劉光富，魯圣鵬，李雪芹

（1.同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 201804；2.井岡山大學(xué) 建筑工程學(xué)院，江西 吉安 343009）

一、引 言

黨的十七屆五中全會(huì)和“十二五”規(guī)劃綱要中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“要以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。再生資源產(chǎn)業(yè)作為中國(guó)緩解資源短缺、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，做好產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)指導(dǎo)與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展有著十分重要的戰(zhàn)略意義。

再生資源產(chǎn)業(yè)是以節(jié)約資源和減少環(huán)境污染為目的，圍繞再生資源展開的物質(zhì)流通，拆解、加工、再制造，研究開發(fā)、咨詢服務(wù)等活動(dòng)的集合，也稱“靜脈產(chǎn)業(yè)”。目前再生資源產(chǎn)業(yè)已成為全球蓬勃發(fā)展的綠色、朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著重大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)尚處在初級(jí)發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)還存在諸多問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了廣泛的研究。如習(xí)近平（2005）認(rèn)為要建立企業(yè)與政府共同參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的再生資源回收、加工和利用的產(chǎn)業(yè)體系[1]；左鐵鏞（2010）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)缺少有效的組織，未形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，缺少技術(shù)研發(fā)[2]；周宏春（2010）從行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)、技術(shù)、法律政策體系、公民認(rèn)識(shí)闡述產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路與對(duì)策[3]；徐濱士（2011）從再制造的角度分析產(chǎn)業(yè)政策、基礎(chǔ)理論、關(guān)鍵技術(shù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚待完善[4]；豐海彥，劉光富（2010）分析產(chǎn)業(yè)園區(qū)組織與管理存在的種種問(wèn)題[5]。這些研究指出了產(chǎn)業(yè)存在的問(wèn)題，并提供了解決方案，但很少?gòu)漠a(chǎn)業(yè)整體的角度系統(tǒng)考慮產(chǎn)業(yè)的組織與管理架構(gòu)問(wèn)題，缺少對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架的系統(tǒng)研究。

本文首先對(duì)中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了SWOT分析，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展需構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)。借鑒德國(guó)、日本再生資源產(chǎn)業(yè)推進(jìn)的做法，運(yùn)用總體設(shè)計(jì)部思想和IT領(lǐng)域普遍采用的總體架構(gòu)理論，參照FEAF的建模思路，初步探討了中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)框架體系，包括產(chǎn)業(yè)保障、產(chǎn)業(yè)機(jī)制、績(jī)效、業(yè)務(wù)、技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施五個(gè)子框架。并基于框架分析，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提出了若干建議。

二、中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與SWOT分析

（一）產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

發(fā)達(dá)國(guó)家很早就意識(shí)到發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)的重要性，自上世紀(jì)初就開始發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)，并逐步制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與詳細(xì)的國(guó)家實(shí)施基本計(jì)劃，配套的法律法規(guī)、政策體系、技術(shù)支持和行業(yè)服務(wù)平臺(tái)等都比較完善，產(chǎn)業(yè)規(guī)模已超過(guò)2萬(wàn)億美元，并以每年15%～20%的速度增長(zhǎng)。近年來(lái)，隨著中國(guó)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，再生資源產(chǎn)業(yè)隨之有了較快的發(fā)展，技術(shù)水平不斷提高。2009年國(guó)內(nèi)再生資源回收總量約1.4億噸，回收總值約5000億元，2010年回收總值達(dá)到了5600億元，全國(guó)各類回收企業(yè)10萬(wàn)多家，從業(yè)人員約1800萬(wàn)人[6]。有色金屬和貴金屬的提純能力大大提高，已實(shí)施把生活垃圾轉(zhuǎn)換成飼料、肥料或燃料電池用燃料，“垃圾發(fā)電”也已被采用。產(chǎn)業(yè)的法律政策逐步實(shí)施，已先后實(shí)施了《再生資源回收管理辦法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》、《報(bào)廢汽車回收管理辦法》等法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，再生資源稅收、信貸、廢物進(jìn)口政策等也逐步完善。產(chǎn)業(yè)園區(qū)快速發(fā)展，目前科技部和環(huán)境部已審批建立了幾十家國(guó)家級(jí)再生資源加工示范園區(qū)。

