陳雨露，馬 勇

（中國人民大學 財政金融政策研究中心，北京100872）

一、引 言

隨著世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管體制的變革和重構(gòu)，金融監(jiān)管的獨立性問題逐漸成為中央銀行獨立性改革過程中所討論的新內(nèi)容。從已有的文獻看，針對金融監(jiān)管獨立性的研究，其基本的出發(fā)點依然是監(jiān)管當局對于政治干預的獨立性，相應的指標編制和實證研究也大多以此為基礎（Barth等，2006；馬勇，2010）。尤其是近年來，隨著加強中央銀行獨立性的主張日益被接受，金融監(jiān)管職能應從中央銀行分離的觀點似乎自然而然地獲得了“認可”。但仔細研讀文獻會發(fā)現(xiàn)，作為金融監(jiān)管獨立性一部分的“銀行監(jiān)管權是否應該從中央銀行分離”這一問題，不僅從來沒有從實證角度進行過系統(tǒng)的論證，而且相關的理論邏輯本身也充滿了爭論和疑問?；诖?，本文嘗試從實證角度對中央銀行是否應分離銀行監(jiān)管職能進行初步分析。

二、文獻回顧與評價

從主流文獻看，關于中央銀行是否應分離銀行監(jiān)管職能，爭論的焦點主要集中在三方面：一是政策目標的調(diào)和與沖突，二是是否存在道德風險及其嚴重程度，三是權力結(jié)構(gòu)如何安排更為合理。

主張銀行監(jiān)管職能應從中央銀行分離的學者所依據(jù)的理由為：（1）成功的組織傾向于身負清晰而單一的法定使命，監(jiān)管者可能在一個只有單一目標的組織機構(gòu)中運轉(zhuǎn)得更好，因為其信譽及相應的職業(yè)前途受到中央銀行其他官員沖突性行為損害的可能性更小，因此貨幣政策和銀行監(jiān)管之間存在著目標沖突（Kane，1990）；（2）由中央銀行實施銀行監(jiān)管意味著它對金融穩(wěn)定負有責任，為了在可能的金融危機中避免成為被指責的對象，中央銀行作為最后貸款人往往存在過度借貸的傾向，這會引發(fā)嚴重的道德風險問題（Goodfriend等，1999）；（3）中央銀行的責任越大（如同時負責貨幣政策和金融監(jiān)管），越容易受政治力量干擾，也越有可能破壞貨幣政策獨立性和銀行監(jiān)管效率（Briault，1999）。

當然，并不是所有學者都主張銀行監(jiān)管職能應從中央銀行分離。反對者的理由為：（1）貨幣政策與銀行監(jiān)管在本質(zhì)上具有一致性，由中央銀行同時負責貨幣政策與銀行監(jiān)管有利于信息交流和政策協(xié)調(diào)，價格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定目標的潛在利益沖突僅僅只是一種暫時的利害權衡（Guitian，1999）；（2）雖然最后貸款人機制可能誘發(fā)道德風險，但對于防范金融系統(tǒng)性風險而言，存款保險制度并不明顯優(yōu)于最后貸款人手段，前者緩慢的支付賠償過程和復雜的法律程序還會對存款人的信心造成極大的負面影響，而后者在恢復存款人信心方面具有更為直接和有效的作用（Duquesne，1999）；（3）在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的條件下，客觀上需要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，全面負責對銀行、保險和證券業(yè)務的監(jiān)管，此時分離中央銀行的監(jiān)管職能只不過是誘發(fā)了另一種形式的權力集中（Ferguson，1999）。

雖然關于是否應分離中央銀行監(jiān)管職能的討論一直在進行，但迄今為止，很多國家的中央銀行依然普遍參與銀行監(jiān)管。根據(jù)世界銀行最近的一次調(diào)查，在153個國家或地區(qū)中，約有60%的國家或地區(qū)的中央銀行承擔著監(jiān)管責任；在亞太地區(qū)，31個國家或地區(qū)中的27個將部分監(jiān)管責任賦予中央銀行，其中24個國家或地區(qū)的中央銀行享有全部的監(jiān)管權力（Barth，2006）。

