文/歐陽晨雨

國考：在炙烤中的思考

文/歐陽晨雨

公考難，公考難，公考難于上青天。

中國的國家公務(wù)員考試，被譽為“世界第一考”。姑且不說題型之難、關(guān)卡之嚴，僅參與人數(shù)之龐大，已蔚為壯觀。

2008年 80萬人報考，2009年105萬人應(yīng)戰(zhàn)，2010年即達到了146萬人。

2012年10月15日，2013年公務(wù)員考試報名工作開始。這次招考職位共12901個，招錄人數(shù)20839人，報考人數(shù)更一舉超過了150萬人。

令人為之咋舌的，還有近乎畸形的錄取率。三十多年前，高考被稱為千軍萬馬過獨木橋，現(xiàn)今的國家公務(wù)員考試更加嚴酷。

與現(xiàn)今高考近乎80%的錄取率相比，公務(wù)員考試之激烈是高考數(shù)十倍。在2011年的公務(wù)員考試報名中，國家能源局“能源節(jié)約和科技裝備司”一職以4961∶1的競爭比例高居熱門職位榜首，突破上一年最高的競爭比例4224∶1，然而這一紀錄很快就被刷新。

2012年，國家統(tǒng)計局重慶調(diào)查總隊合川、南川調(diào)查隊的兩個科員職位，輕而易

舉地摘取了公務(wù)員考試報名人數(shù)的“狀元”和“榜眼”桂冠，合川調(diào)查隊科員一職位9567∶1的錄取率，不僅刷新近5年的報名紀錄，更堪笑傲國際，創(chuàng)造吉尼斯世界紀錄。

國家公務(wù)員考試緣何如此火爆？持續(xù)的公務(wù)員熱究竟福兮，禍兮？中國特色的公務(wù)員制度，究竟路向何方？

行走在風(fēng)口浪尖上

公務(wù)員一直被稱為“鐵飯碗”，而今更被稱作“金飯碗”。但是，日趨激烈的考錄局面衍生的種種問題，也令人擔憂。現(xiàn)實生活中，既有社會培訓(xùn)機構(gòu)對考試試題的圍追堵截，也不乏公務(wù)員考試錄用工作人員在體檢環(huán)節(jié)中營私舞弊、以身試法。

有人將國家公務(wù)員報考熱，比喻為一個發(fā)燒不退的病人；有人痛心疾首，搬出無數(shù)藥方，背后映射的是人們對公務(wù)員競爭失序、考錄程序混亂等的憂心忡忡。

有統(tǒng)計表明，公務(wù)員考試中進入面試的人數(shù)往往是擬錄用人數(shù)的三倍以上。因為面試人數(shù)與錄取人數(shù)相差懸殊，增加了單位面試的權(quán)重。這也成為許多人質(zhì)疑選拔制度的論據(jù)，一些人經(jīng)過面試進入公務(wù)員序列后，會認為職位是單位或領(lǐng)導(dǎo)給的，就更多地忠誠于單位和領(lǐng)導(dǎo)，考慮部門利益，缺乏對國家的忠誠和服務(wù)意識。

2011年10月24日，廖天野事件讓公務(wù)員的道德品質(zhì)問題瞬間放大。作為深圳市光明新區(qū)發(fā)展和財政局公務(wù)員的廖天野，與父親因爭吵產(chǎn)生肢體沖突，導(dǎo)致父親身體多處受傷。此事曝光后，引起了強烈的關(guān)注。

媒體追問直指公務(wù)員制度：一個受過高等教育、曾是家庭驕傲的人，一個在單位、在社會受到普遍好評的人，一個有著律師資格、通過考試錄取的公務(wù)員，為什么會同時是一個打罵父母的不孝之人？公務(wù)員制度下，德才兼?zhèn)?、以德為先的干部政策從何體現(xiàn)？

事實上，公務(wù)員考試的公平性問題始終處在輿論焦點。即便中央和省兩級公務(wù)員考試相對比較規(guī)范，但到了市、縣等級別，公務(wù)員的“進口”仍顯得模糊不清。一些“有門路的”人憑借當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的批示，就可以進入公務(wù)員序列。令人不無擔憂的是，中國的數(shù)百萬公務(wù)員，絕大多數(shù)分布在縣鄉(xiāng)兩級。

