□王國慶 詹 偉 [中國科學(xué)院大學(xué) 北京 100049]

引言

目前，關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的研究國內(nèi)外的學(xué)者從許多方面都進(jìn)行了深入的探討，包括了完善機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)化以及應(yīng)急救援的處置措施等[1～3]，以及針對具體的案例進(jìn)行分析，構(gòu)建突發(fā)事件響應(yīng)的信息系統(tǒng)，構(gòu)建相關(guān)的處置模型等[4,5]。，但從這些研究可以看出，基于流程管理的理論來研究應(yīng)急響應(yīng)流程，從而基于標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急響應(yīng)流程輔助應(yīng)急指揮調(diào)配，該類的文獻(xiàn)及相關(guān)成果比較少。本文根據(jù)中央政府網(wǎng)上的各類應(yīng)急預(yù)案[6]，分析其在響應(yīng)中的特性，并進(jìn)一步對其進(jìn)行歸納總結(jié)。

關(guān)于對應(yīng)急管理階段新的劃分，李湖生首先分析了傳統(tǒng)的四階段理論的一些不足，引入生命周期的理論，在包括應(yīng)急管理過程“減災(zāi)、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”四個階段的基礎(chǔ)上劃分為“預(yù)防-監(jiān)測-響應(yīng)-恢復(fù)-重建”五個前后相續(xù)的階段，構(gòu)建了新的階段模型，"減災(zāi)"與"準(zhǔn)備"則被提升為貫穿應(yīng)急管理整個生命周期的兩類基礎(chǔ)性活動[7]。這樣的階段模型劃分有效地避免了各階段在其生命周期內(nèi)時間上出現(xiàn)重疊的問題，也為基于應(yīng)急管理全過程開展救援以及相應(yīng)的減災(zāi)活動實(shí)施提供了理論依據(jù)。本文作者從應(yīng)急響應(yīng)決策的角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)急響應(yīng)活動應(yīng)包含突發(fā)事件發(fā)生后的實(shí)施人員生命搶救、減少財產(chǎn)損失以及最低限度的降低環(huán)境破壞等一系列的救援行動以及使受災(zāi)體的狀態(tài)恢復(fù)到最低可接受標(biāo)準(zhǔn)的各種相關(guān)活動。

另一方面，應(yīng)急救援階段是應(yīng)急響應(yīng)的主要階段，這個階段主要就是搶救傷員、財產(chǎn)及一些危險工程的防護(hù)。根據(jù)生命周期理論，應(yīng)急管理的救援階段也具有其自身的特性，依據(jù)其自身發(fā)生、發(fā)展以及演化的規(guī)律進(jìn)行，具有一定的先后順序及救援步驟，按照邏輯步驟對應(yīng)急響應(yīng)活動進(jìn)行組織，可以從邏輯的角度構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)流程[8]。目前在應(yīng)急救援方面及相應(yīng)的應(yīng)急處置方面有許多學(xué)者作了很多深入的研究，主要包括處置的機(jī)制問題，整個救援框架的構(gòu)建問題，以及應(yīng)急救援的規(guī)劃問題等幾個方面[9～13]。從上述文獻(xiàn)研究來看，目前還缺乏從全局的角度梳理應(yīng)急響應(yīng)中的執(zhí)行層與操作層的主要任務(wù)及具體任務(wù)。

目前，對突發(fā)事件應(yīng)急物資需求的研究較少。傅志妍和陳堅(jiān)分析“5.12 汶川地震”中災(zāi)害應(yīng)急物資需求預(yù)測中的重要作用，針對這些傳統(tǒng)災(zāi)害應(yīng)急物資需求預(yù)測方法中的不足，基于歸一化處理后的歐氏算法建立了案例推理—關(guān)鍵因素模型，為目標(biāo)案例進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)急物資需求預(yù)測[14]。李磊介紹了應(yīng)急救援隊(duì)構(gòu)成和工作界面, 對地震應(yīng)急救援隊(duì)現(xiàn)場物資需求進(jìn)行量化分析。根據(jù)災(zāi)區(qū)情況，通過設(shè)計(jì)數(shù)學(xué)概念模型，將需求量化表達(dá)出來。由此得到應(yīng)急物資需求后, 制定物資配送流程, 實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資的有效保障[15]。張文輝從長三角地區(qū)區(qū)域性消防應(yīng)急救援這一視角出發(fā)，探討區(qū)域性的安全和防災(zāi)減災(zāi)的需求問題[16]。劉宗熹等對汶川地震中應(yīng)急物資的需求和儲備進(jìn)行研究[17]。從上述文獻(xiàn)研究可以看出，對突發(fā)事件中基于應(yīng)急響應(yīng)流程及活動的應(yīng)急資源的需求目前尚缺乏詳細(xì)的研究。