（二）產(chǎn)業(yè)SWOT分析

中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)在取得進(jìn)步的同時(shí)，也存在不少問(wèn)題。圖1為中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)的SWOT分析矩陣。

圖1 中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)的SWOT分析

從圖1中可知，中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)雖然具備一定的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與機(jī)會(huì)，但存在更多的問(wèn)題與威脅，如產(chǎn)業(yè)組織與管理混亂，政府存在多頭管理、政出多門的現(xiàn)象；市場(chǎng)秩序混亂，畸形發(fā)展，未建立完善的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與有效的市場(chǎng)機(jī)制；產(chǎn)業(yè)園區(qū)缺乏有效的規(guī)劃與監(jiān)督；企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)、設(shè)備普遍非常落后，二次污染嚴(yán)重；產(chǎn)業(yè)集約化程度低導(dǎo)致難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和規(guī)模效益；回收體系不完善，大量低價(jià)值的廢品（如廢舊電池）被隨意丟棄、填埋或焚燒；法律體系不健全，缺乏再生資源綜合法律和專項(xiàng)法律，配套的拆解、加工、再制造標(biāo)準(zhǔn)更是欠缺，沒有建立穩(wěn)定的優(yōu)惠財(cái)稅政策；產(chǎn)業(yè)宣傳力度不夠，公眾、政府、企業(yè)認(rèn)識(shí)不到位，參與意識(shí)不強(qiáng)等。

造成上述問(wèn)題的最主要原因，是中國(guó)到目前對(duì)發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)的重要意義認(rèn)識(shí)不足，致使至今沒有建立起獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)制度框架與產(chǎn)業(yè)組織體系，從而造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展混亂和滯后。與國(guó)外相比，德國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)始于垃圾經(jīng)濟(jì)，日本也有獨(dú)立的靜脈產(chǎn)業(yè)，并都有著完備的廢物回收與綜合利用的法律與政策體系。而在中國(guó)，再生資源產(chǎn)業(yè)的法律、政策與管理機(jī)制大多涵蓋在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)體系中，這與再生資源產(chǎn)業(yè)的地位、規(guī)模極不相稱，也很不利于規(guī)范、指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題層出。因此，目前中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)最緊迫的任務(wù)是構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)制度框架與組織體系，做好產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)。

三、國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)分析

（一）頂層設(shè)計(jì)的涵義

頂層設(shè)計(jì)源于工程領(lǐng)域，近年來(lái)在中國(guó)電子政務(wù)領(lǐng)域使用頻繁，是指運(yùn)用系統(tǒng)思維方式，對(duì)設(shè)計(jì)對(duì)象采用自上而下的設(shè)計(jì)方式，進(jìn)行總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，從全局的角度對(duì)對(duì)象的功能、結(jié)構(gòu)、層次、標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境等進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和明確界定。頂層設(shè)計(jì)注重規(guī)劃與實(shí)施的緊密結(jié)合，是鋪展在理念與實(shí)踐之間的“藍(lán)圖”，它由頂層設(shè)計(jì)框架和方法論兩部分組成[7]。

“頂層設(shè)計(jì)”與錢學(xué)森從20世紀(jì)50年代開始，特別是80年代以后所倡導(dǎo)的“總體設(shè)計(jì)部”思想極其相似，該思想主要是指根據(jù)系統(tǒng)總體目標(biāo)要求，運(yùn)用系統(tǒng)方法并綜合運(yùn)用有關(guān)學(xué)科的理論與方法，對(duì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、環(huán)境與功能進(jìn)行總體分析、總體設(shè)計(jì)、總體協(xié)調(diào)，包括使用計(jì)算機(jī)和數(shù)學(xué)為工具的系統(tǒng)建模、仿真、分析、優(yōu)化、試驗(yàn)與評(píng)估，以求得滿意的和最好的系統(tǒng)方案，并把總體方案提供給決策部門作為決策的科學(xué)依據(jù)[8]。這套理論建立了實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的技術(shù)途徑，是研究和解決復(fù)雜系統(tǒng)、復(fù)雜巨系統(tǒng)的系統(tǒng)工程思想，在中國(guó)航天領(lǐng)域應(yīng)用很早且非常成功，因此錢學(xué)森大力倡導(dǎo)要建立社會(huì)主義建設(shè)總體設(shè)計(jì)部[9]。

