文/桑菊

招投標(biāo)的制度漏洞

文/桑菊

不必諱言，這些年來(lái)，招投標(biāo)在其運(yùn)行過(guò)程中，還是出現(xiàn)了許多規(guī)避法律法規(guī)和政策規(guī)定的現(xiàn)象，導(dǎo)致腐敗頻發(fā)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從本質(zhì)上說(shuō)，是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)，講求的是公開、公平、公正，并需要誠(chéng)信的社會(huì)土壤。招投標(biāo)從某種意義上說(shuō)，也是一種競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)，它也必須講求公開、公平和公正，并以誠(chéng)信作為招投標(biāo)制度得以有效、良好執(zhí)行的基礎(chǔ)。

推出招投標(biāo)制度的初衷，就是為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公開、公平和公正，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)在法治環(huán)境中的自由和良性競(jìng)爭(zhēng)。

應(yīng)該說(shuō)，實(shí)施招投標(biāo)制度以來(lái)，取得了不錯(cuò)的效果。一方面，招投標(biāo)的制度建設(shè)進(jìn)展順利，已經(jīng)形成了一套比較完整的法律體系，同時(shí)，各地各部門也出臺(tái)了不少地方法規(guī)和部門規(guī)章，不同程度地預(yù)防了工程建設(shè)和政府采購(gòu)中的違法違規(guī)、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，通過(guò)招投標(biāo)明顯節(jié)約了政府投資支出和政府采購(gòu)資金。據(jù)測(cè)算，通過(guò)招標(biāo)節(jié)約的建設(shè)投資一般在10-15%，工期縮短10%。

然而，不必諱言，這些年來(lái)，招投標(biāo)在其運(yùn)行過(guò)程中，還是出現(xiàn)了許多規(guī)避法律法規(guī)和政策規(guī)定的現(xiàn)象，導(dǎo)致腐敗頻發(fā)。國(guó)家發(fā)改委主任張平指出，目前招投標(biāo)領(lǐng)域還存在著不少問題，像市場(chǎng)主體不規(guī)范、弄虛作假、圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包和違法分包；部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)惡性競(jìng)爭(zhēng)，與招標(biāo)人或業(yè)主串通；少數(shù)評(píng)標(biāo)專家不獨(dú)立、不公正履行職責(zé)等。概括說(shuō)來(lái)，就是暗箱操作嚴(yán)重、潛規(guī)則盛行。

“重災(zāi)區(qū)”五棵大樹蛀蟲多。其中工程發(fā)包單位不按正常規(guī)定招標(biāo)，私下搞“暗箱”操作的現(xiàn)象為最甚。（圖/IC）

說(shuō)到底，出現(xiàn)這些現(xiàn)象，與招投標(biāo)制度還存在著漏洞有很大的關(guān)系。

第一，權(quán)力制衡機(jī)制缺失。目前的招投標(biāo)活動(dòng)中,一些行業(yè)和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者,也是代理機(jī)構(gòu)的遴選者,還是許多項(xiàng)目的招標(biāo)人,同時(shí)又是部分投標(biāo)人的領(lǐng)導(dǎo)者、招標(biāo)活動(dòng)的仲裁者，可謂集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體，這樣，就極易在招投標(biāo)過(guò)程中引發(fā)腐敗行為，包括權(quán)力尋租，違規(guī)插手招投標(biāo)活動(dòng)，內(nèi)定或變相內(nèi)定中標(biāo)人，或千方百計(jì)規(guī)避招投標(biāo)，等等。