對應(yīng)急響應(yīng)活動中應(yīng)急物資需求的研究主要建立在王國慶的《基于救援流程的應(yīng)急資源需求分析》[18]的基礎(chǔ)上。但是該文獻(xiàn)只研究了救援流程的應(yīng)急資源，沒有考慮整個應(yīng)急響應(yīng)活動（包括應(yīng)急啟動環(huán)節(jié)以及應(yīng)急恢復(fù)環(huán)節(jié)）中的應(yīng)急物資需求，并且其給出的應(yīng)急物資需求缺乏針對性和系統(tǒng)性。

一、應(yīng)急響應(yīng)的整體框架構(gòu)建

應(yīng)急響應(yīng)通常是指一個組織為了應(yīng)對各種意外事件的發(fā)生所做的準(zhǔn)備以及在事件發(fā)生后所采取的處置措施。但由于各類突發(fā)事件繁多，其性質(zhì)以及對于物資的需求特性也不盡相同，因此每種突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)過程差異較大，人們?nèi)狈ο鄳?yīng)的經(jīng)驗(yàn)，從決策理論來分析，基本上都屬于典型的非程序性決策，由于決策問題和決策背景的特殊性，決策者根本不可能也沒有時間按照標(biāo)準(zhǔn)化的操作規(guī)程進(jìn)行決策。

但從突發(fā)事件自身的發(fā)生、發(fā)展、衍生擴(kuò)散到平穩(wěn)、削減的過程以及根據(jù)流程管理的一些理論來進(jìn)行研究分析，不同種類的突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)流程也具有相同或相似的部分?；诒姸喟咐芯康慕Y(jié)果，提煉出應(yīng)急響應(yīng)的分層結(jié)構(gòu)模型，包含執(zhí)行層和操作層，可以有效地應(yīng)對突發(fā)事件中的主要任務(wù)，以消減突發(fā)的影響。決策者在進(jìn)行應(yīng)急指揮時，只要能夠?qū)崿F(xiàn)決策的目標(biāo)提高決策的效率，也可以在不影響科學(xué)決策的前提下適當(dāng)簡化一些程序，將執(zhí)行層和操作層的必要任務(wù)進(jìn)行集成考慮。

近年來，我國政府加強(qiáng)了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)施縱向到底，橫向到邊的策略，編制了大量的各個層面及行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案。仔細(xì)研究了大量國家和地方的應(yīng)急預(yù)案，分析和研究了突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的一些典型案例。研究發(fā)現(xiàn)，雖然不同的預(yù)案針對不用的突發(fā)情景，但都有類似的應(yīng)急響應(yīng)活動。將應(yīng)急響應(yīng)的活動進(jìn)行歸納簡化，并在此基礎(chǔ)上對應(yīng)急響應(yīng)活動進(jìn)行階段性劃分，就可以提出突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的整體框架，如圖1所示。

從應(yīng)急管理的角度出發(fā)，將應(yīng)急響應(yīng)整體流程劃分為三個階段。第一：應(yīng)急啟動階段，指對突發(fā)事件的特征參數(shù)進(jìn)行觀測以了解事態(tài)的變化，并為應(yīng)急救援做準(zhǔn)備的階段；第二：應(yīng)急救援階段，指為挽救生命、減少財物和環(huán)境破壞等而采取各種行動的階段；第三：應(yīng)急恢復(fù)階段，指采取各種活動使受災(zāi)體的狀態(tài)恢復(fù)到最低可接受標(biāo)準(zhǔn)的階段。

圖1 應(yīng)急響應(yīng)整體框架圖

二、應(yīng)急響應(yīng)中三個階段的物資需求

應(yīng)急物資需求與應(yīng)急響應(yīng)中的各個活動有著密不可分的關(guān)系，而不同階段的活動又有著不同的特性，因此在應(yīng)急響應(yīng)的不同階段有著不同的應(yīng)急物資需求特性。

（一）應(yīng)急啟動階段及物資需求特性

應(yīng)急響應(yīng)的啟動階段指對突發(fā)事件的特征參數(shù)進(jìn)行觀測以了解事態(tài)的變化，并為應(yīng)急救援做準(zhǔn)備的階段。在應(yīng)急響應(yīng)的啟動階段，展開的應(yīng)急響應(yīng)活動主要有信息網(wǎng)絡(luò)開通、應(yīng)急人員到位、現(xiàn)場指揮到位以及啟動專家系統(tǒng)，需要的應(yīng)急物資，如圖2所示。

圖2 應(yīng)急啟動階段的應(yīng)急物資需求

（二）應(yīng)急救援階段及資源需求

應(yīng)急救援階段指的是事實(shí)救援行動的階段，包括實(shí)施救人，救援現(xiàn)場人員的疏散以及由此實(shí)施的一系列的救援控制行動。目的就是降低突發(fā)事件的影響程度，包括人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境破壞等。那么根據(jù)提出的分層模型，其中執(zhí)行層與操作層在這一階段的任務(wù)主要是：救生、醫(yī)療以及修建等，具體包括：危險監(jiān)測、救災(zāi)排險、專業(yè)救援人員自身防護(hù)、人員搜救、受傷人員的救治、受損工程的排險、現(xiàn)場人員的疏散以及其他的一些次生災(zāi)害防御等。

