章 輝

（1.上海金融學(xué)院 財政系，上海 201209；2.財政部財科所 博士后流動站，北京 100142）

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，我國經(jīng)濟快速增長的同時也付出了巨大的資源和環(huán)境代價，居民的環(huán)保意識在增強、對環(huán)境污染問題反應(yīng)強烈，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳。同時，溫室氣體排放引起全球氣候變暖，也受到國際社會的廣泛關(guān)注。因此，實施主要污染物排放的總量控制，仍然是我國“十二五”時期面臨的艱巨任務(wù)。

本文基于上海市“十一五”期間出臺的促進燃煤電廠脫硫政策的個案分析，討論該項政策的實施效果與政策優(yōu)化方向。并以此為切入點，探討促進污染物減排的路徑依賴與政策建議，以期為時下艱巨的污染物減排任務(wù)提供政策制定思路與借鑒。

一、上海市促進燃煤電廠脫硫政策路徑分析

我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要中，將主要污染物（二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放總量減少10%列為“十一五”期間的約束性指標(biāo)?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)〔2007〕15號）中進一步明確，到2010年，二氧化硫（SO2）排放量由2005年的2549萬噸減少到2295萬噸。根據(jù)國家下達(dá)的“十一五”污染物總量控制要求，上海市相應(yīng)明確了“十一五”期間SO2排放量控制目標(biāo)，即到2010年，上海市的SO2排放量要實現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上削減26%，由2005年的51.3萬噸削減到2010年的38萬噸以內(nèi)。

為順利實現(xiàn)“十一五”期間上海市的SO2排放量控制目標(biāo)，上海市出臺了一系列促進減排的政策措施，主要有：《上海市節(jié)能減排工作實施方案》《上海市“十一五”期間燃煤電廠脫硫工程實施方案》《關(guān)于進一步加強本市燃煤電廠脫硫設(shè)施運行管理的通知》《燃煤電廠脫硫設(shè)施運行超量減排獎勵暫行辦法》。總體而言，上海市“十一五”期間出臺的系列促進燃煤電廠脫硫的政策措施遵循了兩條路徑：行業(yè)管制與財政激勵。

行業(yè)管制體現(xiàn)的是政府干預(yù)對市場失靈的糾偏，其政策實施的理論依據(jù)是被管制對象的活動存在外部成本，實施的手段主要是設(shè)置強制性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營許可或準(zhǔn)入門檻、市場配額等，實施的目標(biāo)是將外部成本內(nèi)部化[1]。上海市為實現(xiàn)“十一五”期間SO2排放總量的控制目標(biāo)，針對SO2排放“大戶”燃煤電廠的設(shè)立、生產(chǎn)與銷售所實施的行業(yè)管制政策如表1所示。

表1 上海市“十一五”期間促進燃煤電廠脫硫的行業(yè)管制政策概覽

財政激勵與行業(yè)管制的強制性特點不同，更多的是一種平等的市場交易行為，是政府運用財政資金對被激勵對象因生產(chǎn)經(jīng)營活動中為減少外部成本或擴大外部效益而產(chǎn)生內(nèi)部成本的全部或超額補償。因此，財政激勵是在行業(yè)管制的基礎(chǔ)上，鼓勵被激勵對象將生產(chǎn)經(jīng)營活動中的外部成本最小化或外部效益最大化。為實現(xiàn)“十一五”期間SO2排放總量的控制目標(biāo)，上海市實施的財政激勵政策主要體現(xiàn)在《燃煤電廠脫硫設(shè)施運行超量減排獎勵暫行辦法》（滬環(huán)保計〔2008〕518號）中。該辦法除明確規(guī)定了燃煤電廠申請脫硫設(shè)施運行超量減排獎勵的基本條件外，詳細(xì)規(guī)定了二氧化硫超量減排的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，即按綜合脫硫效率（脫硫效率×投運率）大小實行分段遞升獎勵。綜合脫硫效率在85.5%至90%的部分，獎勵標(biāo)準(zhǔn)為4000元/噸；綜合脫硫效率超過90%的部分，獎勵標(biāo)準(zhǔn)為6000元/噸。

