章 輝

（1.上海金融學院 財政系，上海 201209；2.財政部財科所 博士后流動站，北京 100142）

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，我國經(jīng)濟快速增長的同時也付出了巨大的資源和環(huán)境代價，居民的環(huán)保意識在增強、對環(huán)境污染問題反應強烈，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳。同時，溫室氣體排放引起全球氣候變暖，也受到國際社會的廣泛關注。因此，實施主要污染物排放的總量控制，仍然是我國“十二五”時期面臨的艱巨任務。

本文基于上海市“十一五”期間出臺的促進燃煤電廠脫硫政策的個案分析，討論該項政策的實施效果與政策優(yōu)化方向。并以此為切入點，探討促進污染物減排的路徑依賴與政策建議，以期為時下艱巨的污染物減排任務提供政策制定思路與借鑒。

一、上海市促進燃煤電廠脫硫政策路徑分析

我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要中，將主要污染物（二氧化硫和化學需氧量）排放總量減少10%列為“十一五”期間的約束性指標?！秶鴦赵宏P于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)〔2007〕15號）中進一步明確，到2010年，二氧化硫（SO2）排放量由2005年的2549萬噸減少到2295萬噸。根據(jù)國家下達的“十一五”污染物總量控制要求，上海市相應明確了“十一五”期間SO2排放量控制目標，即到2010年，上海市的SO2排放量要實現(xiàn)在2005年基礎上削減26%，由2005年的51.3萬噸削減到2010年的38萬噸以內(nèi)。

為順利實現(xiàn)“十一五”期間上海市的SO2排放量控制目標，上海市出臺了一系列促進減排的政策措施，主要有：《上海市節(jié)能減排工作實施方案》《上海市“十一五”期間燃煤電廠脫硫工程實施方案》《關于進一步加強本市燃煤電廠脫硫設施運行管理的通知》《燃煤電廠脫硫設施運行超量減排獎勵暫行辦法》。總體而言，上海市“十一五”期間出臺的系列促進燃煤電廠脫硫的政策措施遵循了兩條路徑：行業(yè)管制與財政激勵。

行業(yè)管制體現(xiàn)的是政府干預對市場失靈的糾偏，其政策實施的理論依據(jù)是被管制對象的活動存在外部成本，實施的手段主要是設置強制性的行業(yè)標準、經(jīng)營許可或準入門檻、市場配額等，實施的目標是將外部成本內(nèi)部化[1]。上海市為實現(xiàn)“十一五”期間SO2排放總量的控制目標，針對SO2排放“大戶”燃煤電廠的設立、生產(chǎn)與銷售所實施的行業(yè)管制政策如表1所示。

表1 上海市“十一五”期間促進燃煤電廠脫硫的行業(yè)管制政策概覽

財政激勵與行業(yè)管制的強制性特點不同，更多的是一種平等的市場交易行為，是政府運用財政資金對被激勵對象因生產(chǎn)經(jīng)營活動中為減少外部成本或擴大外部效益而產(chǎn)生內(nèi)部成本的全部或超額補償。因此，財政激勵是在行業(yè)管制的基礎上，鼓勵被激勵對象將生產(chǎn)經(jīng)營活動中的外部成本最小化或外部效益最大化。為實現(xiàn)“十一五”期間SO2排放總量的控制目標，上海市實施的財政激勵政策主要體現(xiàn)在《燃煤電廠脫硫設施運行超量減排獎勵暫行辦法》（滬環(huán)保計〔2008〕518號）中。該辦法除明確規(guī)定了燃煤電廠申請脫硫設施運行超量減排獎勵的基本條件外，詳細規(guī)定了二氧化硫超量減排的獎勵標準，即按綜合脫硫效率（脫硫效率×投運率）大小實行分段遞升獎勵。綜合脫硫效率在85.5%至90%的部分，獎勵標準為4000元/噸；綜合脫硫效率超過90%的部分，獎勵標準為6000元/噸。

二、上海市促進燃煤電廠脫硫政策的實施效果與優(yōu)化

（一）順利實現(xiàn)了“十一五”的二氧化硫減排目標

在上海市促進燃煤電廠脫硫系列政策的作用下，經(jīng)環(huán)保部核定，2010年上海市的二氧化硫排放量為35.81萬噸（見圖1），比2005年減排30.2%，減排比例位列全國第二，累計完成“十一五”減排任務的116%①，順利實現(xiàn)了上海市“十一五”的二氧化硫減排目標。2006—2010年的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，上海市二氧化硫年日均值均達到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級標準，且總體呈下降趨勢。2010年上海市二氧化硫年日均值為0.029mg/m3，與2005年相比二氧化硫年日均值下降了52.5%②，上海市空氣質(zhì)量得到了明顯改善。顯然，上海市促進燃煤電廠脫硫系列政策發(fā)揮了較好的政策效果。