從應(yīng)急救援的任務(wù)出發(fā)，將救援活動分為三類：救人、工程搶險以及防御次生災(zāi)害，如圖3所示。整個應(yīng)急救援階段都圍繞這三類活動展開，只不過對于重大災(zāi)害來講三類活動兼而有之，對于較小的突發(fā)事件可能只包括其中一種或兩種過程。值得一提的是，由此引發(fā)的新突發(fā)事件即此生災(zāi)害的響應(yīng)過程同樣要進(jìn)行相同的救援流程，從而導(dǎo)致災(zāi)害影響的擴(kuò)大，因此在救援階段尤其要防止該類事件的救援。

圖3 應(yīng)急救援階段中的任務(wù)分解

現(xiàn)以救人來說明不同類型的活動對于物資需求的不同特性。在應(yīng)急啟動階段過后，搶救生命是所有救援活動中的首要位置。因此在這個階段的目標(biāo)就是盡可能地減少傷亡人數(shù)。針對大多數(shù)突發(fā)事件來說，根據(jù)救人的特性，在黃金的救援時間過后受害者的生存機(jī)會急劇下降。因此幾乎應(yīng)急響應(yīng)工作基本上都是圍繞救人展開的，通過分析，本文提取出了執(zhí)行層與操作層在應(yīng)急救援階段救人過程中的具體任務(wù)：人員搜救，人員救援，身份鑒定，尸體處理，人員疏散及轉(zhuǎn)移，人員安置。將這些活動應(yīng)急響應(yīng)中的救援的步驟以及流程流轉(zhuǎn)條件一一對應(yīng)，得到如圖4左側(cè)所示的突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中救人的一般流程。

根據(jù)應(yīng)急響應(yīng)框架中提取的救援活動，分析其中關(guān)鍵任務(wù)的資源需求特性。具體的應(yīng)急物資需求如圖4右側(cè)所示。救人過程中，首先要開展搜尋人員活動：因此首先需要的物資就是危險源控制類及安全防護(hù)類物資，來確保救援人員為了保護(hù)自身安全；然后運(yùn)用生命探測儀等物資來確定受害人員，根據(jù)流程中的流轉(zhuǎn)來進(jìn)行選擇，不同的情況對于物資的需求也不同，具體的物資需求列表見圖4右側(cè)所示。

圖4 救人流程及流程中的物資需求

（三）應(yīng)急恢復(fù)階段及物資需求

應(yīng)急恢復(fù)階段指經(jīng)過應(yīng)急救援之后政府及社會各方采取各種措施進(jìn)行復(fù)原和重建的過程。該階段可分為短期恢復(fù)和長期恢復(fù)。短期恢復(fù)往往在救援結(jié)束后立即開始，并經(jīng)常與救援工作出現(xiàn)交叉。長期恢復(fù)可能涉及與短期恢復(fù)一些相同的行動，但時間跨度要取決于危機(jī)的嚴(yán)重性、破壞程度和對象的特點(diǎn)，可能持續(xù)幾個月甚至幾年。但本文討論的應(yīng)急恢復(fù)特指短期恢復(fù)，指使受災(zāi)體的狀態(tài)恢復(fù)到最低可接受標(biāo)準(zhǔn)的階段。這階段主要包括善后處置、社會救助、保險理賠、災(zāi)害調(diào)查、災(zāi)害應(yīng)急總結(jié)等活動，與應(yīng)急物資有關(guān)的執(zhí)行層及操作層的主要任務(wù)是安置災(zāi)民。其應(yīng)急物資需求如圖5所示。

圖5 應(yīng)急恢復(fù)階段的應(yīng)急物資需求

三、結(jié)論

應(yīng)急決策是實(shí)施應(yīng)急救援成功的首要前提，本文對于國內(nèi)外的一些突發(fā)事件的典型案例進(jìn)行了分析研究，并詳細(xì)研究已有的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，提取了應(yīng)急響應(yīng)的一般流程，構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)的整體框架。將應(yīng)急響應(yīng)劃分為啟動階段、救援階段及恢復(fù)階段，以應(yīng)急救援階段中的救人、工程搶險及次生災(zāi)害防御流程三條主線為重點(diǎn)，歸納提取了每個階段中執(zhí)行與操作層面的應(yīng)急響應(yīng)活動任務(wù)并在此基礎(chǔ)上分析應(yīng)急物資需求，實(shí)現(xiàn)了處置流程需求與物資的精確匹配，不但提高救援的效率，而且使得救援物資價值最大化。

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