城市生活污水管理績效尚未得到足夠的重視，城市生活污水管理績效評估研究不足、方法缺失。作為公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，城市生活污水處理廠的管理和運營沒有壓力和對比，監(jiān)管機構(gòu)也無從做出效率是否優(yōu)劣的判斷或取舍［9］?，F(xiàn)有研究主要集中于污水管網(wǎng)建設(shè)及污水處理廠建設(shè)和運行方面。如研究普遍認(rèn)為管網(wǎng)覆蓋率低，污水處理廠負(fù)荷率低等問題是城市生活污水管理績效較低的主要原因［10］，污水處理廠正常運行即可保證污水處理效果，普遍認(rèn)為現(xiàn)有的污水處理收費偏低，無法滿足污水處理廠正常運行的要求［11－13］。有學(xué)者嘗試從某個角度建立城市污水處理廠綜合評價指標(biāo)體系。如詹韌在“4E”績效評價理論基礎(chǔ)上構(gòu)建了對城市污水處理項目財政支出績效評價的綜合評價指標(biāo)體系［14］?？傊F(xiàn)有研究普遍缺乏對城市污水管理績效的界定，缺乏從管理的角度系統(tǒng)評估城市污水收集、處理及排放的效果和效率，也缺乏科學(xué)的評估方法。評估指標(biāo)設(shè)定過于微觀，指標(biāo)在城市間的可比性不足;某些指標(biāo)的界定和計算與實際情況不符。

在市場經(jīng)濟體制下，自然壟斷行業(yè)需要有獨立專業(yè)化的管制機構(gòu)和管制方法，激勵企業(yè)提高效率［15］。目前的政府管理體系需要由傳統(tǒng)的政府主管部門向新型的公共監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)化。監(jiān)管部門要在關(guān)注行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)水平、運營規(guī)范等內(nèi)容之外，更要對企業(yè)制定效率改善目標(biāo)和施加效率改善壓力［9］?？冃гu估是以結(jié)果為導(dǎo)向的管理方法的組成部分，通過對效率、效果等指標(biāo)的考核，為實施更好的管理提供信息。績效評估會促進管理者將精力集中在要優(yōu)先處理的問題上，提高管理效率;通過績效標(biāo)桿的建立，使被評估者看到與其它地區(qū)的差距，更加努力地工作;同時通過評估系統(tǒng)，將評估結(jié)果公開給利益相關(guān)者［16］。污水管理績效的評估是監(jiān)管的重要方式，目的即是要追求公平與效率。需要對城市污水管理目標(biāo)重新界定，并建立科學(xué)的城市污水管理績效評估系統(tǒng)，使不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同技術(shù)水平下的城市污水管理績效具有事實上的可比性。另外，還要激勵政府部門和運營單位提高管理績效。同時，依據(jù)城市污水處理效率的評估結(jié)果，作為該城市在未來一定時期政府投入污水處理資金的依據(jù)。

二、城市生活污水管理績效評估框架

(一)城市生活污水管理的目標(biāo)

城市生活污水管理可以分為三個環(huán)節(jié):一是源頭管理，即用戶污水的產(chǎn)生和排放的管理;二是對污水收集的管理，即污水排入管網(wǎng)并匯集進入污水處理廠的管理;三是進入污水處理廠后經(jīng)過處理最終排放到河流的管理。針對這三個環(huán)節(jié)，城市生活污水管理的目標(biāo)可以概括為:“少用水、多循環(huán)、少排放;全收集、全處理;全達(dá)標(biāo)、低成本?！本唧w包括:1.保障居民正常生活用水的情況

①參見“關(guān)于全國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施2011年第一季度建設(shè)和運行情況的通報”.中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2011(06)www.mohurd.gov.cn。下，盡量減少新鮮用水量，并盡力提高處理后污水的再利用率;2.生活污水100%收集并進入污水處理廠;3.污水處理后全部達(dá)到國家排放標(biāo)準(zhǔn)，以日為尺度實現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)排放;4.污水管理的成本得到控制;5.成本得以公平分配。