“頂層設(shè)計(jì)”在IT領(lǐng)域涵義等同于“總體架構(gòu)（Enter?prise Architecture，簡(jiǎn)稱EA）”[10]。在發(fā)達(dá)國(guó)家，EA已成為企業(yè)、政府部門、軍隊(duì)機(jī)構(gòu)普遍采用的管理工具和應(yīng)用模型。該概念由當(dāng)時(shí)在IBM工作的John Zachman于20世紀(jì)80年代中期首先提出，20世紀(jì)90年代由美國(guó)政府立法在全國(guó)推行而被廣泛應(yīng)用，旨在減少信息領(lǐng)域的重復(fù)投資，促進(jìn)跨機(jī)構(gòu)協(xié)作[11]。EA是一個(gè)自頂向下、業(yè)務(wù)戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的過(guò)程，將組織戰(zhàn)略目標(biāo)映射到IT總體目標(biāo)的藍(lán)圖設(shè)計(jì)，主要包括目標(biāo)框架和實(shí)施計(jì)劃[12]?？傮w架構(gòu)框架（Enterprise Architecture Framework，簡(jiǎn)稱EAF）是一個(gè)把EA相關(guān)的資源、信息和內(nèi)容等組織起來(lái)的結(jié)構(gòu)，以清楚地反映它們之間的關(guān)系，同時(shí)指導(dǎo)架構(gòu)是設(shè)計(jì)與實(shí)施。目前國(guó)際上比較常用的EAF有聯(lián)邦總體架構(gòu)框架（FEAF）、國(guó)防部總體架構(gòu)框架（DoDAF）、財(cái)政部總體架構(gòu)框架（TEAF）、Zachman框架以及開放組架構(gòu)框架(TOGAF)等[13-14]。

（二）中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)分析

頂層設(shè)計(jì)運(yùn)用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，是指運(yùn)用系統(tǒng)的思維，從戰(zhàn)略高度，從產(chǎn)業(yè)最高層開始，自上而下系統(tǒng)設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)的總體制度框架與組織架構(gòu)，通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)資源、環(huán)境的識(shí)別、分析，使政府能科學(xué)地制定決策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面因素，有效解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，支持產(chǎn)業(yè)計(jì)劃的實(shí)施與推進(jìn)。其主要目的是勾畫產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)圖，明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，從戰(zhàn)略上規(guī)范、指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。由于系統(tǒng)的績(jī)效更多地是取決于各個(gè)部分之間是如何互動(dòng)的，而不是它們各自如何獨(dú)立地工作，因此建立產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)非常必要和重要。有些學(xué)者將頂層設(shè)計(jì)視為向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的回歸，實(shí)則不然，頂層設(shè)計(jì)研究的系統(tǒng)的組織問(wèn)題，即研究產(chǎn)業(yè)的組織機(jī)制，建立有效的產(chǎn)業(yè)制度與機(jī)制，讓系統(tǒng)在制度與機(jī)制下運(yùn)行，屬于自組織與他組織的范疇。

再生資源產(chǎn)業(yè)在中國(guó)屬新興產(chǎn)業(yè)，目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展大多是由企業(yè)、技術(shù)、零散市場(chǎng)來(lái)驅(qū)動(dòng)，缺乏頂層設(shè)計(jì)，正如圖2所示，人們往往從戰(zhàn)略規(guī)劃直接進(jìn)入產(chǎn)業(yè)實(shí)施階段，而忽略頂層設(shè)計(jì)的作用。一般來(lái)說(shuō)，頂層設(shè)計(jì)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)過(guò)程的所處位置及設(shè)計(jì)流程如圖3所示。