之前，發(fā)生在“狀元考生”宋江明身上的戲劇性情節(jié)，撩開了一張無情的錄取黑幕。在2011年度山西長治市公務(wù)員考試中，吉林大學(xué)碩士宋江明筆試成績第一、面試成績第一、總成績第一，接著在長治醫(yī)學(xué)院附屬和平醫(yī)院參加了體檢。但是，隨后他被告知體檢不合格，與公務(wù)員無緣。

通過當事人積極維權(quán)和媒體曝光，有關(guān)部門重新調(diào)查，長治市公務(wù)員錄取舞弊案終于水落石出，10人受到黨紀政紀處分，八人涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理。

與宋江明案類似，中山市人力資源和社會保障局原紀委書記梁國影在幫兒子考公務(wù)員問題上，使盡了招數(shù)。

今年5月27日，廣東省舉行2012年縣級以上機關(guān)公務(wù)員考試，梁某的兒子林鈺成報考了中山市農(nóng)業(yè)局市場與經(jīng)濟信息科辦事員職位。原本該職位的最低學(xué)歷要求為本科，但梁國影伙同農(nóng)業(yè)局相關(guān)負責人，將學(xué)歷要求從本科降為大專。此外，招考中限制非廣東省戶籍人員報考、要求電子商務(wù)專業(yè)等條件，幾乎是為林鈺成“量身打造”，最大限度地排擠其他人的報名。之后，為了讓兒子順利通過公務(wù)員筆試和面試，梁國影還兩次利用職權(quán)為其提高分數(shù)。最終，梁國影以“招收公務(wù)員徇私舞弊罪”，被法院判處有期徒刑一年。

上述案例絕非孤例，一些地方公務(wù)員錄取過程不透明、監(jiān)督難的問題，讓公務(wù)員考試飽受詬病。對于公務(wù)員招考本身的非議，也從未止息。2011年11月20日，中國政法大學(xué)憲政研究所發(fā)布《2011年國家公務(wù)員招考中的就業(yè)歧視狀況調(diào)查報告》。報告指出，所調(diào)查的2011年國家公務(wù)員近萬個崗位，全部存在健康歧視和年齡歧視，此外招考還在政治面貌、性別、戶籍、年齡等方面存在歧視性要求。

例如，中國民航空中警察總隊系統(tǒng)支隊科員的92個職位，均要求“28周歲以下”。但中國政法大學(xué)相關(guān)專家認為，沒有任何科學(xué)數(shù)據(jù)可以證明28周歲以上的人士無法勝任這個職務(wù)，因此其將年齡限定在28周歲以下不僅存在隨意性，也構(gòu)成了年齡歧視。

原本為選拔人才而生的“國考”，甚至被形容成“吞噬人才的黑洞”。有專家認為，在西方發(fā)達國家，社會的精英都在金融界和商界，但在中國，社會精英希望成為公務(wù)員，大學(xué)畢業(yè)生每五至七人中就有一個會去考公務(wù)員，投入到政府部門工作，這就會造成社會的倒退。在他們看來，最優(yōu)秀的人才應(yīng)該參與生產(chǎn)性、創(chuàng)造性工作，而不是像現(xiàn)在這樣，爭搶烏紗帽。

作為一種話語邏輯，形形色色的官場腐敗問題，也被與公務(wù)員考試聯(lián)系在一起。

現(xiàn)實中，絕大多數(shù)公務(wù)員的名義工資并非很高，但隱性收入不少，權(quán)力尋租的空間依然很大。相對于企業(yè)的激烈競爭和巨大壓力，公務(wù)員可以享受公費醫(yī)療，大體相當于實報實銷；公務(wù)員退休后可領(lǐng)取近乎全額工資，而參加企業(yè)社會養(yǎng)老保險的職工，退休金標準只相當于社會平均工資的三分之二。在一些地方或單位，公務(wù)員還享有為數(shù)不菲的購房或租房補貼，這些因素更增加了人們對這個“金飯碗”的向往。

其實，對人們報考吸引力最大的，莫過于這個職業(yè)的流出率低。公務(wù)員被辭退的現(xiàn)象很少發(fā)生，即使出現(xiàn)了，也大多因為個人受到處分、工作欠規(guī)范等錯誤。因為管理考核不合格而被辭退者，則少之又少。這樣一來，公務(wù)員這一職業(yè)就成了很多人眼中的“鐵飯碗”，一勞永逸的理想職業(yè)，如何不令人趨之若鶩？