二、上海市促進燃煤電廠脫硫政策的實施效果與優(yōu)化

（一）順利實現(xiàn)了“十一五”的二氧化硫減排目標(biāo)

在上海市促進燃煤電廠脫硫系列政策的作用下，經(jīng)環(huán)保部核定，2010年上海市的二氧化硫排放量為35.81萬噸（見圖1），比2005年減排30.2%，減排比例位列全國第二，累計完成“十一五”減排任務(wù)的116%①，順利實現(xiàn)了上海市“十一五”的二氧化硫減排目標(biāo)。2006—2010年的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，上海市二氧化硫年日均值均達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，且總體呈下降趨勢。2010年上海市二氧化硫年日均值為0.029mg/m3，與2005年相比二氧化硫年日均值下降了52.5%②，上海市空氣質(zhì)量得到了明顯改善。顯然，上海市促進燃煤電廠脫硫系列政策發(fā)揮了較好的政策效果。

圖1 上海市“十一五”期間SO2年排放量

（二）財政激勵促進了行業(yè)管制政策的落實

上海市出臺的《燃煤電廠脫硫設(shè)施運行超量減排獎勵暫行辦法》中，將行業(yè)管制標(biāo)準(zhǔn)作為燃煤電廠申請獎勵的基本條件。也就是說，財政激勵的先決條件是燃煤電廠必須認(rèn)真落實行業(yè)管制的要求。

根據(jù)對上海市2010年度獲獎燃煤電廠的調(diào)查走訪結(jié)果分析③，截至2009年底，上海市共有30臺燃煤發(fā)電機組建成脫硫設(shè)施，其中，25臺投入運行，有10家燃煤電廠的23臺機組獲得了脫硫設(shè)施運行超量減排獎勵，分別占建成機組的76.7%和投入運行機組的92%。根據(jù)對10家獲獎燃煤電廠的調(diào)查，各電廠都按規(guī)定安裝了在線檢測系統(tǒng)，且納入市環(huán)保局監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，都建立了完整的企業(yè)環(huán)境管理臺帳，在線檢測系統(tǒng)入網(wǎng)率與環(huán)境管理臺帳建成率均為100%；各電廠為了確保脫硫設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)，都專門設(shè)立了脫硫設(shè)施運行的管理機構(gòu)，設(shè)立脫硫運行作業(yè)區(qū)和脫硫?qū)９?，編制了脫硫操作?guī)程、脫硫設(shè)施和突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案，脫硫管理制度健全，脫硫設(shè)施全部正常運行；23臺獲獎機組脫硫裝置的投運率都達(dá)到95%以上，部分機組的投運率超過99%（見圖2）；10家獲獎燃煤電廠脫硫石膏均進行了妥善處理，其中6家采取委托處理、4家進行了綜合利用，未對環(huán)境造成負(fù)面影響。

（三）財政激勵政策激發(fā)了燃煤電廠脫硫的積極性

根據(jù)對上海市燃煤電廠的調(diào)查問卷分析，87.5%的燃煤電廠認(rèn)為脫硫設(shè)施運行超量減排獎勵政策對促進超量減排具有作用，其中有50%的燃煤電廠認(rèn)為“完全有作用”，37.5%的電廠認(rèn)為“比較有作用”（見圖3）?？梢姡擁椪咴诩ぐl(fā)脫硫積極性的作用方面得到燃煤電廠比較充分的認(rèn)可。另一方面，因獎勵政策依據(jù)綜合脫硫效率“分段遞升獎勵”的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，如果燃煤電廠存在追求高獎勵標(biāo)準(zhǔn)的動機，也能從實施效果的角度說明獎勵政策對激發(fā)燃煤電廠脫硫積極性的作用。根據(jù)對上海市2010年度獲獎的10家燃煤電廠23臺機組管理臺帳的分析，2009年綜合脫硫效率超90%的機組占獎勵機組比率為95.7%，即便是未達(dá)到90%的高獎勵區(qū)間下限的機組，其綜合脫硫效率也達(dá)到了89.3%（見圖4）?？梢?，獎勵政策有效地激發(fā)了燃煤電廠超量減排工作的積極性。

