高 原

(哈爾濱商業(yè)大學 經(jīng)濟學院，黑龍江 哈爾濱150028)

一、研究背景

國家“十一五”規(guī)劃提出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構。珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出，優(yōu)化珠江三角洲地區(qū)空間布局，以廣州和深圳為中心，以珠江口東西岸為重點，推進珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟一體化，帶動珠江三角洲地區(qū)加快發(fā)展，形成資源要素優(yōu)化配置、地區(qū)優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。目前的珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)包括13 個市、縣(區(qū)):廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州市區(qū)、惠東縣、博羅縣、肇慶市區(qū)、高要市和四會市。

珠江三角洲作為最重要的優(yōu)化開發(fā)區(qū)之一，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有突出的帶動作用。改革開放以來，珠三角在經(jīng)濟建設方面取得了巨大成就，珠江三角洲城市群是全國城鎮(zhèn)連綿程度最高、城市化水平最高和經(jīng)濟要素最密集的地區(qū)之一，但也存在環(huán)境污染、土地資源浪費等一系列問題。隨著地區(qū)開發(fā)密度增高，資源環(huán)境承載能力開始減弱，區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟和城鎮(zhèn)建設發(fā)展不平衡，導致東西兩岸、內(nèi)外圈層和城鄉(xiāng)之間存在較大差異。由于受行政區(qū)劃和管理體制的制約，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)同構競爭、重復建設的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為普遍，嚴重影響了區(qū)域整體競爭力的提高。

在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化深入發(fā)展，尤其是當前國際金融危機不斷擴散蔓延和對實體經(jīng)濟的影響日益加深的背景下，珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展受到嚴重沖擊，國際金融危機的影響與尚未解決的結構性矛盾交織在一起，致使珠三角地區(qū)經(jīng)濟運行困難加大，深層次矛盾和問題進一步凸顯。突出表現(xiàn)在土地開發(fā)強度過高，但空間利用效率不高;產(chǎn)業(yè)層次偏低且產(chǎn)品附加值不高;環(huán)境污染問題突出，資源環(huán)境約束凸顯。

對于珠三角的區(qū)域空間協(xié)調(diào)、整合、空間結構優(yōu)化等問題，不少學者提出了對策建議。黃偉雄(2002)提出珠江三角洲城鄉(xiāng)一體化應采取三大主環(huán)軸線、三小輔環(huán)軸線和九大放射軸線的復合型環(huán)形珠鏈狀城市帶模式。呂拉昌(2004)認為，要加強珠江三角洲與外圍地區(qū)的整合，充分重視市場力與政府力，極化效應與擴散效應，區(qū)域政策、交通、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)等多層次動力機制的結合在區(qū)域整合中的作用;重視效率、可持續(xù)性，兼顧公平，并提出以傾斜式整合發(fā)展為區(qū)域整合目標，實施區(qū)域整合的六大模式。閻小培(2004)認為，應明確大珠江三角洲的產(chǎn)業(yè)定位與分工協(xié)作，創(chuàng)新大珠江三角洲區(qū)域合作機制，發(fā)揮城市和區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用，促進大珠江三角洲區(qū)域空間利用合理化。周春三(2006)認為，應該開拓與港澳合作的新局面，進一步向內(nèi)地拓展，并協(xié)調(diào)好內(nèi)部矛盾。

本文對珠三角空間協(xié)調(diào)問題進行分析探討，并提出相應的對策，以促進珠三角地區(qū)更好更快發(fā)展。

二、珠江三角洲空間協(xié)調(diào)所面臨的問題

(一)城市間的協(xié)調(diào)問題

由于珠三角各城市有大體相同的區(qū)位條件和區(qū)域政策，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境基本相同，因此，城市之間較難形成錯位發(fā)展，容易出現(xiàn)利益沖突和各自為政的局面。突出表現(xiàn)在城市間競爭多于合作，城市功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重雷同。從過去各市競相發(fā)展短期可獲利的加工工業(yè)到爭相發(fā)展附加值高的高新技術產(chǎn)業(yè)，目前很多城市都提出大力發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，使得各地難以發(fā)揮比較優(yōu)勢，降低了地區(qū)的整體經(jīng)濟效益。同時，大量的重復建設導致了生產(chǎn)能力閑置和資源浪費。翁計傳(2006)對主要城市之間的工業(yè)行業(yè)結構相似程度進行了研究，發(fā)現(xiàn)珠三角城市群中各市的工業(yè)結構基本雷同，電子通訊制造業(yè)、電氣機械制造、化工、塑料、醫(yī)藥、紡織服裝、食品工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的60%以上，主要城市之間的工業(yè)行業(yè)結構相似程度較高(見表1)。