圖2 產(chǎn)業(yè)推進(jìn)現(xiàn)狀圖

圖3 產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)流程圖

再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)一般具有如下特征：

（1）具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性與指導(dǎo)性。頂層設(shè)計(jì)意味著是從國(guó)家層面考慮產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，遵循產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃所確立的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展思路、發(fā)展任務(wù)、發(fā)展順序等進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)各項(xiàng)具體工作的開展。

（2）具有很強(qiáng)的整體系統(tǒng)性。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)涵蓋產(chǎn)業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面、各個(gè)要素，全方位、多角度考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展，系統(tǒng)設(shè)計(jì)與推進(jìn)，發(fā)揮整體效應(yīng)。

（3）具有很強(qiáng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。頂層設(shè)計(jì)對(duì)產(chǎn)業(yè)的各種要素以及之間的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和明確界定，強(qiáng)調(diào)從理想到現(xiàn)實(shí)的技術(shù)化、精確化建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

（4）是一種自上而下的設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)就是按照所確立的戰(zhàn)略目標(biāo)，從最高層開始，站在產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，自高端開始的總體構(gòu)想和設(shè)計(jì)，指導(dǎo)其他層次的設(shè)計(jì)與實(shí)施。

（三）日本、德國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展架構(gòu)體系分析

國(guó)外再生資源產(chǎn)業(yè)雖然沒有頂層設(shè)計(jì)這一說(shuō)法，但一般建立起了較為完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度框架與組織架構(gòu)體系。

目前日本已建立“政府主導(dǎo)型”的靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展架構(gòu)。早在1999年日本將構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)確立為基本國(guó)策[15]，2000年通過(guò)《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，明確環(huán)境省和經(jīng)產(chǎn)省作為產(chǎn)業(yè)主管部門，相應(yīng)地完善了產(chǎn)業(yè)綜合法和專項(xiàng)法，確立了稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)、保證金、垃圾收費(fèi)、政府采購(gòu)等配套政策和制度，制訂了詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本計(jì)劃，形成了獨(dú)特的官、產(chǎn)、學(xué)、民一體化運(yùn)行機(jī)制，從而勾畫出一幅“自上而下”清晰的產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)圖。日本政府大約每五年修訂一次《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》，并以法律的形式規(guī)定政府每年必須向國(guó)會(huì)提交推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)的進(jìn)展報(bào)告，即白皮書，介紹上一年度循環(huán)型社會(huì)形成的相關(guān)狀況和本年度為促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)形成所采取的有關(guān)施政措施，涉及法律和財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、教育、科研等方面的行政規(guī)章與措施，以及國(guó)際動(dòng)向與國(guó)際合作等內(nèi)容[16]。

德國(guó)的再生資源產(chǎn)業(yè)是“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展架構(gòu)，目前已建立了完善有效制度框架。德國(guó)資源再生的法制建設(shè)走在世界的前列，其立法體系包括法律、條例和指南三個(gè)層次，并建立完善的政策體系和政府導(dǎo)向措施、企業(yè)責(zé)任制度、公民道德約束、中介組織協(xié)調(diào)機(jī)制、健全的監(jiān)控體系等。在法律與制度的保障下，按照市場(chǎng)規(guī)律自發(fā)建立了較好的二元回收體系（DSD組織）和綠點(diǎn)標(biāo)志系統(tǒng)[17]。

四、中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)框架構(gòu)建與建議

（一）產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)框架構(gòu)建

再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，需要構(gòu)筑完善的制度框架、組織架構(gòu)、政府推進(jìn)機(jī)制和社會(huì)整體環(huán)境。綜合比較EAF理論，Zachman框架和TOGAF都側(cè)重于組織框架實(shí)施過(guò)程與實(shí)施方法，被大型企業(yè)廣泛應(yīng)用，為此產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)框架主要借鑒FEAF構(gòu)建體系[18-19]。美國(guó)聯(lián)邦政府電子政務(wù)總體架構(gòu)（FEA）完整內(nèi)容包括參考架構(gòu)模型、分析視角、改進(jìn)過(guò)程、分類方法和評(píng)估方法等五個(gè)方面。其核心是參考架構(gòu)模型，它系統(tǒng)描述了FEA的基本要素，包括績(jī)效參考模型（PRM）、業(yè)務(wù)參考模型（BRM）、服務(wù)構(gòu)件參考模型（SRM）、技術(shù)參考模型（TRM）、數(shù)據(jù)參考模型（DRM）[20]。結(jié)合中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)框架應(yīng)包含產(chǎn)業(yè)保障框架、產(chǎn)業(yè)機(jī)制框架、績(jī)效框架、業(yè)務(wù)框架、技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施框架五個(gè)子框架，如圖4所示。