圖2 獲獎脫硫機組投運率（%）

圖3 燃煤電廠對獎勵政策效果認(rèn)知

圖4 2010年上海市獲獎燃煤電廠脫硫機組綜合脫硫率（%）

（四）財政激勵政策仍有待進一步優(yōu)化

關(guān)于上海市燃煤電廠對獎勵政策效果的認(rèn)知調(diào)查中，有12.5%的燃煤電廠選擇“完全無作用”（見圖3），在進一步問及“完全無作用”的原因時，主要反映在政策的獎勵方式、獎勵標(biāo)準(zhǔn)和獎勵力度三方面。結(jié)合該項政策實施的效果分析，筆者認(rèn)為，獎勵政策在以下兩個方面仍有待進一步優(yōu)化。一是可以探索多級獎勵階梯。獎勵階梯的設(shè)計應(yīng)盡可能激勵燃煤電廠將脫硫效能發(fā)揮到最大?？疾?010年度獲獎23臺機組綜合脫硫率的分布情況（見圖4），有13臺機組綜合脫硫率集中在90%至93%的區(qū)間，占獲獎機組的56.5%；95%以上的機組僅為4臺，占獲獎機組的17.4%。如果將現(xiàn)行兩級階梯增加到三級階梯，即綜合脫硫率85.5%至90%、90%至95%、以及95%以上三級階梯。同時，擴大階梯間獎勵差距，將會鼓勵企業(yè)更大限度的挖潛脫硫機組的運行效能。二是可以積極探索財政激勵政策的多種形式?，F(xiàn)行財政激勵政策是采取事后獎勵的辦法，這就要求燃煤電廠承擔(dān)先期的脫硫設(shè)施投入與運行成本。如果由于不可抗拒因素導(dǎo)致減排結(jié)果未能滿足《燃煤電廠脫硫設(shè)施運行超量減排獎勵暫行辦法》的要求，這就客觀上增加了企業(yè)實施超量減排的投入與運行風(fēng)險。因此，可以積極探索諸如脫硫設(shè)施項目投入融資貼息；政府與企業(yè)共建、企業(yè)負(fù)責(zé)維護脫硫設(shè)施；脫硫設(shè)施投入與維護成本財政前期適度分?jǐn)偱c后期效果獎勵相結(jié)合等多種政策形式。

三、污染物減排的路徑依賴與政策建議

污染物減排事關(guān)我國經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。上海市“十一五”期間出臺的促進燃煤電廠脫硫的行業(yè)管制與財政激勵政策，對完成時下艱巨的污染物減排任務(wù)，不僅提供了政策操作的啟示，而且提供了進一步完善該類政策的分析樣本。

（一）污染物減排需要行業(yè)管制與市場調(diào)節(jié)的配合

對于排污者而言，由于外部成本的存在，排污者追求利潤最大化的最佳排放量要大于社會可以承受的排放量。因此，污染物減排的現(xiàn)實目標(biāo)（人類的生存和發(fā)展中，污染物排放是客觀存在的），即是將排污者的排放量與社會承受的排放量統(tǒng)一起來。在信息不對稱的條件下，要做到二者的統(tǒng)一，僅依賴市場調(diào)節(jié)顯然是不可能實現(xiàn)的。因此，需要行業(yè)管制與市場調(diào)節(jié)的配合。