表1 珠江三角洲中心城市工業(yè)結構相似系數(shù)比較單位:%

佛山59.76 36.90 69.07 100惠州51.90 59.13 92.48 43.41 100東莞56.71 95.83 97.02 54.85 95.31 100中山66.84 64.82 85.76 78.26 70.09 79.57 100江門71.42 31.50 55.04 83.73 34.58 47.25 80.21 100肇慶 61.72 61.26 69.37 51.64 62.26 71.54 86.60 77.16 100

(二)土地資源的緊約束問題

目前，珠江三角洲面臨尖銳的土地資源緊約束問題，包括土地利用效率低、生態(tài)用地和后備土地資源匱乏等。珠三角土地面積只有4.17 萬平方公里，目前可供開發(fā)的土地相當有限，可謂寸土寸金，大部分城市面臨無地可用的局面，深圳、東莞和佛山等市已基本沒有土地可供大規(guī)模開發(fā)。土地緊缺將導致珠三角未來的工業(yè)化和城市化成本不斷升高。

(三)基礎設施建設的協(xié)調(diào)問題

在交通和通訊聯(lián)系日益發(fā)達的條件下，許多大型公共設施和基礎設施的服務半徑已經(jīng)超出城市或區(qū)域的范圍。而且，大部分設施的建設和運營都受一定的“規(guī)模門檻”約束。如果允許各主體從自身利益出發(fā)進行基礎設施建設，將相當程度降低設施的利用效率，造成成本上升和資源浪費。特別是機場、港口、高速公路等領域內(nèi)的重復投資現(xiàn)象在珠三角地區(qū)普遍存在。在珠三角，3 小時內(nèi)可到達4 個國際機場;港口方面，目前有廣州黃埔港、深圳鹽田港、珠海高欄港、東莞港、惠州港、江門港、中山港和南沙港8 個港口，港口重復建設、同質(zhì)化競爭無疑會造成資源浪費。因此，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，在大型公共設施建設上應形成功能互補、共同享用的基礎設施體系。

(四)生態(tài)環(huán)境的保護問題

珠三角在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，城市化、工業(yè)化的不斷加快和經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，對自然生態(tài)環(huán)境的沖擊是巨大的。表現(xiàn)為耕地數(shù)量減少，質(zhì)量降低，森林面積減少，生態(tài)效益降低，城市自然景觀退化等。隨著珠三角經(jīng)濟快速發(fā)展，珠江流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境壓力與日俱增，人口膨脹、環(huán)境惡化等系列問題已成為制約區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的不利因素。工業(yè)污染未得到切實有效的控制，城市生活污染控制設施滯后;畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染與農(nóng)業(yè)污染日益突出，珠江水系及珠三角臨近海域的水污染現(xiàn)象日趨嚴重，大部分流經(jīng)城鎮(zhèn)河段水質(zhì)嚴重惡化，不少河流發(fā)黑發(fā)臭。森林、濕地、生物多樣性等自然資源以及歷史文化資源等雖然只位于某局部地區(qū)，但卻是整個區(qū)域的共有資源，需要共同努力進行保護。

三、實現(xiàn)空間協(xié)調(diào)的對策

(一)在更大空間范圍考慮空間協(xié)調(diào)問題

珠三角的空間發(fā)展問題放到更大空間范圍考慮，則其可持續(xù)發(fā)展的能力會得到顯著提升。在“外拓”方面，向南，應加強與港澳的合作;向東，應參與臺海經(jīng)濟圈的協(xié)調(diào)與競爭;向西，應參與環(huán)北部灣的協(xié)調(diào)與競爭。只有這樣，珠三角的外向拓展范圍才能不斷擴大，才能加快珠三角與國際經(jīng)濟的融合，提升經(jīng)濟整體競爭力。在“內(nèi)聯(lián)”方面，向北，應參與“韶彬贛紅三角”經(jīng)濟圈的發(fā)展，只有這樣才能實現(xiàn)優(yōu)勢資源互補，內(nèi)向腹地拓展，從而擴大發(fā)展空間，使珠三角轉移部分勞動密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)結構的升級騰出空間。

2008年7月廣東省政府常務會議批準的《深圳市城市總體規(guī)劃》將深圳城市性質(zhì)表述為“與香港共同發(fā)展的國際性城市”，跳出了傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中以自我為中心對城市進行定性的模式，將城市的發(fā)展放到了更大的空間尺度，無疑會使深圳市許多區(qū)域協(xié)調(diào)中的難題得到解決。