在對國家公務(wù)員招考熱圍觀詬病的同時，人們往往會忽視這一制度的進步光芒。如果追溯我國公務(wù)員制度的起源，不難勾勒一條從人治到法治，從隨性到理性的上升路徑。

難以湮沒的制度光耀

在對國家公務(wù)員招考熱圍觀詬病的同時，人們往往會忽視這一制度的進步光芒。如果追溯我國公務(wù)員制度的起源，不難勾勒一條從人治到法治，從隨性到理性的上升路徑。

泱泱華夏，從血緣關(guān)系到地緣關(guān)系，從世襲制到科舉制，中國古代的人才選拔制度，到明朝時終于達到了頂峰。但是，在西風(fēng)美雨的侵襲下，沒落的滿清王朝終于為落后制度付出了慘痛的代價，檢討科舉制成為一種潮流。到1905年，大臣袁世凱、張之洞上書，為八股選才制畫上了句號。

在革命戰(zhàn)爭年代，由于政治環(huán)境特殊，干部選拔基本實行高度集中的任命制形式。1951年中央人民政府批準了《任免國家機關(guān)工作人員暫行條例》，規(guī)定中央人民政府和政務(wù)院的任免權(quán)限，但對大部分干部的錄用、選拔、任免，并沒有明確的法律規(guī)定。

在1993年正式施行公務(wù)員制度之前，中國實行的是干部制度，并沒有“公務(wù)員”這個說法，也沒有真正意義上的公務(wù)員。那時，從政府人員到黨務(wù)工作者，從企業(yè)人員到事業(yè)單位人員等，統(tǒng)稱為國家干部。

干部制度其實是一種身份制度，對應(yīng)著相關(guān)級別。國家用人是大學(xué)直接分配和調(diào)動或從社會各個層面直接錄用，一個人從大學(xué)畢業(yè)，就意味著分配到單位工作，定為多少級別，對應(yīng)什么工資，應(yīng)分多少面積的住房等等。

然而，隨著社會進步，特別是改革開放后，這種身份制度的不合時宜逐漸顯露。主要是“國家干部”概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類；管理權(quán)限過于集中；管理方式陳舊單一；管理制度不健全，用人缺乏法治。由此造成了年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出，用人上的不正之風(fēng)，也與這種落伍制度有著千絲萬縷的聯(lián)系。

20世紀80年代，鄧小平率先提出，“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”，強調(diào)改革干部人事制度，“關(guān)鍵是健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當?shù)?、明確的規(guī)定”。

在這一思想指導(dǎo)下，國家加快干部人事制度改革，建立退休制度，廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；下放干部管理權(quán)限；嘗試打破干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任、聘任等多種形式；探索黨政機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位分類管理的思路。這些干部改革舉措，為國家公務(wù)員制度的建立，打下了堅實基礎(chǔ)。

但是，公務(wù)員制度的構(gòu)建，并非一朝一夕之功。1982年國家勞動人事部制定了《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》，提出了“堅持考試”的錄用原則。五年后的黨的十三大，正式提出了建設(shè)國家公務(wù)員制度目標。1988年7月19日，人事部舉辦了國家公務(wù)員制度培訓(xùn)班。次年1月，民政部面向社會公開招考了30名工作人員。與此同時，中組部、人事部發(fā)出《關(guān)于國家行政機關(guān)補充工作人員實行考試辦法的通知》，從當年起，縣及縣級以上國家行政機關(guān)補充非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作人員，要通過考試考核，擇優(yōu)錄取。

不過，公務(wù)員制度的正式建立，則有賴于1993年一部重要法規(guī)的頒布實施——《國家公務(wù)員暫行條例》。其后，國家還頒布了《公務(wù)員制度實施方案》、《公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《公務(wù)員獎勵暫行規(guī)定》、《公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》、《公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》、《公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》、《公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》、《公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》、《公務(wù)員職位輪換（輪崗）暫行辦法》和《公務(wù)員申訴案件辦案規(guī)則》等一系列規(guī)定。

特別是2005年4月27日，十屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了公務(wù)員法。這是中國第一部干部人事管理的綜合法律。2006年1月1日，《中華人民共和國公務(wù)員法》正式實施，這標志著我國干部人事管理進入了依法管理的新階段。

