文/方鯤鵬

美國(guó)耳號(hào)撥款項(xiàng)目透視

Scandal on Earmark

文/方鯤鵬

上圖：美國(guó)國(guó)會(huì)大廈。（圖/IC）

一般來(lái)說(shuō)，美國(guó)從總體上說(shuō)是比較清廉的。之所以這么說(shuō)，有兩個(gè)原因；一是美國(guó)監(jiān)督體系發(fā)達(dá)，現(xiàn)在沒(méi)有大面積的腐敗；二是美國(guó)的腐敗已經(jīng)不是低層次的腐敗，有的腐敗需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)才能看得到。為委托人爭(zhēng)取“耳印記撥款”過(guò)程中的腐敗就是后面一種。

“耳號(hào)撥款”的英文名稱(chēng)是Earmark，即耳朵上的印記。原意為在豬、牛等家畜耳朵上打個(gè)記號(hào)，便于識(shí)別家畜的主人是哪家。這個(gè)詞被政客們引入政府的預(yù)算中后，成了插入特殊條款，為某項(xiàng)開(kāi)支爭(zhēng)取聯(lián)邦撥款的專(zhuān)用術(shù)語(yǔ)。從內(nèi)容來(lái)看，“耳號(hào)撥款”像是“指定項(xiàng)目撥款”，但程序上又不盡然，因?yàn)檫@個(gè)指定項(xiàng)目（耳號(hào)項(xiàng)目）沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序的論證，而是議員在編寫(xiě)正規(guī)預(yù)算項(xiàng)目時(shí)添加的私貨，專(zhuān)門(mén)撥給指定的公司或機(jī)構(gòu)。國(guó)會(huì)只審核正規(guī)預(yù)算項(xiàng)目，如果通過(guò)了，則帶了“耳號(hào)”的撥款條款也一并通過(guò)。采用“耳號(hào)撥款”這個(gè)詞，雖然沒(méi)有“指定項(xiàng)目撥款”聽(tīng)上去正規(guī)，但同該撥款的走后門(mén)非規(guī)范性質(zhì)合拍。

比如說(shuō)，鐵道部申請(qǐng)一個(gè)1000萬(wàn)美元的鐵路項(xiàng)目預(yù)算，結(jié)果國(guó)會(huì)撥給1100萬(wàn)元，名稱(chēng)仍為鐵路工程預(yù)算案，但這多出的100萬(wàn)是指定給五花八門(mén)的耳號(hào)項(xiàng)目，不需要經(jīng)過(guò)工程招標(biāo)的程序。鐵道部只求能拿到申請(qǐng)的預(yù)算，不會(huì)也無(wú)權(quán)來(lái)管撥款案中的其他閑事。而這些附加的項(xiàng)目可以與鐵路工程八竿子都打不著，即便是撥給減肥中心也無(wú)礙。

雖然耳號(hào)撥款方式在美國(guó)很早就出現(xiàn)，但一直到20世紀(jì)80年代，每年只有非常少量的個(gè)案，也沒(méi)有同政治捐款摻和在一起。隨著90年代初開(kāi)始的腐敗體制化、合法化潮流，耳號(hào)撥款急劇增長(zhǎng)。

美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室主任、預(yù)算政策高級(jí)分析師道格拉斯·埃爾門(mén)多夫在發(fā)布預(yù)算和經(jīng)濟(jì)展望更新報(bào)告。（圖/IC）

議員如果能為自己的選區(qū)爭(zhēng)取到耳號(hào)撥款辦些公益事，比如說(shuō)修筑一條公路，一方面有助于連任，另一方面可以要求承包修路的公司為其提供選舉捐助。而根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，耳號(hào)撥款現(xiàn)在幾乎總是與政治獻(xiàn)金綁在一起，因此這種撥款方式，是用納稅人的錢(qián)給提出耳號(hào)撥款的議員和獲得承包項(xiàng)目的公司雙雙發(fā)紅包。眾議員的任期是兩年，有時(shí)建一條路分好幾個(gè)階段，好幾個(gè)任期都完不了工，這樣每次議員競(jìng)選連任時(shí)都能巧妙地提醒選民，如果選了別人，下一期的耳號(hào)撥款就可能沒(méi)了，公路將半途而廢。