（1）績(jī)效框架。位于整個(gè)頂層設(shè)計(jì)的最頂端，表明績(jī)效是整個(gè)頂層設(shè)計(jì)所關(guān)注的最終目標(biāo)?？?jī)效框架是一套績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)框架，能夠幫助政府及其他機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)合理規(guī)范地開展產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，更好地管理產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)，評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)活動(dòng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度。一般分為評(píng)估類別、通用評(píng)估指標(biāo)、專用評(píng)估指標(biāo)。

（2）產(chǎn)業(yè)保障框架。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于完善的產(chǎn)業(yè)保障體系，包括明晰的產(chǎn)業(yè)管理與監(jiān)督部門，完善的法律與政策體系、產(chǎn)業(yè)管理制度等，以規(guī)范、指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主體行為。

（3）產(chǎn)業(yè)機(jī)制框架。要保證一個(gè)產(chǎn)業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)力和比較優(yōu)勢(shì)，很大程度上取決于產(chǎn)業(yè)的機(jī)制建設(shè)，尤其是創(chuàng)新機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制。美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都有較為完善的國(guó)家創(chuàng)新機(jī)制和成熟的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，也必須逐步建立有效的產(chǎn)業(yè)機(jī)制，以激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，優(yōu)化資源在產(chǎn)業(yè)內(nèi)的最優(yōu)配置。

（4）業(yè)務(wù)框架。是整個(gè)產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)的核心，其它模塊圍繞其設(shè)置與展開，包括再生資源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)主體（企業(yè)）、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等展開一系列業(yè)務(wù)活動(dòng)，其目的是規(guī)范與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，從而達(dá)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展與壯大的目的。

（5）技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施框架。是指為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的各種措施、手段、服務(wù)平臺(tái)、基礎(chǔ)條件等。技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施框架是一個(gè)底層框架，用以確保業(yè)務(wù)的正常開展。

圖4 中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)框架

（二）頂層設(shè)計(jì)框架分析

從圖4可知，再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)框架體系的五個(gè)子框架相互聯(lián)系、相互作用，形成具有良好組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)。績(jī)效是產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)所最追求的目標(biāo)，因此績(jī)效框架位于最上端，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施予以評(píng)價(jià)、指導(dǎo)與控制；業(yè)務(wù)架框在整個(gè)頂層設(shè)計(jì)中位于中心地位，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體；保障框架對(duì)其他框架尤其是業(yè)務(wù)、技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施框架起著重要的規(guī)范與支撐作用，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)與牽引力，使各行為主體在制度框架下良性運(yùn)作；機(jī)制框架是產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要推動(dòng)力；技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施框架位于最低端，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)。此外，頂層設(shè)計(jì)框架體系的建立，政府必須擔(dān)當(dāng)起“設(shè)計(jì)師”角色和重任，從而形成一種“自上而下”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

目前中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)大多放在在技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施框架方面，如回收體系的建設(shè)、“圈區(qū)管理”、清潔生產(chǎn)、技術(shù)設(shè)備的研發(fā)與應(yīng)用等，對(duì)其他部分重視程度不夠或推進(jìn)太慢，未形成一完整體系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題層出。如績(jī)效框架的欠缺，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、園區(qū)等缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；牽頭管理部門的缺失，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)組織與管理混亂，政出多門；法律與政策的不完善，導(dǎo)致某些企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)、生產(chǎn)產(chǎn)品缺乏標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)與支撐；宣傳教育體系不到位，導(dǎo)致公民對(duì)再生資源缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，沒有形成資源意識(shí)、生態(tài)意識(shí)和環(huán)境意識(shí)，現(xiàn)階段雖然政府大力推進(jìn)再生資源回收體系建設(shè)試點(diǎn)工作，政府積極性很高，但公眾反應(yīng)冷談，缺乏參與的積極性，導(dǎo)致回收效果不明顯；產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新機(jī)制不健全，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)技術(shù)、設(shè)備普遍較為落后，技術(shù)先進(jìn)、價(jià)格適中的設(shè)備太少，也導(dǎo)致產(chǎn)品附加值普遍較低；人才培育機(jī)制不完善，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)高層次人才尤其是技術(shù)與管理型的復(fù)合型人才極其缺乏；市場(chǎng)機(jī)制不健全，導(dǎo)致市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不完善，先進(jìn)適用的技術(shù)因缺乏市場(chǎng)交易平臺(tái)無(wú)法轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力等等。