圖1 上海市“十一五”期間SO2年排放量

（二）財政激勵促進了行業(yè)管制政策的落實

上海市出臺的《燃煤電廠脫硫設施運行超量減排獎勵暫行辦法》中，將行業(yè)管制標準作為燃煤電廠申請獎勵的基本條件。也就是說，財政激勵的先決條件是燃煤電廠必須認真落實行業(yè)管制的要求。

根據(jù)對上海市2010年度獲獎燃煤電廠的調(diào)查走訪結(jié)果分析③，截至2009年底，上海市共有30臺燃煤發(fā)電機組建成脫硫設施，其中，25臺投入運行，有10家燃煤電廠的23臺機組獲得了脫硫設施運行超量減排獎勵，分別占建成機組的76.7%和投入運行機組的92%。根據(jù)對10家獲獎燃煤電廠的調(diào)查，各電廠都按規(guī)定安裝了在線檢測系統(tǒng)，且納入市環(huán)保局監(jiān)控網(wǎng)絡，都建立了完整的企業(yè)環(huán)境管理臺帳，在線檢測系統(tǒng)入網(wǎng)率與環(huán)境管理臺帳建成率均為100%；各電廠為了確保脫硫設施的正常運轉(zhuǎn)，都專門設立了脫硫設施運行的管理機構(gòu)，設立脫硫運行作業(yè)區(qū)和脫硫?qū)９?，編制了脫硫操作?guī)程、脫硫設施和突發(fā)環(huán)境事件的應急預案，脫硫管理制度健全，脫硫設施全部正常運行；23臺獲獎機組脫硫裝置的投運率都達到95%以上，部分機組的投運率超過99%（見圖2）；10家獲獎燃煤電廠脫硫石膏均進行了妥善處理，其中6家采取委托處理、4家進行了綜合利用，未對環(huán)境造成負面影響。

（三）財政激勵政策激發(fā)了燃煤電廠脫硫的積極性

根據(jù)對上海市燃煤電廠的調(diào)查問卷分析，87.5%的燃煤電廠認為脫硫設施運行超量減排獎勵政策對促進超量減排具有作用，其中有50%的燃煤電廠認為“完全有作用”，37.5%的電廠認為“比較有作用”（見圖3）?？梢?，該項政策在激發(fā)脫硫積極性的作用方面得到燃煤電廠比較充分的認可。另一方面，因獎勵政策依據(jù)綜合脫硫效率“分段遞升獎勵”的設置標準，如果燃煤電廠存在追求高獎勵標準的動機，也能從實施效果的角度說明獎勵政策對激發(fā)燃煤電廠脫硫積極性的作用。根據(jù)對上海市2010年度獲獎的10家燃煤電廠23臺機組管理臺帳的分析，2009年綜合脫硫效率超90%的機組占獎勵機組比率為95.7%，即便是未達到90%的高獎勵區(qū)間下限的機組，其綜合脫硫效率也達到了89.3%（見圖4）?？梢姡剟钫哂行У丶ぐl(fā)了燃煤電廠超量減排工作的積極性。

圖2 獲獎脫硫機組投運率（%）

圖3 燃煤電廠對獎勵政策效果認知

圖4 2010年上海市獲獎燃煤電廠脫硫機組綜合脫硫率（%）

（四）財政激勵政策仍有待進一步優(yōu)化

關于上海市燃煤電廠對獎勵政策效果的認知調(diào)查中，有12.5%的燃煤電廠選擇“完全無作用”（見圖3），在進一步問及“完全無作用”的原因時，主要反映在政策的獎勵方式、獎勵標準和獎勵力度三方面。結(jié)合該項政策實施的效果分析，筆者認為，獎勵政策在以下兩個方面仍有待進一步優(yōu)化。一是可以探索多級獎勵階梯。獎勵階梯的設計應盡可能激勵燃煤電廠將脫硫效能發(fā)揮到最大?？疾?010年度獲獎23臺機組綜合脫硫率的分布情況（見圖4），有13臺機組綜合脫硫率集中在90%至93%的區(qū)間，占獲獎機組的56.5%；95%以上的機組僅為4臺，占獲獎機組的17.4%。如果將現(xiàn)行兩級階梯增加到三級階梯，即綜合脫硫率85.5%至90%、90%至95%、以及95%以上三級階梯。同時，擴大階梯間獎勵差距，將會鼓勵企業(yè)更大限度的挖潛脫硫機組的運行效能。二是可以積極探索財政激勵政策的多種形式。現(xiàn)行財政激勵政策是采取事后獎勵的辦法，這就要求燃煤電廠承擔先期的脫硫設施投入與運行成本。如果由于不可抗拒因素導致減排結(jié)果未能滿足《燃煤電廠脫硫設施運行超量減排獎勵暫行辦法》的要求，這就客觀上增加了企業(yè)實施超量減排的投入與運行風險。因此，可以積極探索諸如脫硫設施項目投入融資貼息；政府與企業(yè)共建、企業(yè)負責維護脫硫設施；脫硫設施投入與維護成本財政前期適度分攤與后期效果獎勵相結(jié)合等多種政策形式。