三、中央銀行是否應分離銀行監(jiān)管職能：一個初步檢驗

（一）研究思路和研究樣本

為了從經(jīng)濟角度考察是否應將銀行監(jiān)管職能置于中央銀行內(nèi)部，首先需要設定判斷標準。如前文所述，中央銀行是否應承擔銀行監(jiān)管職能，爭論集中在哪一種模式能更好地促進貨幣政策目標和金融監(jiān)管目標的實現(xiàn)。一般而言，銀行監(jiān)管的基本目標是“穩(wěn)定”和“效率”，而貨幣政策目標主要包括幣值穩(wěn)定和促進經(jīng)濟增長兩個基本方面。

確定研究標的后，下一步是選擇合適的替代變量。根據(jù)一般經(jīng)濟理論，金融穩(wěn)定用系統(tǒng)性銀行危機作為替代變量（危機發(fā)生頻率越高，金融穩(wěn)定性越低）；金融效率用銀行業(yè)的ROA、ROE、成本收入比、一般管理成本和銀行凈利差來替代；作為貨幣政策目標，幣值穩(wěn)定性以通貨膨脹率表示，而經(jīng)濟增長情況則以實際GDP增長率作為替代變量。各變量的具體情況見表1。

表1 各變量的來源和說明

在樣本選擇方面，基于交叉數(shù)據(jù)的可獲得性，本文共包括54個國家或地區(qū)的相關數(shù)據(jù)（見表2）。樣本包括全球主要發(fā)達國家（地區(qū)）和發(fā)展中國家（地區(qū)），其容量及覆蓋區(qū)域至少與同類的跨國實證研究相當；樣本區(qū)間為1980－2007年。

（二）實證分析結(jié)果

我們采用與Barth等（2006）類似的方法，通過Logit模型進行回歸分析。Logit模型的基本表達式為：其中，被解釋變量Yi＊為潛在變量。當我們考察銀行危機的發(fā)生概率時，Yi是虛擬變量，1表示一國在樣本期間內(nèi)發(fā)生了銀行危機，0表示未發(fā)生危機。Gi是主解釋變量（即中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能），如果觀察期內(nèi)樣本國家的中央銀行擁有對銀行的監(jiān)管權，則賦值1，否則賦值0。Xi表示其他需要控制的變量，我們將分別對一國的宏觀經(jīng)濟狀況、銀行體系狀況、金融監(jiān)管情況和制度文化狀況進行控制，以全面控制不同國家之間的國別差異。εi為誤差項，在Logit模型中εi服從Logistic分布。

表2 全部樣本國家（地區(qū)）在樣本區(qū)間內(nèi)的銀行監(jiān)管職能設置情況

在表3中，我們采用逐步添加變量的方法進行回歸。第（1）列顯示的是對宏觀經(jīng)濟因素進行控制后的結(jié)果；第（2）列顯示了對銀行層面因素進行控制后的結(jié)果；第（3）列控制了金融監(jiān)管方面的影響，包括資本充足要求、業(yè)務管制和存款保險制度；第（4）列控制了文化和制度方面的因素，如公司治理情況、國家腐敗程度和司法制度的有效性等。由表3可知，中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能對金融體系的穩(wěn)定性具有非常顯著的影響。在分離了中央銀行監(jiān)管職能的國家，危機發(fā)生的概率顯著增加。當我們依次對宏觀經(jīng)濟因素、銀行層面因素、金融監(jiān)管因素和文化制度因素進行控制后，上述結(jié)論一直是穩(wěn)定的。

下面分析銀行體系的績效與中央銀行監(jiān)管職能分離的相關關系。由于樣本是橫截面數(shù)據(jù)，我們主要使用OLS方法進行回歸。對于部分OLS回歸存在異方差的情況，采用WLS回歸以消除異方差的影響，回歸結(jié)果見表4。

從表4的統(tǒng)計結(jié)果看，在5%的置信水平上，分離中央銀行監(jiān)管職能的國家具有顯著更低的銀行業(yè)ROE。但一國的中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能對銀行業(yè)績效的其他指標無統(tǒng)計上顯著的影響。總體來看，表4的結(jié)果表明，銀行體系的績效與中央銀行監(jiān)管職能分離之間不存在系統(tǒng)性的相關關系。