城市生活污水的管理績效評估即考核這三個環(huán)節(jié)目標(biāo)的實現(xiàn)程度、所付出的社會成本及管理過程中的公平性和可持續(xù)性。

本文只研究污水排放后被收集進入污水處理廠并經(jīng)過處理后排放入天然水體的環(huán)節(jié)，暫不涉及供水環(huán)節(jié)。

(二)城市生活污水管理績效評估指標(biāo)體系設(shè)計

1.設(shè)計原則

指標(biāo)體系的設(shè)計需要覆蓋城市污水處理的主要特征，體現(xiàn)評估的主要目標(biāo)。指標(biāo)體系不應(yīng)是單個指標(biāo)的延伸，或是數(shù)個獨立指標(biāo)的簡單迭加，而應(yīng)是兼有描述、解釋、評價和決策等功能的有機體系［17］。除了客觀性、系統(tǒng)性、全面性、科學(xué)性、可比性等一般原則外［18－19］，城市污水管理績效評估指標(biāo)體系設(shè)計重點需突出下列原則:

(1)數(shù)據(jù)的可得性

本研究主要基于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》、《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》，以及各地級市相關(guān)統(tǒng)計年鑒等國家和地方權(quán)威部門公布的數(shù)據(jù)進行分析。盡可能利用現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)和容易搜集到的數(shù)據(jù)，強調(diào)評估指標(biāo)和數(shù)據(jù)的合法性和可得性。

(2)突出指標(biāo)的管理意義

指標(biāo)涵蓋城市污水管理相關(guān)的所有重點領(lǐng)域，著重體現(xiàn)管理績效的含義。注重指標(biāo)在城市間的可比性，力求通過績效標(biāo)桿的建立，實現(xiàn)管理績效的改善。同時注重該指標(biāo)體系應(yīng)具備較強的可操作性。

2.城市污水管理績效評估指標(biāo)體系框架設(shè)計

基于城市污水管理的目標(biāo)，將評估內(nèi)容界定為污水的收集、處理和排放環(huán)節(jié)的效果、效率、公平性和可持續(xù)性的評估。將評估內(nèi)容進一步細(xì)化為具體的評估指標(biāo)，作為衡量城市污水管理績效水平的結(jié)果標(biāo)志性指標(biāo)?；A(chǔ)指標(biāo)屬于過程性指標(biāo)，基礎(chǔ)指標(biāo)的確定基于對具體評估指標(biāo)的界定，根據(jù)與評估指標(biāo)間的因果關(guān)系，使用已有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，或新建指標(biāo)?；A(chǔ)指標(biāo)是評估指標(biāo)的進一步分解，既是評估指標(biāo)的影響因子，也是評估指標(biāo)的來源和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。下表列出了核心的評估指標(biāo)和主要的基礎(chǔ)指標(biāo)。

表1 城市污水管理績效評估指標(biāo)體系框架

目前城市生活污水管理績效的評估尚不完整，也缺乏系統(tǒng)性，許多指標(biāo)的界定和評估尚存在缺陷。根據(jù)本文確定的評估指標(biāo)體系，下文中選取目前在內(nèi)容界定和計算上存在問題、且對該評估有重要意義的幾項指標(biāo)作著重分析。

(三)城市生活污水排放和收集績效評估方法

“城市生活污水集中處理率”是評估城市生活污水排放和收集的核心指標(biāo)。它指經(jīng)過城市污水處理廠二級或二級以上處理且達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的污水量占城市生活污水排放總量的百分比。國家在各級規(guī)劃中對此均有明確的要求。

本文認(rèn)為采用“服務(wù)人口覆蓋率估算法”計算城市生活污水集中處理率更符合實際情況。

假定在一個地區(qū)人均排放基本上差距不大，則:

城市生活污水集中處理率①該比率并不等同于管網(wǎng)覆蓋率，應(yīng)是有管網(wǎng)覆蓋且可以進入污水處理廠的污水比率。=(生活污水處理量/生活污水排放量)×100%=［(污水處理廠服務(wù)人口×人均污水處理量)/(城市總?cè)丝凇寥司鬯欧帕?］×100%

假設(shè)進入污水處理廠的污水都可以得到處置，即:

人均污水處理量≈人均污水排放量，則:

城市生活污水集中處理率=(污水處理廠服務(wù)人口/城市總?cè)丝?×100%

其中服務(wù)人口可以通過對城市各街道辦事處或?qū)用裥^(qū)的實地調(diào)查得知?；蛘呖梢酝ㄟ^對城市污水處理廠的入口主要污染物總量(如COD)扣除工業(yè)排入污染物總量后，根據(jù)人均COD的年均排放量估算實際服務(wù)人口。