（三）相關(guān)建議

發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)集經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)于一體的系統(tǒng)工程，做好產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)需深入研究，不斷完善。根據(jù)上述分析提出如下建議：

（1）完善產(chǎn)業(yè)保障框架。政府首先應(yīng)明確產(chǎn)業(yè)的牽頭部門，梳理各部門、機(jī)構(gòu)的管理職能與職責(zé)，形成有機(jī)整體，建議應(yīng)成立再生資源產(chǎn)業(yè)管理委員會(huì)或者由一個(gè)或幾個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)組織管理工作，并由牽頭部門成立產(chǎn)業(yè)總體設(shè)計(jì)部，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，盡快健全產(chǎn)業(yè)的法律與政策體系，制定再生資源綜合性法律如《再生資源綜合利用法》和《廢棄物管理法》以及各類廢物的專項(xiàng)法規(guī)，加大和完善再生資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，包括技術(shù)、稅收、信貸、外貿(mào)以及市場(chǎng)準(zhǔn)入等政策，各種政策共同形成促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)和約束機(jī)制。此外還需健全產(chǎn)業(yè)制度體系，加大產(chǎn)業(yè)的宣傳力度等。

（2）制定產(chǎn)業(yè)的績(jī)效框架。從國(guó)家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)層面以及從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的視角多方面制定齊全的綠色績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（3）健全產(chǎn)業(yè)機(jī)制框架。美國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)地位和國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位很大程度上依賴于國(guó)家強(qiáng)大的創(chuàng)新能力，中國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)要取得快速發(fā)展，一定要建立良好的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新機(jī)制與氛圍，吸引高層次人才進(jìn)入該行業(yè)，帶動(dòng)新技術(shù)、新設(shè)備的研究、開發(fā)與應(yīng)用，提升產(chǎn)品技術(shù)含量，保持和提升產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。同時(shí)完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓展再生資源市場(chǎng)，如德國(guó)政府采用一系列直接或間接的環(huán)境政策手段，使廢棄物分類回收、循環(huán)利用受市場(chǎng)機(jī)制的支配。

五、結(jié)論與展望

產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)新的研究領(lǐng)域，研究的是產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的組織問(wèn)題，屬系統(tǒng)自組織與他組織的范疇，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為重要。本文認(rèn)為產(chǎn)業(yè)頂層是指從產(chǎn)業(yè)最高層開始，自上而下系統(tǒng)設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)的總體制度框架與組織架構(gòu)，其目的是勾畫產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)圖；并將中國(guó)再生資源頂層設(shè)計(jì)框架分為產(chǎn)業(yè)保障、產(chǎn)業(yè)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)績(jī)效、產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)、技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施五個(gè)子框架，框架各部分相互聯(lián)系、相互作用，從而形成具有良好組織結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；基于框架分析，認(rèn)為政府應(yīng)盡快完善產(chǎn)業(yè)保障框架、制定產(chǎn)業(yè)的績(jī)效框架和健全產(chǎn)業(yè)機(jī)制框架等工作。本文是對(duì)產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)的初步探討，各子框架內(nèi)部的要素、結(jié)構(gòu)與關(guān)聯(lián)以及子框架之間的作用與溝通機(jī)制，都有待完善；產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)的架構(gòu)方式、運(yùn)行理論，如頂層設(shè)計(jì)的有效性、敏捷度和環(huán)境適應(yīng)性等有待深入研究。

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