行業(yè)管制旨在從面上對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在污染物排放的主體實施必要的行政干預(yù)。行業(yè)管制的效果是多重的：首先，可以向社會傳遞保護環(huán)境的信號，有利于普及全民的環(huán)保意識；其次，可以拉起一張“過濾網(wǎng)”，即將一部分有意進入該行業(yè)，但卻不能滿足行業(yè)管制的生產(chǎn)經(jīng)營者排除在行業(yè)之外；再次，因為“過濾網(wǎng)”的作用，行業(yè)管制可以為污染物減排的市場調(diào)節(jié)減少成本。行業(yè)管制可以采取的具體形式有：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、排放限值、經(jīng)營許可或準(zhǔn)入門檻、市場配額等，這些形式即可以單獨采用，也可以混合采用。

市場調(diào)節(jié)的要義是要體現(xiàn)“污染者負(fù)擔(dān)”原則。顯然，要到達(dá)市場調(diào)節(jié)的效果，至少需要具備兩個條件：一是能判別誰是排污者；二是要清楚排污者對社會的污染量（或危害程度的量化）。只有滿足上述兩個條件，才具備將排污者的外部成本內(nèi)部化的可能[2]。也正因為如此，促進污染物減排的市場調(diào)節(jié)要發(fā)揮效果，需要依托行業(yè)管制而存在?；蛘哒f市場調(diào)節(jié)是在行業(yè)管制基礎(chǔ)上的調(diào)節(jié)，兩者不可相互替代，而是相得益彰。市場調(diào)節(jié)的方式多種多樣，諸如征收排污費、財政激勵、稅收調(diào)節(jié)、排污權(quán)交易、貸款優(yōu)惠、利率補貼，等?？疾煳覈壳八扇〉拇龠M污染物減排的市場調(diào)節(jié)方式，排污收費制度已全面建立并統(tǒng)一實施，其他方式有的在局部地方有試點，有的還有待進一步認(rèn)識。如上海市“十一五”期間出臺的促進燃煤電廠脫硫的財政激勵政策，通過進一步的政策優(yōu)化，就具有很好借鑒與推廣價值。

就我國的污染物減排政策而言，總體上是“重管制、輕市場”。這不僅導(dǎo)致我國環(huán)境管理運行成本過高、管理資金和技術(shù)嚴(yán)重不足、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督嚴(yán)重不到位的情況；而且環(huán)境污染和生態(tài)破壞情況沒有得到根本的好轉(zhuǎn)，有些地方反而有加重的趨勢。因此，強調(diào)污染物減排中遵循行業(yè)管制與市場調(diào)節(jié)相配合的政策路徑，具有重要的意義。

（二）完善我國現(xiàn)行的排污收費制度

排污收費作為一種市場調(diào)節(jié)手段，其目的在于促進排污者通過強化管理、技術(shù)革新，減少生產(chǎn)和經(jīng)營活動中對環(huán)境的污染程度。我國的排污收費制度于1981開始試點，并于1982年7月份全面實施。縱觀30年來我國的排污收費制度，相對于促進污染物減排的功能來說，該項制度更多地發(fā)揮了籌集污染治理經(jīng)費的功能[3]。如表2所示，在2001—2010年的10年間，二氧化硫排放量有4個年份連續(xù)增長，廢水排放量10年間都在增長，化學(xué)需氧量有3個年份連續(xù)增長，排污費收入僅有2009年較上一年度呈現(xiàn)負(fù)增長；從四者增長率的波動幅度看，僅有2003年和2009年兩個年份排污費收入增長率要低于另外三者之一或全部。顯然，該項制度存在減少排污與籌集經(jīng)費的主次功能錯位，需要進一步完善。