在表5中，我們分析宏觀經(jīng)濟目標與中央銀行監(jiān)管職能分離的相關關系。結(jié)果表明，就經(jīng)濟增長而言，在未分離中央銀行監(jiān)管職能的國家，其GDP的增長率顯著高于分離了中央銀行監(jiān)管職能的國家；但就幣值穩(wěn)定而言，一國的中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能對其長期的通貨膨脹率無顯著影響。

表3 系統(tǒng)性銀行危機與中央銀行監(jiān)管職能分離的ML-Binary Logit回歸結(jié)果

表4 銀行體系的績效與中央銀行監(jiān)管職能分離的回歸結(jié)果

表5 宏觀經(jīng)濟目標與中央銀行監(jiān)管職能分離的回歸結(jié)果

四、回歸政治經(jīng)濟學：權力分割與政治制度條件

顯而易見，上文的分析并不支持中央銀行應完全分離銀行監(jiān)管職能的理論主張，因為實證結(jié)果表明，中央銀行繼續(xù)保留銀行監(jiān)管職能不僅明顯有助于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，而且在監(jiān)管職能設置于中央銀行內(nèi)部的國家也并沒有出現(xiàn)很多文獻所普遍擔心的“通貨膨脹傾向”。

既然從經(jīng)濟目標和效果的角度看，主張銀行監(jiān)管職能應從中央銀行分離的觀點得不到實證結(jié)果的支持，那么又是什么力量推動很多國家（尤其是發(fā)達國家）不斷提出分離中央銀行監(jiān)管職能的動議呢？根據(jù)OECD的一項調(diào)查，在159個國家或地區(qū)中，中央銀行參與銀行監(jiān)管的國家共117個，占總數(shù)的74%。其中，在OECD國家中，中央銀行參與銀行監(jiān)管的共13個，占比為45%；而在非OECD國家中，中央銀行參與銀行監(jiān)管的共104個，占比為80%（Barth等，2006）。這說明OECD國家比非OECD國家具有更強的分離銀行監(jiān)管職能的傾向。由于OECD國家大多為民主制度國家，這引發(fā)了我們進一步的猜想：從中央銀行分離銀行監(jiān)管職能的主要內(nèi)在動力很可能并非源于經(jīng)濟效率方面的訴求，而是源于權力分割的需要。

為了考察文化背景和政治制度條件對中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能的影響，我們以“是否分離監(jiān)管職能”為被解釋變量，以各國的法律傳統(tǒng)和政治民主程度為主解釋變量進行Logit回歸分析，結(jié)果如表6所示。表6第（1）列顯示的是對法律傳統(tǒng)進行回歸的結(jié)果，第（2）列顯示的是同時對法律傳統(tǒng)和政治民主程度進行回歸的結(jié)果，第（3）列顯示的是包括各控制變量的回歸結(jié)果。

表6 中央銀行是否分離監(jiān)管職能與文化和政治制度的ML-Binary Logit回歸結(jié)果（1）（2）（3）

從表6的實證結(jié)果可以看出：（1）與大陸法系國家相比，普通法系國家更傾向于保留中央銀行的銀行監(jiān)管職能，而大陸法系國家則更傾向于將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離；（2）政治民主程度較高的國家更傾向于分離中央銀行的銀行監(jiān)管職能。很顯然，上述結(jié)果支持銀行監(jiān)管職能的設置與各國的法律文化傳統(tǒng)和政治制度條件密切相關的理論主張。

上文已經(jīng)提及，主張銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離的主要理由是，這種分離可以同時提高金融監(jiān)管和貨幣政策的獨立性。但實際上，無論中央銀行的獨立性還是金融監(jiān)管的獨立性，都高度依賴于所處的政治環(huán)境。政治制度條件，尤其是政治體制和傳統(tǒng)，深刻影響著金融監(jiān)管獨立性的真實程度。在某些國家，即使金融監(jiān)管獲得了機構(gòu)上甚至法律上的獨立性，但當這一轉(zhuǎn)變是在不透明的政治環(huán)境下進行的，或者原有的政治制度條件并沒有做相應的改變時，機構(gòu)上的獨立可能依然會受到千絲萬縷的政治脈絡的影響，法律上的獨立性也可能因?qū)嵤┲械呐で鴾S為“一紙空文”。

