■陳志勇 陳莉莉

“土地財(cái)政”：困局的破解

■陳志勇 陳莉莉

陳志勇，1958年 4月出生，廣西賀州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師?，F(xiàn)任財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長、湖北財(cái)政與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任、中國政府采購研究所副所長，兼任中國財(cái)政學(xué)會(huì)理事、全國高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、湖北財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事、武漢市財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長，享受國務(wù)院政府特殊津貼。主要從事財(cái)政理論與政策的教學(xué)和研究。近年來，主持國家社科基金項(xiàng)目“建立有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度研究—基于對(duì) ‘土地財(cái)政’問題的治理”、教育部規(guī)劃項(xiàng)目“地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”等多項(xiàng)國家級(jí)、省部級(jí)課題研究。出版了《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與財(cái)政政策調(diào)控》、《財(cái)政學(xué)原理》、《國家預(yù)算管理》、《公債學(xué)》 等多部著作、教材，在《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》、《財(cái)政研究》等刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)論文50余篇。

陳莉莉：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院博士研究生

自20世紀(jì)90年代中期以來，伴隨著土地使用權(quán)和住房產(chǎn)權(quán)制度的變遷，在我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)中，形成了在地方政府主導(dǎo)下以土地資本化和房地產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)增長格局，產(chǎn)生了所謂的“土地財(cái)政”問題。

“土地財(cái)政”是指地方公共資本積累主要依靠賣地收入，而地方稅和地方收費(fèi)又高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的財(cái)政模式，其形成與我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政體制、稅收制度、預(yù)算管理方式等有著密切的關(guān)系，可以說，它是我國工業(yè)化、城市化背景下現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制、制度內(nèi)在矛盾的綜合反映。

一、“土地財(cái)政”產(chǎn)生的制度背景分析

（一）農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)不具備同等的法律地位

根據(jù)1988年《憲法》以及《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國家法律保護(hù)。”而根據(jù)《土地管理法》以及《房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓”。由于我國集體所有土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入土地市場，必須經(jīng)由政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾?，才能通過使用權(quán)出讓的方式進(jìn)行交易，從而使得集體土地使用權(quán)不具備實(shí)際處置權(quán)，因而也就不具備完全財(cái)產(chǎn)物權(quán)的性質(zhì)。這一制度安排帶來了許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題：一方面，農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)在法律地位上的不平等，造成了土地使用權(quán)的“二元分割”和城鄉(xiāng)差異，這是加深城鄉(xiāng)鴻溝的重要因素；另一方面，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地再出讓，形成了大規(guī)模的土地征收，經(jīng)常以犧牲農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)，從而累積了大量因征地而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，長此以往，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）財(cái)政體制缺乏內(nèi)在穩(wěn)定性

長期以來，我國中央與地方的財(cái)政關(guān)系處于不斷調(diào)整變動(dòng)中，且調(diào)整缺乏憲法和法律保障，分稅制之前如此，分稅制之后依然沒有發(fā)生根本改變。分稅制以來財(cái)政體制的調(diào)整基本上是以政府及其部門的“文件”、“通知”等形式下達(dá)和執(zhí)行的。在沒有法律約束的情況下，處于強(qiáng)勢地位的中央政府是制度變遷的主導(dǎo)者，可以根據(jù)自身利益的需要改變財(cái)政分配方案，從而形成財(cái)權(quán)和財(cái)力逐漸向上集中的格局。二十世紀(jì)九十年代中期后財(cái)政體制中一系列財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放的調(diào)整，是導(dǎo)致地方熱衷于土地開發(fā)、片面追求房地產(chǎn)利益的重要因素。

（三）城鎮(zhèn)土地法律所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)所有權(quán)脫節(jié)

按照《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國務(wù)院代表全民行使城鎮(zhèn)土地所有權(quán)。而實(shí)際上，自分稅制以來中央將存量建設(shè)用地收益全部留歸地方，新增建設(shè)用地部分按平均土地純收益與地方進(jìn)行三七分成。因此，國有土地出讓金基本上由地方政府掌握和支配。但土地出讓金收支管理缺乏規(guī)范的制度安排，極大地激勵(lì)了一些地方政府近乎瘋狂的征地賣地行為，以追求短期利益的最大化，不利于耕地的保護(hù)和土地的合理利用。