目前普遍采用的“排放系數(shù)估算法”以人均年污水排放量作為評估系數(shù)估算整個城市的生活污水年排放量，然后再估算污水集中處理率。但對于如何確定排放系數(shù)并沒有可靠的依據(jù)，而且由于外部性的存在，地方政府會傾向于采用較小的排放系數(shù)，或減少統(tǒng)計的人口，從而核算出較高的污水集中處理率?！胺?wù)人口覆蓋率估算法”則不需要獲取具體的污水排放量和處理量數(shù)據(jù)，解決了排放數(shù)據(jù)難以核查而導(dǎo)致計算結(jié)果偏差較大的問題。

(四)城市生活污水管理效果評估方法

1.排放達(dá)標(biāo)情況

連續(xù)達(dá)標(biāo)排放是城市生活污水管理的最重要目標(biāo)。排污許可證制度是對污水處理廠連續(xù)達(dá)標(biāo)情況進行核查的主要手段，是污染源排放管理的基礎(chǔ)制度，將排放標(biāo)準(zhǔn)以及排污者應(yīng)執(zhí)行的各項法律、法規(guī)等要求具體化，有針對性地明確在每個排污者的排污許可證上。城市污水處理效果的各項評價指標(biāo)都將在排污許可證中有明確的規(guī)定，污水處理廠是否嚴(yán)格遵守了排污許可證的要求，是評估城市污水處理績效的直接依據(jù)。

2.污染物去除效率

去除污染物是污水處理廠的主要工作，對污水處理績效的評估不僅要考慮出水的達(dá)標(biāo)情況，也要對污染物的去除效率做明確的規(guī)定，如規(guī)定污水處理廠的污染物去除效率必須達(dá)到85%以上。

污染物的去除率=(入水濃度－出水濃度)/入水濃度 ×100%

(五)城市污水管理效率評估方法

主要表現(xiàn)為對污水處理成本的界定和評估。排污管道和泵站建設(shè)一般由地方政府建設(shè)部門負(fù)責(zé)，與污水處理廠屬于可以分開結(jié)算的部分，在環(huán)境管理中的意義也不同，因此本文不涉及此項內(nèi)容。

1.城市污水處理運營成本評估方法

(1)基于技術(shù)角度的污水處理成本

從技術(shù)角度看，城市污水處理成本包括污水達(dá)標(biāo)處理的能源消耗、設(shè)備維修、人員工資、管理費、藥劑費及與污水處理廠(或處理裝置)運行有關(guān)的其它費用等?；诩夹g(shù)角度的污水處理成本往往表現(xiàn)得過于微觀，極易受到許多客觀因素的影響，如人員工資變化、藥劑和能源價格的變化等。過于細(xì)致的計算往往難以進行，而且難以比較。也無法作為行業(yè)定價的單一依據(jù)。另一方面，如果城市污水處理沒有實行市場化運營，則基本屬于自然壟斷型行業(yè)，技術(shù)成本只能被視為一種非市場的價格，或稱為壟斷價格。難以通過市場競爭實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，易造成成本高估。因此，技術(shù)成本可以作為污水處理廠建設(shè)招標(biāo)的參考信息，但不宜作為城市污水處理效率評估的依據(jù)，也不能作為城市污水處理的資金投入估算的依據(jù)。

(2)城市生活污水處理的社會協(xié)議成本

也可稱為政府和污水處理廠間的合同成本或支付成本，表示政府部門對每單位污水處理所支付的價格。目前中國污水處理廠的性質(zhì)包括事業(yè)單位、國企和私營。不同性質(zhì)的處理廠財務(wù)結(jié)算的方式也不同。私營企業(yè)由于和政府間有明確的協(xié)議，因此協(xié)議成本可直接獲得。協(xié)議成本無法直接獲得時，可以通過(年實際支付費用/年污水處理總量)來估算。

理論上只要企業(yè)達(dá)到了規(guī)定的要求，即保證污水處理廠365天運營、出水100%達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)、在設(shè)計處理能力內(nèi)對進入污水處理廠的全部污水進行處理。這個協(xié)議價格就可以被接受為該城市的污水處理實際成本。在引入市場機制后，這個價格包括了企業(yè)的正常收益和機會成本。是相關(guān)企業(yè)愿意進入經(jīng)營的最低價格，可以通過招標(biāo)形成，是社會為污水處理應(yīng)付出的最低成本。但由于該成本僅是對水量的定價，是在假定企業(yè)正常運行、達(dá)標(biāo)排放下的支付價格，因此并不與處理廠的管理績效直接相關(guān)。