表2 2001—2010年度我國主要污染物排放量、排污費收入及其增長率

一是排污費收費標(biāo)準(zhǔn)要合理。根據(jù)我國現(xiàn)行《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（2003年7月1日起施行）的規(guī)定，每污染當(dāng)量二氧化硫排放收費標(biāo)準(zhǔn)為0.6元，折合每噸二氧化硫的排污費為630元。雖有部分省份在執(zhí)行中上調(diào)該標(biāo)準(zhǔn)，如上海市2009年起二氧化硫的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1260元/噸。既便如此，排污費收費標(biāo)準(zhǔn)仍遠(yuǎn)低于實際污染治理成本，無法完全發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能，達(dá)不到促進排污者減排的目的。另一方面，要改變排污費收費標(biāo)準(zhǔn)單一的制度設(shè)計，對于在超過一定量的排污量，應(yīng)采取多級超量累進的排污費收費標(biāo)準(zhǔn)。

二是嚴(yán)格排污費征收使用管理制度。人類活動和經(jīng)濟社會發(fā)展，污染物排放不可避免，關(guān)鍵是要對于排放的污染物實施有效的治理。征收排污費一方面是促進污染者自覺減排，另一方面，也是為不可避免的排污籌集治理經(jīng)費。因此，在沒有更優(yōu)的控制污染物減排制度產(chǎn)生之前，嚴(yán)格現(xiàn)行的排污費征收使用管理制度就非常重要。嚴(yán)格排污費征收使用管理制度，首先要健全排污費征收稽查制度，既杜絕重復(fù)收費，也要堵塞在排污申報、核定、收繳過程中的征收漏洞；其次要杜絕排污費征收中擠占、挪用現(xiàn)象，規(guī)范并公開排污費的使用范圍和去向，自覺接受社會監(jiān)督；再次是要規(guī)范和嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的財政管理制度，確保排污費專款用于污染治理。

三是積極探索更有效的替代形式。發(fā)達(dá)國家的排污收費政策包括兩方面的內(nèi)容：一是根據(jù)排污者排污量的多少收取一定的費用，二是開征環(huán)境污染稅。如英國政府開征的二氧化碳稅；荷蘭政府對燃料、噪音、垃圾、水污染、地下水開采、超額糞便等全部征收污染稅；美國政府對損害臭氧的化學(xué)品從量征收消費稅，聯(lián)邦和州兩級政府按汽油消耗量征收燃油稅，以及與使用汽油相關(guān)的其它稅種[4]。從政府取得收入的角度，收費是稅收的替代。雖然在受益主體明確的情況下④，合理的收費有利于資源的優(yōu)化配置，但從執(zhí)行效果考慮，稅收的強制性可以克服收費的隨意性、拖欠和拒繳現(xiàn)象，有利于解決征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，并防止政出多門，減少機構(gòu)重疊以及部門和地方利益的干預(yù)，節(jié)約征收成本。鑒于此，我國政府可以在改革和完善排污收費制度的同時，積極探索污染物排放的“費改稅”。既可以考慮在局部試點“費改稅”的基礎(chǔ)上，取得經(jīng)驗后再逐步向全國推廣；也可以考慮“稅費并存”，即在開征全國統(tǒng)一的“環(huán)境污染稅”的基礎(chǔ)上，同時輔以地方的排污費收費制度為補充。

［注 釋］

① 上海市環(huán)保局：《上海市“十一五”污染減排工作報告》。

② 資料來源：《上海市環(huán)境狀況公報2010年度》。

③ 上海市《燃煤電廠脫硫設(shè)施運行超量減排獎勵暫行辦法》于2008年12月頒布執(zhí)行，2010年度的獎勵是該辦法執(zhí)行后的首次獎勵，獎勵的年份是2009年。

④ 污染物排放也可理解為排放者從污染環(huán)境這一公共產(chǎn)品中受益。

［1］鄧智明.新公共管理理論在環(huán)境保護中的應(yīng)用［J］.環(huán)境保護，2002，(11):6-10.

［2］霍海燕.西方國家環(huán)境政策的比較與借鑒［J］.中國行政管理，2000，（7）：39-42.

［3］李小榮.淺談我國排污收費制度［J］.法制與社會，2007，（2）：210-211.

［4］伍世安.改革和完善我國排污收費制度的探討［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2007，（8）：65-67.