上述重要法規(guī)，奠定了中國公務(wù)員制度錄用、考核、獎勵、晉升、培訓(xùn)、交流、回避、辭職辭退、退休、申訴控告以及公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)、工資保險福利、需要遵守的紀律等制度的法律基礎(chǔ)，國家公務(wù)員管理無法可依的局面基本得到了改變，由此逐步形成公務(wù)員管理法規(guī)體系，結(jié)束了“統(tǒng)包統(tǒng)配”的用人方式，開啟了“凡進必考”的人事錄用時代。

從公務(wù)員招錄制度看，通過公務(wù)員考試這種競爭方式，使得具有一定知識結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)的人才，擺脫身份、地位、財富等條件的拘束脫穎而出，成為國家的管理者一員。站在國家發(fā)展的宏觀層面考量，“報考熱”確實為政府部門提供了大批優(yōu)秀人才，為公務(wù)員隊伍帶來了新鮮面貌和創(chuàng)新活力。因為有大量的報考者，才有可供挑選的龐大基

數(shù)，為國家服務(wù)，這是考錄制度的一大積極意義。

考試這種形式，本身并沒有問題。公平競爭，考試競優(yōu)，本身就體現(xiàn)了公平性。從連年上升的報考人數(shù)看，誠然有經(jīng)濟、政治等因素影響，但從另一個側(cè)面看，也說明了公務(wù)員考試的公正性，具有一定的社會認同。

在專家們的眼中，“公務(wù)員熱”只是當下社會就業(yè)難的一個縮影。與公務(wù)員熱形成參照系的一個事例是，今年年初，國家人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人就憂心忡忡地稱，2012年就業(yè)形勢依然嚴峻，就業(yè)總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾依然非常大。2012年城鎮(zhèn)需就業(yè)的勞動力達2500萬人，比“十一五”時期的年均數(shù)多100萬人，其中高校畢業(yè)生規(guī)模達到680萬人，是本世紀初的六倍多。這種總體性的就業(yè)難大背景下，每一個稍好的崗位，都會擠得頭破血流。如果公務(wù)員考試不熱，反而說明了存在問題。

事實上，盡管國家公務(wù)員考試報名到2010年就達到了146萬人，但是隨后2011年度降至141萬人，2012年度更降到了130萬人，只是在2013年再次上升到了150萬人。頗為詭異的數(shù)字背后，與經(jīng)濟就業(yè)的不夠景氣休戚相關(guān)，也與公務(wù)員制度與隊伍的穩(wěn)定密不可分。

當然，在如過江之鯽般的報考公務(wù)員潮流中，并不能忽略盲目報名求保險的因素。許多人并非真的想當公務(wù)員，而是尋找一個保險。不少畢業(yè)大學(xué)生都嘗試多投一份簡歷，因為這樣意味著多一個工作機會，不少人都是裸考的，也就是根本不復(fù)習(xí)就參加考試，撞大運。如此看來，公務(wù)員熱即便不是“偽命題”，也存在一些水分。

當然，我們不能說，公務(wù)員制度包括招錄都做到了完美無缺，因為任何制度總有一個完善的過程，需要時間的積累和突破。需要冷靜看待的是，盡管存在諸多不公平的現(xiàn)象，但公務(wù)員制度構(gòu)建上是公平的，至于制度具體實施中的不平等問題，比如面試、體檢等環(huán)節(jié)問題，終將可以得到克服。

縱觀公務(wù)員制度的建立，西方國家積百年之功，我們?yōu)楹尾唤o自己更多一點時間，讓這一制度更趨完善呢？

在改革創(chuàng)新中前行

面對公務(wù)員熱中暴露出的種種問題，從中央到地方，紛紛吹響了加快改革創(chuàng)新的號角。

聘用制公務(wù)員措施的探索與實踐，成為當前公務(wù)員制度改革的一大亮點。

《公務(wù)員法》第16章對公務(wù)員聘任制作了規(guī)定，“機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”，“涉及國家秘密的，不實行聘任制”。

從2007年開始，中國改革前沿深圳開始試點聘任制公務(wù)員制度。2010年1月起，該市正式規(guī)定，新進入行政機關(guān)的公務(wù)員都一律實行聘任制度。目前，深圳市在聘的聘任制公務(wù)員已經(jīng)超過了1500人。

在這個新興的沿海城市，聘任制的公務(wù)員和委任制公務(wù)員的差別，主要體現(xiàn)在用人方式上，即聘任制的公務(wù)員實行的是合同管理，適用社會基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金相結(jié)合的退休保險制度，相對于委任制公務(wù)人員而言，退出機制也更加靈活。