(3)城市生活污水主要污染物的削減成本

指污水處理廠去除主要污染物的全成本，計算方法為:

城市污水主要污染物的去除成本=年實際運營成本/年污染物去除總量

由于污水處理廠本身沒有直接向排水居民收取污水處理費的權(quán)力，而是由政府代收然后再撥付給污水處理廠。因此將政府在一定時期內(nèi)支付給污水處理廠的資金作為污水處理廠年實際運營成本。污染物的去除總量指的是城市生活污水中所有主要的污染物。COD是城市生活污水去除的主要污染物，相對于其它污染物所占的成本比例較大，在數(shù)據(jù)獲取不完整或需簡化計算的情況下，COD的去除成本可以近似地替代總成本，如需加入其它污染物，可以乘以一定的技術(shù)系數(shù)。

該成本不僅包括了技術(shù)成本，還包括了處理廠運行率、出水達(dá)標(biāo)率、負(fù)荷率等管理因素。中國目前各污水處理廠去除污染物的流程和技術(shù)雖然有所差別，但對實際處理成本的影響并不大。而且由于市場規(guī)律，污水處理廠的經(jīng)營者會傾向于采用成本較低的技術(shù)，因此認(rèn)為可以忽略技術(shù)導(dǎo)致的成本差異，影響該成本的因素主要應(yīng)是處理廠的排放達(dá)標(biāo)情況和管理效率，這也正是我們需要評估的內(nèi)容。以政府實際撥付資金作為成本估算的基礎(chǔ)而不討論單項支出，也正是將所有已知和未知的因素全部納入成本內(nèi)。該指標(biāo)反映了不同污水處理廠的管理效率，適合作為評估城市污水處理績效的主要依據(jù)，并具有可比性。

2.污水處理廠建設(shè)成本評估方法

指相對于日污水處理量的處理廠單位建設(shè)成本(或稱噸水建設(shè)成本)。目前的計算方法考慮的是污水處理廠的日設(shè)計污水處理量，即:處理廠噸水建設(shè)成本=建設(shè)總成本/(日設(shè)計污水處理量×365日×30年)。據(jù)此計算出的單位建設(shè)成本是污水處理廠建設(shè)的工程成本，是工程設(shè)計時的依據(jù)，不具有管理意義。污水處理廠的運行期限一般是30年，如果負(fù)荷率較低，閑置的處理能力等于是對有限公共資源的浪費。因此評估污水處理廠的建設(shè)成本，應(yīng)該將運行負(fù)荷率考慮進去，即采用日實際污水處理量。計算方法為:

處理廠噸水建設(shè)成本=建設(shè)總成本/(日實際污水處理量×365日×30年)

如果污水處理廠運行負(fù)荷率過低，必然造成單位建設(shè)成本較高。

(六)城市污水管理公平性評估

指收取的污水處理費占建設(shè)、運營成本的比率。

城市居民依法納稅后應(yīng)享有生活污水處理服務(wù)的權(quán)利，污水處理費隨水費征收，不應(yīng)以彌補污水處理成本為目標(biāo)，而應(yīng)以激勵居民持續(xù)減少新鮮用水量，減少污水排放為目標(biāo)。污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)作為水價的一部分，應(yīng)反映一個城市的用水效率。即假定所有城市居民收入水平相當(dāng)，一個城市的居民日污水排放量越高，則污水處理費標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)越高，但理論上不應(yīng)大于污水處理的社會協(xié)議成本，也即收取的居民污水處理費總額不應(yīng)高于政府實際支付給污水處理廠的費用。污水處理費標(biāo)準(zhǔn)本身在不同城市間不具有可比性，也不能直接和污水處理成本進行比較。污水處理費對處理廠運營成本的補償率計算公式為:

收取的污水處理費占建設(shè)、運營成本的比率=［年污水處理費總額/(年建設(shè)成本分?jǐn)?年運營成本)］×100%

三、城市生活污水績效評估案例

(一)基本情況

本案例主要為驗證和實踐本研究提出的城市污水管理績效評估方法。所用二手?jǐn)?shù)據(jù)主要來源于H省公布的2009年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，包括統(tǒng)計年鑒、城市年鑒、各種規(guī)劃文件等。一手?jǐn)?shù)據(jù)來源于作者在H省的調(diào)研、訪談和問卷獲得的數(shù)據(jù)。