耳號(hào)項(xiàng)目繞過(guò)工程招標(biāo)程序，議員高興給誰(shuí)就給誰(shuí)；耳號(hào)撥款繞過(guò)正規(guī)審批程序，只要獲得相應(yīng)的撥款委員會(huì)或其子委員會(huì)的同意，就可加進(jìn)主項(xiàng)目的撥款。不難理解每個(gè)議員都盡量要為自己多爭(zhēng)取些耳號(hào)撥款，但也不可能每一個(gè)人的要求都得到滿(mǎn)足，給多給少、給誰(shuí)不給誰(shuí)的決定權(quán)，操之在議院的政黨領(lǐng)袖和勢(shì)力盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的元老議員手中。也因此，耳號(hào)撥款成為政黨領(lǐng)袖拉攏、控制本黨議員的一種極為重要手段。在國(guó)會(huì)耳號(hào)撥款的瓜分戰(zhàn)中，充滿(mǎn)了兩黨之間、兩黨內(nèi)部間的密室交易和實(shí)力較量，是叢林規(guī)則的高級(jí)表現(xiàn)形式。

雖然耳號(hào)撥款方式在美國(guó)很早就出現(xiàn)，但一直到上世紀(jì)80年代，每年只有非常少量的個(gè)案，也沒(méi)有同政治捐款摻和在一起。隨著90年代初開(kāi)始的腐敗體制化、合法化潮流，耳號(hào)撥款急劇增長(zhǎng)。華盛頓有個(gè)民間組織稱(chēng)為“公民反對(duì)政府浪費(fèi)”（Citizens Against Government Waste），每年發(fā)布一次耳號(hào)撥款的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，從中可以發(fā)現(xiàn)2006年是耳號(hào)撥款最高的年份，共有9,963個(gè)耳號(hào)撥款，計(jì)290億美元；而該年聯(lián)邦政府的總預(yù)算為22,330億美元，即耳號(hào)撥款占了1.3%。耳號(hào)撥款項(xiàng)目最多的一年是2005年，有13,997個(gè)，那年的耳號(hào)撥款支出額是273億美元。

我對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字常情有獨(dú)鐘，因?yàn)榭梢钥闯龊芏鄦?wèn)題。2005年耳號(hào)撥款項(xiàng)目達(dá)13,997個(gè)，至少給我這幾點(diǎn)深刻印象：

（1）參眾兩院總共535位議員，即每個(gè)議員平均分?jǐn)偭?6.2個(gè)耳號(hào)撥款。而這只是被批準(zhǔn)數(shù)，如果加入提出耳號(hào)撥款要求但未獲批準(zhǔn)的，那就更多了。難怪事關(guān)國(guó)家和人民福祉的重大法案常常被高高掛起，拖延多年而不能議決，因?yàn)樽h員們忙不過(guò)來(lái)了。

（2）耳號(hào)撥款的密室交易走后門(mén)性質(zhì)，可以毋庸置疑了。試問(wèn)走正常審批程序，國(guó)會(huì)有可能討論處理如此海量的撥款案？

（3）議員居然可以根據(jù)說(shuō)客提供的資料決定工程的必要性和造價(jià)，這個(gè)太可怕了。媒體已披露了大量耳號(hào)項(xiàng)目匪夷所思的浪費(fèi)，造出了無(wú)人過(guò)的橋，無(wú)車(chē)跑的路。有理由相信，有些耳號(hào)工程目的只是為了中飽私囊，于民于國(guó)毫無(wú)用處。

（4）美國(guó)批評(píng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，一向以自由競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為傲，可是耳號(hào)撥款具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)撥款方式的一切弊病，而且還有過(guò)之而無(wú)不及。

（5）耳號(hào)撥款直到上世紀(jì)90年代初才引起人們注意，在這之前只有在特殊情況下產(chǎn)生，根本沒(méi)有成為一個(gè)問(wèn)題。即便由于其數(shù)量之多而第一次成為話(huà)題的1991年，耳號(hào)撥款從現(xiàn)在來(lái)看也只有區(qū)區(qū)546個(gè)。法律仍然是原來(lái)的法律，可短短10來(lái)年，議員們私相授受的耳號(hào)撥款竟然像吃了生長(zhǎng)素，發(fā)瘋似的成長(zhǎng)，權(quán)力互相制衡的機(jī)制到哪去了？我想，如果采用耳號(hào)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，作為測(cè)量合法腐敗的晴雨表，應(yīng)該差不離。