三、污染物減排的路徑依賴與政策建議

污染物減排事關我國經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。上海市“十一五”期間出臺的促進燃煤電廠脫硫的行業(yè)管制與財政激勵政策，對完成時下艱巨的污染物減排任務，不僅提供了政策操作的啟示，而且提供了進一步完善該類政策的分析樣本。

（一）污染物減排需要行業(yè)管制與市場調(diào)節(jié)的配合

對于排污者而言，由于外部成本的存在，排污者追求利潤最大化的最佳排放量要大于社會可以承受的排放量。因此，污染物減排的現(xiàn)實目標（人類的生存和發(fā)展中，污染物排放是客觀存在的），即是將排污者的排放量與社會承受的排放量統(tǒng)一起來。在信息不對稱的條件下，要做到二者的統(tǒng)一，僅依賴市場調(diào)節(jié)顯然是不可能實現(xiàn)的。因此，需要行業(yè)管制與市場調(diào)節(jié)的配合。

行業(yè)管制旨在從面上對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在污染物排放的主體實施必要的行政干預。行業(yè)管制的效果是多重的：首先，可以向社會傳遞保護環(huán)境的信號，有利于普及全民的環(huán)保意識；其次，可以拉起一張“過濾網(wǎng)”，即將一部分有意進入該行業(yè)，但卻不能滿足行業(yè)管制的生產(chǎn)經(jīng)營者排除在行業(yè)之外；再次，因為“過濾網(wǎng)”的作用，行業(yè)管制可以為污染物減排的市場調(diào)節(jié)減少成本。行業(yè)管制可以采取的具體形式有：行業(yè)標準、排放限值、經(jīng)營許可或準入門檻、市場配額等，這些形式即可以單獨采用，也可以混合采用。

市場調(diào)節(jié)的要義是要體現(xiàn)“污染者負擔”原則。顯然，要到達市場調(diào)節(jié)的效果，至少需要具備兩個條件：一是能判別誰是排污者；二是要清楚排污者對社會的污染量（或危害程度的量化）。只有滿足上述兩個條件，才具備將排污者的外部成本內(nèi)部化的可能[2]。也正因為如此，促進污染物減排的市場調(diào)節(jié)要發(fā)揮效果，需要依托行業(yè)管制而存在?；蛘哒f市場調(diào)節(jié)是在行業(yè)管制基礎上的調(diào)節(jié)，兩者不可相互替代，而是相得益彰。市場調(diào)節(jié)的方式多種多樣，諸如征收排污費、財政激勵、稅收調(diào)節(jié)、排污權(quán)交易、貸款優(yōu)惠、利率補貼，等?？疾煳覈壳八扇〉拇龠M污染物減排的市場調(diào)節(jié)方式，排污收費制度已全面建立并統(tǒng)一實施，其他方式有的在局部地方有試點，有的還有待進一步認識。如上海市“十一五”期間出臺的促進燃煤電廠脫硫的財政激勵政策，通過進一步的政策優(yōu)化，就具有很好借鑒與推廣價值。

就我國的污染物減排政策而言，總體上是“重管制、輕市場”。這不僅導致我國環(huán)境管理運行成本過高、管理資金和技術(shù)嚴重不足、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督嚴重不到位的情況；而且環(huán)境污染和生態(tài)破壞情況沒有得到根本的好轉(zhuǎn)，有些地方反而有加重的趨勢。因此，強調(diào)污染物減排中遵循行業(yè)管制與市場調(diào)節(jié)相配合的政策路徑，具有重要的意義。