全省共有13個市級城市和1個自治區(qū)。2009年全省人口6900萬，其中城鎮(zhèn)人口約為3000萬。GDP為6990.86億元，城市人均可支配收入為1.5萬元，財政收入為845億元。80座城鎮(zhèn)污水處理廠的日處理能力為535萬噸。

當(dāng)年全省城市人均生活用水234.53升，高于城市居民用水定額每人每天160升的標(biāo)準(zhǔn)，也高于全國平均水平。城市地下管網(wǎng)漏失率是15%，遠(yuǎn)高于國家的標(biāo)準(zhǔn)8%。城市生活用水還存在很大的節(jié)省空間。全省共有污水處理廠26座，年污水產(chǎn)生總量為148497萬噸，污水處理量為77296萬噸，污水集中處理率為52%①由于無法獲得各市所有污水處理廠的連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，也沒有獲得進一步的資料將排入的工業(yè)污水量扣除，因此無法估算各市的生活污水集中處理率，在這里仍使用了H省2009年的統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)。。即將近一半的污水沒有得到處理就直接排放了。

本案例調(diào)查了省內(nèi)的8個生活污水處理廠。建設(shè)總投資為10.7億，資金全部由地方財政負(fù)責(zé)，其中獲得的外國政府貸款也均由地方財政負(fù)責(zé)償還。收取的居民污水處理費平均為0.74元/噸。

(二)城市污水處理廠建設(shè)成本

污水處理廠工程噸水建設(shè)成本差別不大。由于負(fù)荷率普遍偏低，平均只有64.8%，導(dǎo)致實際的噸水建設(shè)成本明顯高于工程噸水建設(shè)成本。其中第6個污水處理廠負(fù)荷率最低，為40.3%，其實際建設(shè)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工程建設(shè)成本。

(三)污水處理廠的排放達(dá)標(biāo)情況

污水處理廠均沒有完整的監(jiān)測方案，只有一個廠可以提供連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)。當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護部門對污水處理廠也并沒有規(guī)范的監(jiān)督性監(jiān)測方案和執(zhí)法文件。除一個民營的污水處理廠由于出水超標(biāo)受到過環(huán)保部門的處罰，其余幾家污水處理廠均沒有受到過環(huán)保部門的處罰。污水處理廠報告的COD出水達(dá)標(biāo)率平均為98%以上，但通過對鄰近居民的訪談得知，處理廠排污口下游有水質(zhì)突然惡化的情況。因此98%的達(dá)標(biāo)率尚有待核查。

(四)城市污水處理廠運營成本

表2 污水處理廠的建設(shè)規(guī)模及建設(shè)成本

表3 污水處理廠2009年的運營成本計算結(jié)果

圖1 污水處理的社會協(xié)議成本

圖2 城市污水處理廠單位COD減排成本(含建設(shè)成本)

8個城市污水處理廠的社會協(xié)議成本均值為0.62元/噸。去掉偏離程度較大的第五個點，均值為0.43元/噸。

污水處理廠理論上的技術(shù)成本應(yīng)基本一致，但計算出的COD削減成本存在很大的差異，主要原因是各個污水處理廠在運行率、達(dá)標(biāo)率和負(fù)荷率等方面的差異。

圖3 城市污水處理廠單位COD減排成本(不含建設(shè)成本)

(五)城市生活污水處理實際運營資金需求估算

使用8個污水處理廠社會協(xié)議成本的均值(0.43元/噸)對城市污水處理的年運營資金需求進行估算，假設(shè)城市生活污水100%得到了收集及處理，則該省2009年的年運營資金需求為10.9億元。但當(dāng)年省實際城市污水集中處理率只達(dá)到33.2%，則2009年城市生活污水處理運營資金實際需求為3.62億元。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，沒有進行雨污分流的城市，污水處理廠的日平均入水量要大于城市居民的污水產(chǎn)生量。如C市沒有實施雨污分流，2009年處理廠的日處理污水量為13.24萬噸，而當(dāng)年城市居民的日平均用水總量為13.8萬噸，按80%的系數(shù)計算出的日污水產(chǎn)生量為11.04萬噸。實施了雨污分流的L市，2009年污水處理廠的日平均處理污水量為3.4萬噸，當(dāng)年城市居民日平均污水產(chǎn)生總量為3.2萬噸，基本和污水處理廠的入水量相等。計算出的C市的COD減排成本為0.41元/噸，高于L市的0.29元/噸。未實施雨污分流應(yīng)是導(dǎo)致污水處理廠處理成本提高的原因之一。