（四）土地房產(chǎn)稅收具有明顯的“一次性”特征

我國土地房產(chǎn)稅制各環(huán)節(jié)稅種的設(shè)置與搭配，沒有形成由主體稅種以及相應(yīng)輔助稅種構(gòu)成、不同功能和作用的稅收相互配合、相互協(xié)調(diào)的有機(jī)統(tǒng)一體。目前，我國現(xiàn)行稅制中與土地房產(chǎn)相關(guān)的稅種多達(dá)十種，并分布于房地產(chǎn)的取得、保有和轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)。從收入規(guī)?？?，主要來自于轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的營業(yè)稅、所得稅、土地增值稅，而保有環(huán)節(jié)的稅收收入很少；從收入特征看，轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的稅收多為一次性收入，作為計(jì)稅依據(jù)的相關(guān)收入不經(jīng)?；虿恢貜?fù)發(fā)生，稅收的形成依賴于資產(chǎn)及收入的增量，使得土地房產(chǎn)稅收隨著房地產(chǎn)市場的景氣程度而出現(xiàn)大幅波動(dòng)。土地房產(chǎn)稅收收入的“一次性”特征是導(dǎo)致地方政府財(cái)政行為短期化的重要原因。

此外，土地房產(chǎn)地方收費(fèi)管理制度設(shè)計(jì)上的非規(guī)范性，但地方政府缺乏合法的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)融資權(quán)，以及現(xiàn)行政績考核制度的缺陷等，也是強(qiáng)化“土地財(cái)政”模式的重要因素。

二、我國地方財(cái)政的 “土地財(cái)政”特征

（一）地方財(cái)政高度依賴國有土地使用權(quán)出讓收入

我國國有土地出讓成交價(jià)款從1999年的514.33億元，上升至2009年的14239.70億元，10年間增長了近1.8倍，年均增長率為14.42%。雖然在2005年和2008年出現(xiàn)過下降，但總體上仍保持快速上升的勢頭。其中2001～2009年全國土地出讓成交價(jià)款相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政收入比重平均約為42%。2010年全國國有土地使用權(quán)出讓收入為30108.93億元（包括國有土地使用權(quán)出讓金收入、國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入），相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政收入的74.14%，地方財(cái)政支出的40.75%。目前，依靠國有土地使用權(quán)出讓收入形成的地方公共資本積累主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。2010年全國國有土地使用權(quán)出讓金支出為26622.12億元，其中用于城市建設(shè)的支出為7621億元，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出1076.53億元，兩者合計(jì)8697.53億元，占支出總額的32.67%，比2009年上升5.57個(gè)百分點(diǎn)。如果加上前期土地開發(fā)相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支出則這一比重更高。而在2010年的全國一般預(yù)算支出中，用于城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施的支出僅為3010.39億元，可見在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，國有土地使用權(quán)出讓收入的作用要遠(yuǎn)大于一般預(yù)算收入。

（二）房地產(chǎn)業(yè)成為地方財(cái)政的支柱財(cái)源

首先，作為地方第一大稅種的營業(yè)稅，其主體稅源結(jié)構(gòu)近年來發(fā)生了向房地產(chǎn)業(yè)調(diào)整的格局。在各行業(yè)營業(yè)稅中，2000年金融業(yè)的營業(yè)稅占營業(yè)稅比重最高，為28.35%。2004年以后房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅占比逐漸超過其他行業(yè)，成為比重最高的營業(yè)稅稅源行業(yè)。其中，2007和2009年房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅占營業(yè)稅比重分別達(dá)到27.17%和26.44%，如果加上建筑業(yè)，則2004年至2009年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)兩大行業(yè)平均貢獻(xiàn)了營業(yè)稅46.58%的收入。其次，從房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的稅收收入來看，2010年，土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅五項(xiàng)稅種合計(jì)實(shí)現(xiàn)稅收收入6527.88億元，加上房地產(chǎn)營業(yè)稅、建筑業(yè)營業(yè)稅和房屋轉(zhuǎn)讓個(gè)人所得稅，全年與土地房產(chǎn)相關(guān)的稅收收入合計(jì)12255.09億元，占全國稅收總收入的比重為16.74%，占地方稅收收入比重為37.48%。如果考慮房地產(chǎn)對(duì)銀行信貸等相關(guān)行業(yè)的拉動(dòng)以及房地產(chǎn)企業(yè)所得稅，這一比重將更高。2010年，房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收收入相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政收入的30.18%，同時(shí)相當(dāng)于地方財(cái)政支出的16.59%。