從根本上說，金融監(jiān)管的獨立性要通過一定程度的“權力讓渡”實現(xiàn)與不合理的政治性干預相分離，因此，如果缺乏政治上的廣泛約束和制衡機制，那么這種獨立性安排是難以實際生效的——因為當具有監(jiān)管干預沖動而為政治服務的政治力量依然處于強勢時，這些力量總是有辦法使既有的獨立性安排大打折扣甚至“名存實亡”。對此，Quintyn等（2002）亦指出，“建立或者維持監(jiān)管職能的完整性，在很大程度上還依賴于主流（政治）文化。在許多國家，獨立性極大地依賴政治過程的透明度、政治制度中的諸多約束與制衡機制、傳媒的作用以及杜絕政治和商業(yè)之間的密切聯(lián)系。然而，在許多其他經(jīng)濟體（轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體或者其他類型）中，這些監(jiān)管機構(gòu)運作的環(huán)境因素要么不存在，要么尚處于發(fā)展之中，因而需要更多地關注制度調(diào)整以確保獨立性?！?/p>

五、中央銀行是否應分離銀行監(jiān)管職能：納入國家特殊性

上文三個層次的邏輯關系是清楚的：第一，從經(jīng)濟效果看，實證結(jié)果并不支持從中央銀行分離銀行監(jiān)管職能的主張；第二，在中央銀行的獨立性并不必然排斥其繼續(xù)實施金融監(jiān)管職能的條件下，目前在民主國家中出現(xiàn)的分離中央銀行監(jiān)管職能的傾向可能更多體現(xiàn)的是政治訴求而非經(jīng)濟訴求；第三，無論是中央銀行的獨立性還是金融監(jiān)管的獨立性，都不是簡單地將監(jiān)管職能從中央銀行分離的問題，而是更廣泛地依賴于文化傳統(tǒng)和政治制度條件。顯而易見，政治制度條件的引入實際上區(qū)分了不同國家的國別特殊性。在分離銀行監(jiān)管職能的主張并不具有普遍適用性時，究竟是讓中央銀行保留銀行監(jiān)管職能以使貨幣政策與監(jiān)管政策相得益彰，還是分離中央銀行的銀行監(jiān)管職能以防止可能出現(xiàn)的政策沖突，這需要考慮不同國家在進行決策時所面臨的“初始條件”——政治制度的具體安排。

為了考察政治體制和銀行監(jiān)管職能設置的不同組合對金融穩(wěn)定、金融效率和宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)的影響，我們根據(jù)張芳全（2003）提供的全球政治指數(shù)對樣本國家的政治體制進行了劃分：如果一國的政治指數(shù)低于樣本均值，將其列為“集權”國家；如果一國的政治指數(shù)高于樣本均值，則將其列為“分權”國家。結(jié)合不同國家的中央銀行是否分離了銀行監(jiān)管職能，可以進一步得到四組不同政治體制下銀行監(jiān)管職能的設置分類，即表7中的A、B、C、D四種組合。根據(jù)上述分類，我們分別計算了不同組合對金融穩(wěn)定、金融效率和宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)的影響。具體結(jié)果如表7和表8所示。

表7 不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設置對銀行體系穩(wěn)定性的影響

表8 不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設置對銀行業(yè)績效的影響和宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)