比較突出的，一是肢解工程，少數(shù)業(yè)主（領(lǐng)導(dǎo)干部）把法定必須納入招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，分解為若干個(gè)小項(xiàng)目或者分階段實(shí)施，使之達(dá)不到招標(biāo)的（投資）標(biāo)準(zhǔn)，或只對(duì)項(xiàng)目的主體工程拿出來(lái)招標(biāo)，附屬或隱蔽的基礎(chǔ)性工程則直接發(fā)包處理。二是排斥競(jìng)爭(zhēng)，想方設(shè)法找借口搞邀請(qǐng)招標(biāo)，或縮小投標(biāo)參與人范圍，這樣就巧妙地排斥了潛在競(jìng)爭(zhēng)者，達(dá)到變相內(nèi)定中標(biāo)人的目的。三是量身招標(biāo)，少數(shù)業(yè)主（領(lǐng)導(dǎo)干部）以招商為由直接介紹施工企業(yè)，明言讓某某“必須中標(biāo)”，工作人員只得暗箱操作，使“欽點(diǎn)”單位如愿中標(biāo)。四是尋找借口，比如以工程建設(shè)工期短、時(shí)間緊等為借口，甚至將工程定性為“獻(xiàn)禮工程”或“搶險(xiǎn)、安?！钡戎噶钚怨こ?，再加以“行政會(huì)議、聯(lián)席會(huì)議”等會(huì)議紀(jì)要形式確定施工企業(yè)等手段，規(guī)避招投標(biāo)。

第二，制度、政策不夠健全和完善。目前，涉及工程建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)行法律法規(guī)還存在一些漏洞。一方面，相關(guān)法律和規(guī)定對(duì)招投標(biāo)中一些環(huán)節(jié)缺乏強(qiáng)制性規(guī)定，具體說(shuō)來(lái)，是原則規(guī)定多、具體細(xì)則少,禁止規(guī)定多、配套罰則少,部門規(guī)定多、適用規(guī)范少；另一方面，規(guī)定過(guò)于粗疏，存在一些可以人為操控的空間，更甚者是導(dǎo)致對(duì)合法與違規(guī)難以區(qū)分，尤其是對(duì)招投過(guò)程中冒出的那些新型的腐敗手段無(wú)可奈何。

這方面的漏洞主要在：一是招標(biāo)場(chǎng)所不規(guī)范。雖然許多地方都設(shè)有專門的、較為規(guī)范的招投標(biāo)交易市場(chǎng)，但由于各種主客觀原因，不少部門和單位的不少項(xiàng)目的招標(biāo)還是不放在交易市場(chǎng)進(jìn)行，而是由業(yè)主或中介自己選定招標(biāo)地點(diǎn)。二是招標(biāo)文件評(píng)分辦法設(shè)置不合理。招標(biāo)文書一般由技術(shù)、商務(wù)和其他部分組成。商務(wù)、技術(shù)部分大多是硬性指標(biāo)，因此得分差距不大；其他部分對(duì)應(yīng)的基本是投標(biāo)方的實(shí)力、業(yè)績(jī)、信譽(yù)、服務(wù)、安全等軟指標(biāo)，并且分值設(shè)置懸殊，有的在0至6分之間，有的甚至達(dá)到0至10分，業(yè)主正是通過(guò)這樣的分值設(shè)計(jì)達(dá)到內(nèi)定中標(biāo)人的目的。三是代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入門檻低。由于進(jìn)入門檻低，如今代理機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，而從業(yè)人員的素質(zhì)則參差不齊，代理業(yè)務(wù)惡性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。有些代理機(jī)構(gòu)為了拿到業(yè)務(wù)，不得不看業(yè)主臉色行事，按業(yè)主意志辦事，導(dǎo)致招投標(biāo)變味變質(zhì)。有代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員坦承，“我們的工作跟洗錢差不多，是把那些不能擺到桌面上的事情，通過(guò)我們這個(gè)環(huán)節(jié)變成合理合法?！?/p>