（三）地方政府性債務(wù)多以未來土地出讓收入為擔(dān)保

根據(jù)2011年6月27日審計(jì)署發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計(jì)公告，“2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元”，占全國地方政府性債務(wù)余額的23.77%，“共涉及 12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。”實(shí)際上，作為償債來源的土地出讓收入，通常是被高估的未來土地收益，是建立在未來土地價(jià)格持續(xù)上升這一假定前提下的，而一旦房地產(chǎn)市場逆轉(zhuǎn)，土地一級(jí)市場遇冷，則土地價(jià)格和土地需求就會(huì)出現(xiàn)較大幅度的下降，將會(huì)導(dǎo)致地方政府的隱形負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸?shí)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而引發(fā)地方財(cái)政危機(jī)和金融危機(jī)。顯然，這種大量依賴借貸資金進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過“經(jīng)營土地”、“經(jīng)營城市”推高地價(jià)和房價(jià)，以未來出讓土地的收益償還到期銀行本息的地方債模式具有不可持續(xù)性。2010年底在全國地方政府性債務(wù)余額已支出的96130.44億元中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)整理的債務(wù)資金合計(jì)為69434.33億元，占支出總額的72.23%。這一龐大而不可持續(xù)的地方政府債務(wù)構(gòu)成了我國當(dāng)前財(cái)政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的重大隱患。

（四）房地產(chǎn)收費(fèi)呈現(xiàn)一定亂局

房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)收費(fèi)按照收費(fèi)的性質(zhì)可分為行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金（以下簡稱政府規(guī)費(fèi)）、經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)、開發(fā)項(xiàng)目的基礎(chǔ)配套費(fèi)以及其他費(fèi)用。其中政府規(guī)費(fèi)按批準(zhǔn)的級(jí)次分為中央批準(zhǔn)和省級(jí)批準(zhǔn)兩類。目前，中央批準(zhǔn)的政府規(guī)費(fèi)共有13項(xiàng)，以2010年為例，僅城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入一項(xiàng)就達(dá)611.01億元。中央批準(zhǔn)的政府規(guī)費(fèi)收支管理相對(duì)規(guī)范，但也存在以收費(fèi)基金擠代稅收等不合理的現(xiàn)象。省級(jí)批準(zhǔn)的政府規(guī)費(fèi)收支各地不盡一致，其收費(fèi)項(xiàng)目及具體征收標(biāo)準(zhǔn)由各地自行確定，在全國范圍和一些?。▍^(qū)、市）內(nèi)缺乏系統(tǒng)嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，其管理、轉(zhuǎn)移、使用和監(jiān)督等缺乏統(tǒng)一規(guī)范。而經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)、開發(fā)項(xiàng)目的基礎(chǔ)配套費(fèi)以及其他費(fèi)用方面則存在部門和環(huán)節(jié)多、項(xiàng)目雜、標(biāo)準(zhǔn)不合理以及公共行政權(quán)濫用等問題。

三、破解“土地財(cái)政”困局的政策建議

“土地財(cái)政”模式雖然在一定階段內(nèi)可以推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入的快速增長，但從較長時(shí)期看，它會(huì)引起地方政府激勵(lì)約束難以相容，扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫，固化消費(fèi)疲軟格局，弱化財(cái)政收入基礎(chǔ)，而且導(dǎo)致耕地嚴(yán)重流失，而這些現(xiàn)象，已經(jīng)不同程度地在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)。因此，必須以有利于科學(xué)發(fā)展為原則，重構(gòu)相關(guān)經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅體制，以破解“土地財(cái)政”的困局。

（一）完善公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度

在現(xiàn)有土地所有制基礎(chǔ)上，應(yīng)給農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)賦予同等的法律地位和市場地位，在尊重國家的土地使用規(guī)劃的前提下，所有的非公益用地都通過“招、拍、掛”公開競價(jià)出讓使用權(quán)，政府主要通過稅費(fèi)制度來調(diào)節(jié)農(nóng)村集體土地出讓收益。

（二）增強(qiáng)財(cái)政體制的內(nèi)在穩(wěn)定性

1、明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。在厘清政府與市場之間基本邊界的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建公共財(cái)政體系為取向，以公共服務(wù)供給縱向均衡為原則，要明確各級(jí)政府的職能和事權(quán)范圍，尤其是省以下各級(jí)政府的事權(quán)范圍，據(jù)此進(jìn)一步界定各級(jí)政府的支出責(zé)任，其中較為成熟穩(wěn)定的部分，結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，以法律形式加以規(guī)范。