從表7和表8的結(jié)果可以看出：（1）從不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設置對銀行體系穩(wěn)定性的影響看，在分離了銀行監(jiān)管職能的集權體制國家，各種危機的發(fā)生概率均遠遠高于樣本均值和其他組合；而在中央銀行同時實施銀行監(jiān)管職能的分權體制國家，各種危機的發(fā)生概率均為最低。（2）從不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設置對銀行業(yè)績效的影響看，在中央銀行實施銀行監(jiān)管職能的分權體制國家，銀行業(yè)的效率相對較高；而在分離了中央銀行監(jiān)管職能的集權體制國家，其銀行業(yè)效率較低。（3）從不同政治體制下銀行監(jiān)管職能設置對宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)的影響看，當集權體制國家的中央銀行實施銀行監(jiān)管職能時，經(jīng)濟增長率均值最高；而當集權體制國家的中央銀行分離了銀行監(jiān)管職能時，不僅通貨膨脹率均值最高，而且經(jīng)濟增長率均值最低。顯然，表7和表8的結(jié)果支持如下結(jié)論：集權政治體制的國家不能貿(mào)然分離銀行監(jiān)管職能，而分權政治體制的國家也可以由中央銀行直接行使銀行監(jiān)管職能。這些事實再次從經(jīng)濟角度印證了前文的基本命題，即中央銀行是否分離銀行監(jiān)管職能主要源于權力分割而非經(jīng)濟訴求。

更進一步地，我們認為，理論爭論中的目標沖突、道德風險和權力濫用等負面情況是否發(fā)生，主要不是與銀行監(jiān)管職能是否從中央銀行分離相關，而是取決于不同國家具體的制度安排。每個國家都有自己的特殊國情，應綜合評估兩種方案（即從中央銀行分離或保留銀行監(jiān)管職能）的成本和收益，選擇有利于增加收益和減少成本的方案或措施。

六、結(jié)論性評價

本文基于跨國數(shù)據(jù)，對中央銀行是否應分離銀行監(jiān)管職能這一長期懸而未決的爭論進行了初步分析。結(jié)果表明，中央銀行繼續(xù)保留銀行監(jiān)管職能不僅有助于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，而且也不會帶來很多學者所擔心的“通貨膨脹傾向”。這意味著金融監(jiān)管的獨立性并不是簡單地將監(jiān)管職能從中央銀行分離的問題，中央銀行的獨立性也并不必然排斥其繼續(xù)實施金融監(jiān)管職能。進一步的實證分析表明，目前在一些民主國家出現(xiàn)的要求分離中央銀行監(jiān)管職能很可能并非源于經(jīng)濟效率方面的訴求，而是政治權力平衡的需要。這說明真正影響金融監(jiān)管實際獨立性的并非監(jiān)管主體的設置問題，而是更廣泛地依賴于不同的政治制度條件。

如果從更深層面看待上述問題，我們認為，中央銀行可以擁有銀行監(jiān)管權力的根本原因在于貨幣政策和金融監(jiān)管在本質(zhì)上具有相容性，二者需要緊密的協(xié)調(diào)配合。對于中國而言，自2003年“銀監(jiān)分設”改革以來，雖然大部分銀行監(jiān)管權限移交至了新成立的監(jiān)管部門，但事實上中央銀行在機構(gòu)準入、信貸政策、外匯管理和反洗錢等方面依然保留某些實質(zhì)性的監(jiān)管權。換言之，從嚴格意義上講，中國的中央銀行一直都沒有徹底分離銀行監(jiān)管職能。根據(jù)本文的實證分析，中央銀行兼行銀行監(jiān)管職能，實際上是有利于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的。因此，在下一步改革中，中國金融監(jiān)管改革的核心問題不是要討論是否應徹底分離中央銀行的監(jiān)管職能，而是要在正確厘定中央銀行和監(jiān)管部門各自監(jiān)管范圍和權限的基礎上，進一步加強中央銀行與監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免不必要的政策摩擦。在中國現(xiàn)有的政治體制和政策框架下，一種可行的方案是：涉及微觀審慎監(jiān)管的職能繼續(xù)由監(jiān)管部門主要負責，而涉及宏觀審慎監(jiān)管的職能則由中央銀行和監(jiān)管部門分工協(xié)作和共同實施。從長期看，在組織架構(gòu)上可考慮成立類似于“金融穩(wěn)定委員會”的常設機構(gòu)，改變目前“三方監(jiān)管聯(lián)席會議制度”下過于松散和無實質(zhì)性約束的協(xié)調(diào)機制，真正把信息共享、行動目標和政策協(xié)調(diào)高度整合和統(tǒng)一起來。

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