（二）完善我國現(xiàn)行的排污收費制度

排污收費作為一種市場調(diào)節(jié)手段，其目的在于促進排污者通過強化管理、技術(shù)革新，減少生產(chǎn)和經(jīng)營活動中對環(huán)境的污染程度。我國的排污收費制度于1981開始試點，并于1982年7月份全面實施。縱觀30年來我國的排污收費制度，相對于促進污染物減排的功能來說，該項制度更多地發(fā)揮了籌集污染治理經(jīng)費的功能[3]。如表2所示，在2001—2010年的10年間，二氧化硫排放量有4個年份連續(xù)增長，廢水排放量10年間都在增長，化學需氧量有3個年份連續(xù)增長，排污費收入僅有2009年較上一年度呈現(xiàn)負增長；從四者增長率的波動幅度看，僅有2003年和2009年兩個年份排污費收入增長率要低于另外三者之一或全部。顯然，該項制度存在減少排污與籌集經(jīng)費的主次功能錯位，需要進一步完善。

表2 2001—2010年度我國主要污染物排放量、排污費收入及其增長率

一是排污費收費標準要合理。根據(jù)我國現(xiàn)行《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標準管理辦法》（2003年7月1日起施行）的規(guī)定，每污染當量二氧化硫排放收費標準為0.6元，折合每噸二氧化硫的排污費為630元。雖有部分省份在執(zhí)行中上調(diào)該標準，如上海市2009年起二氧化硫的排污費征收標準調(diào)整為1260元/噸。既便如此，排污費收費標準仍遠低于實際污染治理成本，無法完全發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能，達不到促進排污者減排的目的。另一方面，要改變排污費收費標準單一的制度設計，對于在超過一定量的排污量，應采取多級超量累進的排污費收費標準。

二是嚴格排污費征收使用管理制度。人類活動和經(jīng)濟社會發(fā)展，污染物排放不可避免，關鍵是要對于排放的污染物實施有效的治理。征收排污費一方面是促進污染者自覺減排，另一方面，也是為不可避免的排污籌集治理經(jīng)費。因此，在沒有更優(yōu)的控制污染物減排制度產(chǎn)生之前，嚴格現(xiàn)行的排污費征收使用管理制度就非常重要。嚴格排污費征收使用管理制度，首先要健全排污費征收稽查制度，既杜絕重復收費，也要堵塞在排污申報、核定、收繳過程中的征收漏洞；其次要杜絕排污費征收中擠占、挪用現(xiàn)象，規(guī)范并公開排污費的使用范圍和去向，自覺接受社會監(jiān)督；再次是要規(guī)范和嚴格執(zhí)行“收支兩條線”的財政管理制度，確保排污費?？钣糜谖廴局卫怼?/p>

三是積極探索更有效的替代形式。發(fā)達國家的排污收費政策包括兩方面的內(nèi)容：一是根據(jù)排污者排污量的多少收取一定的費用，二是開征環(huán)境污染稅。如英國政府開征的二氧化碳稅；荷蘭政府對燃料、噪音、垃圾、水污染、地下水開采、超額糞便等全部征收污染稅；美國政府對損害臭氧的化學品從量征收消費稅，聯(lián)邦和州兩級政府按汽油消耗量征收燃油稅，以及與使用汽油相關的其它稅種[4]。從政府取得收入的角度，收費是稅收的替代。雖然在受益主體明確的情況下④，合理的收費有利于資源的優(yōu)化配置，但從執(zhí)行效果考慮，稅收的強制性可以克服收費的隨意性、拖欠和拒繳現(xiàn)象，有利于解決征收標準不統(tǒng)一問題，并防止政出多門，減少機構(gòu)重疊以及部門和地方利益的干預，節(jié)約征收成本。鑒于此，我國政府可以在改革和完善排污收費制度的同時，積極探索污染物排放的“費改稅”。既可以考慮在局部試點“費改稅”的基礎上，取得經(jīng)驗后再逐步向全國推廣；也可以考慮“稅費并存”，即在開征全國統(tǒng)一的“環(huán)境污染稅”的基礎上，同時輔以地方的排污費收費制度為補充。

［注 釋］

① 上海市環(huán)保局：《上海市“十一五”污染減排工作報告》。

② 資料來源：《上海市環(huán)境狀況公報2010年度》。

③ 上海市《燃煤電廠脫硫設施運行超量減排獎勵暫行辦法》于2008年12月頒布執(zhí)行，2010年度的獎勵是該辦法執(zhí)行后的首次獎勵，獎勵的年份是2009年。

④ 污染物排放也可理解為排放者從污染環(huán)境這一公共產(chǎn)品中受益。

［1］鄧智明.新公共管理理論在環(huán)境保護中的應用［J］.環(huán)境保護，2002，(11):6-10.

［2］霍海燕.西方國家環(huán)境政策的比較與借鑒［J］.中國行政管理，2000，（7）：39-42.

［3］李小榮.淺談我國排污收費制度［J］.法制與社會，2007，（2）：210-211.

［4］伍世安.改革和完善我國排污收費制度的探討［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2007，（8）：65-67.