(二)建立新型的城鄉(xiāng)關系

從珠三角的情況來看，即使在經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展差異也較大，而且這種差距還在進一步擴大。珠三角的外圍地區(qū)惠州、江門和肇慶等集聚的人口規(guī)模超出了相應的經(jīng)濟規(guī)模，通過人口的轉移實現(xiàn)GDP的空間均衡并不現(xiàn)實，提高外圍區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平，提高GDP 總量才是首要選擇，因此要建立新型的城鄉(xiāng)關系。實踐表明，城鄉(xiāng)關系需要合作和協(xié)調(diào)，這種合作必須建立在平等和自愿的基礎上，要考慮到不同的行政管理狀況，共同負責，共同受益。但在珠三角，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村多未建立合作關系，突出表現(xiàn)在鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地的征用方面，由于拖欠補償費用或不滿意于異地安置而拒絕被征用。另外，在基礎設施建設方面，也缺乏良好合作，矛盾問題較為突出。比如在道路的修建上，政府與鄉(xiāng)村在經(jīng)費投入上就難以達成一致，政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導政策與農(nóng)民的現(xiàn)實利益也存在沖突等。

要建立新型的城鄉(xiāng)關系，就要對現(xiàn)有的城鄉(xiāng)關系重新評價，將城市和鄉(xiāng)村作為一個相互關系和相互依賴的功能性空間實體來綜合協(xié)調(diào)。要保障鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是那些衰落地區(qū)的中、小城鎮(zhèn)服務和公共交通的基本供應;政策上促進城鄉(xiāng)合作;加強城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各企業(yè)之間的聯(lián)系，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;將大城市周圍的鄉(xiāng)村納入到城市地區(qū)的空間開發(fā)戰(zhàn)略中，以實施更為有效的土地利用規(guī)劃，同時提高城郊農(nóng)民生活質(zhì)量。

(三)強化產(chǎn)業(yè)的空間集聚

引導企業(yè)向資金、技術密集型轉變。珠三角處于后工業(yè)化時代。按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，沒經(jīng)歷技術、資本密集型企業(yè)發(fā)展階段是無法進行產(chǎn)業(yè)升級的。因此，應加快技術創(chuàng)新步伐，在電子信息、家用電器等九大地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)擁有自己的核心技術，不斷進行技術積累;積極拓展國內(nèi)外市場，提高市場占有率，形成規(guī)模效應，加快資本積累。只有技術儲備、資本積累達到領先地位，才能對外與國際接軌;對內(nèi)發(fā)揮其龍頭的帶動作用。

加強空間集聚，提高空間利用效率。珠三角有很多工業(yè)園，但其土地利用效率極低，致使土地大量被浪費。因此，需要政府從實際出發(fā)，嚴格控制建設用地增量，清理各類不合理的工業(yè)園區(qū)，引導產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢區(qū)位集聚，形成產(chǎn)業(yè)集群，形成規(guī)模效應，提高土地利用效率。

(四)發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用

為解決珠三角所面臨的日益上升的環(huán)保、原材料、人力及土地成本壓力問題，2008年5月，廣東省出臺了《關于推進產(chǎn)業(yè)轉移和勞動力轉移的決定》，即珠三角勞動密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉移;東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動力，一方面向當?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)轉移，另一方面其中的一些素質(zhì)較高的勞動力，向發(fā)達的珠三角地區(qū)轉移。因此，為充分調(diào)動和發(fā)揮企業(yè)在實施“雙轉移”戰(zhàn)略上的積極性，應堅持以企業(yè)的市場行為為主導與政府行為為引導的有機結合。產(chǎn)業(yè)的空間布局受市場支配，但在市場經(jīng)濟不完善的情況下，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的空間協(xié)調(diào)尚需要政府的積極引導。

［1］中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議［M］.北京:人民出版社，2005.

［2］珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004—2020)［M］.中國建筑工業(yè)出版社，2005.

［3］楊開忠. 中國區(qū)域經(jīng)濟差異變動研究［J］. 經(jīng)濟研究，1994(2).

［4］閻小培，曹小曙. 大珠江三角洲區(qū)域空間結構及其調(diào)控機制［J］.中國發(fā)展，2004(3):31 －37.

［5］周春山. 珠江三角洲發(fā)展戰(zhàn)略的思考［J］. 城市規(guī)劃，2006(增刊).

［6］翁計傳. 珠江三角洲工業(yè)結構趨同性研究［J］.世界地理研究，2006(1):21 －26.