（6）歷史證明，耳號(hào)撥款不是一種必不可少的分配資金方式。在沒(méi)有耳號(hào)撥款的年代，美國(guó)高效率造出了傲視世界的公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)和眾多的現(xiàn)代橋梁。如今耳號(hào)撥款盛行的年代，常是修橋修路幾年也完不了工，而且修橋修路的作息時(shí)間與一般公司的上下班時(shí)間同步，把交通整得苦不堪言。

由于美國(guó)陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，近幾年預(yù)算吃緊，耳號(hào)撥款有所減少，最新兩年的資料是：2009年10,160個(gè)耳號(hào)項(xiàng)目，196億美元；2010年9,129個(gè)耳號(hào)項(xiàng)目，165億美元。

不能說(shuō)所有的耳號(hào)撥款都是錢(qián)非所用，但是這種撥款方式的弊端顯而易見(jiàn)，就是兩黨的領(lǐng)袖也承認(rèn)耳號(hào)撥款是議員們?cè)跒E用權(quán)力、是培養(yǎng)腐敗的溫床、是會(huì)上癮的毒品。每到總統(tǒng)選舉時(shí)，兩黨候選人都會(huì)在耳號(hào)撥款問(wèn)題上指責(zé)對(duì)方，高喊要改革、要廢除耳號(hào)撥款的口號(hào)，但選舉過(guò)后就不再提及，這已經(jīng)成為華盛頓兩黨政治的生態(tài)。對(duì)于法律漏洞造成的合法腐敗，政客們?cè)诿癖姳г瓜鲁３０迅母锖暗谜鹛祉?，發(fā)誓要制定補(bǔ)漏洞的法律，可實(shí)際上漏洞十幾年甚至幾十年暢通無(wú)阻是常有的事。

一個(gè)公司想要獲得一個(gè)耳號(hào)撥款，通常有這么些步驟：

（1）同一個(gè)與國(guó)會(huì)各撥款委員會(huì)及其子委員會(huì)關(guān)系密切的游說(shuō)公司簽訂合同，雇一個(gè)（或幾個(gè)，如果項(xiàng)目比較大）說(shuō)客。或者干脆些，高薪聘用議員的太太、兒子、女兒等直系親屬為說(shuō)客。

（2）每一個(gè)耳號(hào)撥款都要有議員幫助提出，這個(gè)議員稱(chēng)為耳號(hào)撥款提案的贊助議員。如果委托人還沒(méi)有目標(biāo)議員，說(shuō)客需要幫助物色一個(gè)。接下來(lái)是向潛在的贊助議員游說(shuō)，一般是先從議員的助手開(kāi)始。

（3）談成條件后（比如提供多少選舉捐款，形同回扣），說(shuō)客就開(kāi)始代贊助議員起草耳號(hào)撥款提案和設(shè)計(jì)如何插入到主體議案。這樣一則避免議員增加工作量后心生嫌棄；二則自己編寫(xiě)便于掌控，如果由議員的助手操筆而不合客戶(hù)心意，再要求改豈非麻煩。事實(shí)上，說(shuō)客很多原來(lái)就是圈內(nèi)人士，起草提案，修改撥款主議案以便插入特殊條款等等，本是熟門(mén)熟路，效率很高，不少說(shuō)客甚至在開(kāi)始游說(shuō)的階段就帶上了起草好的提案。

（4）有了贊助議員和提案后，不等于耳號(hào)撥款就可到手了。說(shuō)客還要分析撥款委員會(huì)里誰(shuí)會(huì)支持誰(shuí)會(huì)反對(duì)。潛在的支持者當(dāng)然需要拉攏固票，包括你支持我的耳號(hào)，我支持你的耳號(hào)，大家拿納稅人的錢(qián)慷慨做交易。對(duì)反對(duì)者也要做工作，大的游說(shuō)公司往往擁有分別與兩黨淵源深厚的說(shuō)客，如果反對(duì)力量大到關(guān)系到提案的存亡，必要時(shí)還要派出和反對(duì)者同一黨派的說(shuō)客幫助化解，甚至也需要提供選舉捐款。

（5）提案獲委員會(huì)批準(zhǔn)，寫(xiě)進(jìn)撥款法案。

（6）獲得耳號(hào)撥款的公司兌現(xiàn)選舉捐款承諾。絕對(duì)不能過(guò)河拆橋，這是江湖規(guī)矩。而且許多情形下，撥款是分階段的，很容易喊停。

總之，耳號(hào)撥款在美國(guó)的政壇游戲中扮演著重要角色，是一門(mén)大學(xué)問(wèn)。這里只是以通俗易懂的方式整理出一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹。

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com