(六)收取的污水處理費占建設(shè)、運營成本的比率

按照2009年全省城市居民污水處理收費平均標(biāo)準(zhǔn)(0.74元/噸)，實際收取的居民污水處理費總額為12.96億元。與估算出的污水處理資金進行比較發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年實際多收取了居民污水處理費9.34億元，收取的是實際花費的3.58倍。收取的污水處理費占建設(shè)、運營成本的比率為172%。即使將城鎮(zhèn)居民排放的生活污水全部收集處理，即污水集中處理率達(dá)到100%，仍多收取了2.06億元，占實際所需資金的19%。

(七)城市生活污水管理績效評估結(jié)論

1.城市污水收集處理效率不高

由于該省大部分城市未實施雨污分流，污水處理廠入口濃度偏低，以及較低的污水處理廠負(fù)荷率(根據(jù)收集的該省污水處理廠數(shù)據(jù)，負(fù)荷率平均為64.81%，最低的僅為40%)，導(dǎo)致污水處理廠實際運行成本較高。提高有效管網(wǎng)覆蓋率，實施雨污分流可以提高負(fù)荷率、降低污水處理成本、也減少建設(shè)污水處理廠的高額資金投入。

2.污水處理廠的設(shè)計和建設(shè)缺少評估，達(dá)標(biāo)排放缺乏依據(jù)

對于污水處理廠的超規(guī)模設(shè)計造成的普遍運行負(fù)荷率較低，基本沒有部門進行過核查和問責(zé)。污水處理廠提供的達(dá)標(biāo)率均較高，但對于是否做到了連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，均未能提供可靠的證明資料。環(huán)境監(jiān)管部門對污水處理廠基本沒有有效的監(jiān)管手段。

3.收費標(biāo)準(zhǔn)實際上不低

2009年全省收取的居民污水處理費已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實際花費的成本，收取的是實際花費的3.58倍。收費標(biāo)準(zhǔn)偏高，污水處理的社會公平性較差。

四、結(jié)論和建議

(一)以污水處理廠服務(wù)人口估算城市污水集中處理率

目前我國大部分城市估算的污水集中處理率缺乏依據(jù)，估計方法易導(dǎo)致偏差，污水處理效率偏低，實際成本偏高。應(yīng)改變目前的計算方法，以“服務(wù)人口覆蓋率估算法”作為城市污水集中處理率的計算方法。

(二)將達(dá)標(biāo)排放作為城市污水處理廠管理的首要目標(biāo)

建議盡快實施規(guī)范的排污許可證制度，將污水處理廠達(dá)標(biāo)排放所應(yīng)遵循的所有要求，包括執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)、排放監(jiān)測方案、達(dá)標(biāo)的判別標(biāo)準(zhǔn)、排污口設(shè)置管理等各項制度要求以及違法處罰等方面的規(guī)定明確在排污許可證中，以許可證作為對城市污水處理廠實施監(jiān)管的主要手段。

(三)城市污水處理廠建設(shè)要考慮包括負(fù)荷率的建設(shè)成本

以考慮了負(fù)荷率的污水處理廠建設(shè)成本替代工程成本，從管理績效評估的角度比較不同城市污水處理廠建設(shè)績效，督促地方合理設(shè)計符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的污水處理廠，避免追求較大的處理能力而造成資源浪費。

(四)以“單位污染物的減排成本”作為評估城市污水處理績效的主要指標(biāo)

基于技術(shù)角度的污水處理成本和污水處理的社會協(xié)議成本均不適合作為評估城市污水處理績效的依據(jù)。生活污水單位污染物的減排成本體現(xiàn)了由于管理效率不同產(chǎn)生的成本差異，適合作為評估城市污水處理績效的主要依據(jù)，并具有可比性。在保證污水處理效果的前提下，“單位污染物減排成本”最低的企業(yè)可以成為該行業(yè)的標(biāo)桿。此外，還需規(guī)定污水的處理效率需達(dá)到的水平。

(五)以行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)的社會協(xié)議成本作為城市污水處理資金投入的依據(jù)

協(xié)議成本是政府和污水處理運營單位通過協(xié)議產(chǎn)生的。當(dāng)企業(yè)或政府覺得條件發(fā)生變化需要重新調(diào)整支付價格時，可以通過協(xié)商或重新招標(biāo)來產(chǎn)生新的價格。這種調(diào)整機制同時也可起到通過市場競爭提高處理廠管理績效的作用。

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