2、規(guī)范政府間收入的劃分。在進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上，調(diào)整政府間的財(cái)力劃分，適當(dāng)提高地方政府尤其是省以下政府的收入分享份額，擴(kuò)大地方一般預(yù)算中自主性收入的比重，擺脫下級(jí)財(cái)政過度依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的格局，使地方財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)、支出責(zé)任間能有較大程度的匹配。從中長期來看，省級(jí)和市縣級(jí)應(yīng)分別有各自的主體稅種，特別是市縣級(jí)作為財(cái)政體系中的基礎(chǔ)層級(jí)，應(yīng)有收入穩(wěn)定、稅基流動(dòng)性弱的稅種作為其主要收入來源。

3、完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以公共服務(wù)供給的橫向均衡為基本目標(biāo)取向，使地方的財(cái)力能夠和事權(quán)相匹配。要盡快扭轉(zhuǎn)目前轉(zhuǎn)移支付中一般轉(zhuǎn)移支付比重低、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重高的格局，著力提高地方公共服務(wù)供給能力。擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付中按“因素法”計(jì)算的范圍乃至“全覆蓋”；整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，突出重點(diǎn)，提高效益。

（三）規(guī)范地租性財(cái)政收入的分配和管理

1、建立土地收益基金。一次性收取的40至70年城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓金，其性質(zhì)為全體人民的共同財(cái)富，涉及代際利益關(guān)系和可持續(xù)發(fā)展，因此，必須規(guī)范土地收益金的管理和使用?？煽紤]借鑒香港特別行政區(qū)政府的做法，建立土地收益基金，從每筆土地出讓收入價(jià)款中提取一定比例存入土地收益基金中，該基金主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障性住房投資，實(shí)行保值型、滾動(dòng)式發(fā)展。

2、土地出讓收入實(shí)行共享制。根據(jù)國有土地使用權(quán)出讓收入的性質(zhì)，應(yīng)實(shí)行中央、省、市（縣）政府三級(jí)共享，具體分享比例可以根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的不同階段以及經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要來確定和調(diào)整。中央、省政府集中的部分主要用于促進(jìn)全國或省內(nèi)各區(qū)域的均衡發(fā)展，調(diào)節(jié)各地的土地開發(fā)整理行為，履行全國或全省范圍內(nèi)土地總量調(diào)控、規(guī)劃管理和重大用地行為審查、保障土地相關(guān)各方利益等職能。

3、土地出讓金收支納入正式預(yù)算管理范圍。隨著土地使用權(quán)出讓規(guī)模的日益擴(kuò)大，土地出讓收支實(shí)際上已成了地方政府的“第二財(cái)政”。目前雖有相關(guān)基金預(yù)算管理的規(guī)定，但要求還不夠嚴(yán)格、具體，事實(shí)上仍是把這筆資金視為“預(yù)算外”看待，在實(shí)際執(zhí)行中仍存在許多漏洞和問題，各種挪用、流失乃至貪贓枉法的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地出讓收支的預(yù)算管理。可考慮在細(xì)化有關(guān)基金預(yù)算管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建和完善地方財(cái)政的復(fù)式預(yù)算體系，明確土地出讓基金在預(yù)算體系中的地位，規(guī)范該基金預(yù)算的編制、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算及績效考核的程序和要求，統(tǒng)一地方政府的財(cái)政收支管理。

（四）弱化土地房產(chǎn)稅收的一次性特征

改革土地房產(chǎn)稅制，逐步形成以保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅為重要收入來源、房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收起輔助作用、功能相互配合的土地房產(chǎn)稅系，弱化土地房產(chǎn)稅制的一次性特征。

1、優(yōu)化各環(huán)節(jié)稅種配置。在稅種的搭配上，對(duì)土地房產(chǎn)的保有征收房地產(chǎn)稅，且通過稅基的選擇和稅率的合理確定使之成為地方財(cái)政較為穩(wěn)定的收入來源。對(duì)土地房產(chǎn)交易的稅收課征，可考慮將增值稅鏈條延長至建筑和房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)，替代該領(lǐng)域現(xiàn)行的營業(yè)稅，一方面可使增值稅征收和抵扣鏈條具有完整性，另一方面可弱化地方出于財(cái)政利益而對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過度追逐。同時(shí)，通過所得稅對(duì)土地房產(chǎn)經(jīng)營交易所產(chǎn)生增值收益的課征，也能起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。由此，各環(huán)節(jié)、各稅種相互配合，共同發(fā)揮土地房產(chǎn)稅系規(guī)范地方財(cái)政行為、籌集財(cái)政收入、促進(jìn)社會(huì)公平的作用。