第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理和監(jiān)督難以有效進(jìn)行。一是目前對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)管模式仍是按照行業(yè)屬性,由各系統(tǒng)的行政主管部門分頭監(jiān)管。這種模式的弊端,是導(dǎo)致政出多門,各說(shuō)各話，并由此導(dǎo)致出現(xiàn)缺少一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的管理監(jiān)管機(jī)構(gòu)。有關(guān)文件規(guī)定“對(duì)于招投標(biāo)過(guò)程中泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責(zé)分工，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴”，按照這一原則，一個(gè)工程項(xiàng)目在招標(biāo)過(guò)程中，要接受多個(gè)行業(yè)行政主管部門的監(jiān)督。比如，一個(gè)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)，在土建施工、設(shè)備安裝招標(biāo)環(huán)節(jié)，要接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督；在貨物采購(gòu)、勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)環(huán)節(jié)，要接受相應(yīng)行政主管部門的監(jiān)督。很顯然，一個(gè)項(xiàng)目涉及這么多監(jiān)管部門，就很可能出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，難以形成監(jiān)管合力。另外，如果招標(biāo)主體與執(zhí)法監(jiān)督主體混同,則很容易形成實(shí)質(zhì)上的“同體監(jiān)督”。

二是對(duì)有些招標(biāo)環(huán)節(jié)頗難監(jiān)督。比如評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，專家是評(píng)標(biāo)工作的核心。然而，目前，一方面在選擇專家時(shí)對(duì)其品德和能力的評(píng)價(jià)還沒有明確規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，大多數(shù)地方已建的專家?guī)欤孑^窄，人數(shù)較少，專家被抽到的幾率很高，這樣，就很容易與招標(biāo)方、投標(biāo)方和代理機(jī)構(gòu)建立“朋友”關(guān)系，出現(xiàn)“權(quán)力標(biāo)”、“金錢標(biāo)”和“人情標(biāo)”。

三是監(jiān)管力量不足。一方面，監(jiān)管人員數(shù)量不足，項(xiàng)目多人員少，難以覆蓋全面；另一方面，由于代理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期從事這項(xiàng)工作，熟悉其中的奧妙，違規(guī)操作很隱蔽，監(jiān)管人員往往難以發(fā)現(xiàn)其中的貓膩。

第四，懲治力度不夠嚴(yán)厲，威懾效應(yīng)不足。目前，對(duì)招投標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，在法律上是有明確的罰則的。刑法第二百二十三條設(shè)有串通投標(biāo)罪，規(guī)定“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰”。今年2月1日開始實(shí)施的“招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例”也明確了法律責(zé)任，對(duì)違法行為作出了行政和經(jīng)濟(jì)方面的具體處罰。然而，目前，一旦中標(biāo)獲得的高額利潤(rùn)回報(bào)與串通投標(biāo)違規(guī)低成本之間還是存在著較大的反差，比如，對(duì)招投標(biāo)違規(guī)處罰與中標(biāo)后獲取的高額利潤(rùn)相比，確實(shí)不成“比例”。再加上，不可否認(rèn)，查處的比例同樣很小，大部分違法違規(guī)行為沒有被發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后“高高舉起，輕輕落下”乃至不了了之，這一方面體現(xiàn)法律本身的不足，另一方面，事實(shí)上的發(fā)現(xiàn)少處罰輕，降低了法律的威懾力，甚至在無(wú)形中慫恿了一些人在招投標(biāo)活動(dòng)中敢鉆制度漏洞，并借此牟取巨大的非法利益。

的確，雖然招投標(biāo)的制度建設(shè)在穩(wěn)步推進(jìn)，然而，由于制度還或多或少存在著漏洞，或者說(shuō)機(jī)制缺陷，導(dǎo)致招投標(biāo)活動(dòng)中貓膩不斷，腐敗頻現(xiàn)。因此，必須進(jìn)一步健全和完善制度，細(xì)化規(guī)定，同時(shí)不斷推進(jìn)招投標(biāo)制度創(chuàng)新，使招投標(biāo)過(guò)程更加透明、更加公平，監(jiān)督更加有力，懲罰更加嚴(yán)厲，從而有效地遏制招投標(biāo)活動(dòng)中的腐敗現(xiàn)象。