隨著深圳改革的推進，越來越多的省市也開始試水聘任制公務(wù)員制度。在2012年，廣東、江蘇、河南、四川、河北等地也開始試點聘任制公務(wù)員制度。

不過，因為中央統(tǒng)一政策尚未出臺，各地政策亦不盡相同，體現(xiàn)了地域特點。比如，從2008年起，溫州市在全省率先試行公務(wù)員聘任制，但有別于深圳聘任制公務(wù)員，尤其是“高于一般委任制公務(wù)員數(shù)倍的薪酬”的規(guī)定。

一般委任制公務(wù)員的薪酬本來就不低，有高薪作保障，打破了“鐵飯碗”又送給了“金飯碗”。但與深圳等地類似的是，聘任制的公務(wù)員在合同期限會享受公務(wù)員的編制和相關(guān)的福利，合同結(jié)束之后將不再享受編制和福利。此舉對聘任制崗位的吸引力是一個較大的提升。

如果將公務(wù)員分類管理改革與聘任制公務(wù)員制度結(jié)合起來看，則不難看出，這些改革已經(jīng)在觸及最為人們詬病的公務(wù)員制度“進、管、出”三大難題。

從中央層面看，除了在法規(guī)制度上屢屢推出重拳外，也在一些制度的創(chuàng)新上作出了努力，值得肯定。特別是這些年來，公務(wù)員主管部門在分級分類考試中進行了許多探索性工作，如推進中央機關(guān)招考分級考試，將省級以上和地市以下招考分為兩類，分別設(shè)置試題；將中央機關(guān)中的小語種、專業(yè)性較強職位進行分類，突出專業(yè)科目考試功能等，成效較為明顯。

2010年，中國人事科學(xué)研究院做過一項調(diào)查，讓公眾對公務(wù)員薪酬、獎懲、退休、晉升、考錄等方面打分。最終民調(diào)結(jié)果顯示，考錄制度的滿意度最高。

以2011年考試為例。有62名工人、農(nóng)民確認參加14個面向工農(nóng)的職位的考試。從這一年開始，國家公務(wù)員主管部門在海關(guān)、國稅、鐵路公安等直屬機構(gòu)縣級以下職位試點，探索從優(yōu)秀工人、農(nóng)民等生產(chǎn)一線人員中考錄公務(wù)員辦法。主管部門明確將對此類定向職位政策傾斜。

以2012年國家公務(wù)員考試為例。省級以上崗位100%招錄對象，是具有兩年以上基層工作經(jīng)驗的人員?？晒┐髮W(xué)生村官選擇職位1417個，約占總數(shù)的11%。省級以上黨政機關(guān)拿出12%左右的錄用計劃，用于招錄服務(wù)期滿、考核合格的大學(xué)生村官、三支一扶計劃、西部志愿者和特崗計劃教師等服務(wù)基層項目人員，較去年增加兩個百分點。地市以下崗位，也拿出10%左右的計劃專門用于招錄服務(wù)期滿、考核合格的服務(wù)基層項目人員。

作為一個全國性的選拔性考試，這種量體裁衣的求賢之舉，無疑帶有一定的積極導(dǎo)向作用，有助于更多人才投身基層一線，建功立業(yè)。另外，在輿論的激辯中，對應(yīng)屆碩士及博士畢業(yè)生的報考年齡限制，也從以前的35歲放寬至40歲，不少報考者通過這一政策獲得了考試機會，增加了國家人才的含金量。

但是，這些創(chuàng)新舉措并不意味著改革的到站止步。應(yīng)當看到，現(xiàn)在的公務(wù)員考試大多還處于一張卷子打天下的狀態(tài)，與突出能力素質(zhì)的要求還有很大差距。

從長遠看，應(yīng)在合理統(tǒng)籌和分配國家收入的大盤子、完善社會保障制度的前提下，對國家公務(wù)員制度進行優(yōu)化。

具體到公務(wù)員考試層面，加大試題開發(fā)的力度，優(yōu)化公務(wù)員考錄面試規(guī)則，查找體檢程序中可能存在的漏洞并加以改進，打擊公務(wù)員考試錄用中的違法違紀行為等，還需要更有效的創(chuàng)新舉措，這一切都需要國家在公務(wù)員制度改革上持續(xù)破冰、恒久發(fā)力。