2、逐步形成以房地產(chǎn)稅為重要支撐的地方稅系?？煽紤]將現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等整合為單一的房地產(chǎn)稅。其課稅對(duì)象應(yīng)是不動(dòng)產(chǎn)，包括各種所有制形式的土地和房屋；計(jì)稅依據(jù)可以選擇資產(chǎn)價(jià)值（包括改良資產(chǎn)價(jià)值和未改良資產(chǎn)價(jià)值）或年度租金收益，定期對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值重估；稅率的選擇可以根據(jù)土地房屋用途的不同，如工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、公益等，設(shè)置差別稅率，對(duì)滿足家庭基本生活需要的自有自用住宅、公益性房地產(chǎn)以及農(nóng)用土地等應(yīng)實(shí)行包括免稅在內(nèi)的稅收優(yōu)惠。征稅項(xiàng)目和征收標(biāo)準(zhǔn)的具體選擇可賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)一定的自主決定權(quán)。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅的構(gòu)建不可能一蹴而就，目前應(yīng)著力完善房地產(chǎn)稅開征的基礎(chǔ)條件，如房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息平臺(tái)建設(shè)等。在改革的步驟上遵循由試點(diǎn)到推開的路徑，可以考慮先在房地產(chǎn)泡沫較大的一線城市試行，積累經(jīng)驗(yàn)，在完善制度和征收方式后，逐步推開。

（五）健全土地房產(chǎn)公共收費(fèi)制度

結(jié)合對(duì)房地產(chǎn)稅體系的改造，應(yīng)全面清理政府各部門涉及土地房產(chǎn)的各類收費(fèi)，將必要的服務(wù)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，取締不合理收費(fèi)。一方面解決現(xiàn)有土地房產(chǎn)收費(fèi)制度中存在的部門和環(huán)節(jié)多、項(xiàng)目雜、標(biāo)準(zhǔn)不合理以及濫用公共行政權(quán)等問題，切實(shí)減輕房地產(chǎn)業(yè)主的費(fèi)用負(fù)擔(dān)；另一方面為新型房地產(chǎn)稅的推行創(chuàng)造良好的條件。同時(shí)根據(jù)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，政府部門有關(guān)土地房產(chǎn)公共服務(wù)收費(fèi)遵循受益原則和成本回收原則，由受益人支付，以彌補(bǔ)所提供服務(wù)的成本，這些收入及相應(yīng)的支出均納入統(tǒng)一的年度財(cái)政預(yù)算中進(jìn)行管理。

（六）賦予地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)債權(quán)

工業(yè)化、城市化進(jìn)程中地方政府擔(dān)負(fù)著大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，這些項(xiàng)目通常建設(shè)周期長，所需資金規(guī)模大，僅依靠當(dāng)前的地方稅收、使用者收費(fèi)等無法彌補(bǔ)巨大的資金缺口，這也是地方經(jīng)營土地、追逐賣地收入的重要原因。因此，應(yīng)允許地方政府擁有一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債發(fā)行權(quán)。合理設(shè)置和嚴(yán)格控制的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債，不僅有助于形成一種激勵(lì)和約束相容的機(jī)制，規(guī)范地方財(cái)政收支行為，化解地方債務(wù)隱性化問題，而且有利于公共建設(shè)資金分擔(dān)的代際公平。相應(yīng)地，應(yīng)修改《預(yù)算法》的相關(guān)條款，明確地方公債發(fā)行權(quán)限、范圍、方式、用途、責(zé)任、管理要求等。

（七）轉(zhuǎn)變地方政府政績考核機(jī)制

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展向全面小康推進(jìn)，GDP這一單維度的物質(zhì)財(cái)富增長指標(biāo)已無法涵蓋一國或一地經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的全部。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)增長只是手段，而人的發(fā)展和幸福才是增長的目的。從以經(jīng)濟(jì)增長為核心到以居民的幸福安康為核心，需要地方政府更多關(guān)注教育、就業(yè)、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生、文化建設(shè)等與人民群眾生活質(zhì)量密切相關(guān)的社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展。因此，需要在GDP指標(biāo)體系之外構(gòu)建國民幸福指數(shù)體系，如義務(wù)教育、就業(yè)、收入分配、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安、公共服務(wù)等，來衡量民眾生活的總體狀況，引導(dǎo)社會(huì)輿論，進(jìn)而督促地方政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，為解決社會(huì)所關(guān)注的重大問題提供導(dǎo)向和動(dòng)力。

（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“建立有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度研究——基于對(duì)‘土地財(cái)政’問題的治理”【08BJY141】）

（本欄目責(zé)任編輯：羅曉）